BSG Urteil vom 21.10.1958 - 6 RKa 13/55

Leitsatz (amtlich)

Die auf §§ 10 ff der VtrO Zahnärzte vom 1935-08-27 (RGBl 1 1112) und dem Reichsvertrag für Kassenzahnärzte vom 1935-09-30 beruhende Regelung eines Kassenzahnärztlichen Bezirksvertrages über die Berechnung der Gesamtvergütung nach einem Kopfpauschale ist normativ. Eine Klage mit dem Ziel, die Nichtigkeit der Bestimmungen des Bezirksvertrages über das Pauschalvergütungssystem festzustellen, ist als abstrakte Normenkontrollklage im sozialgerichtlichen Verfahren unzulässig.

Normenkette

SGG § 55 Fassung: 1953-09-03; ZÄVtrO § 10 Fassung: 1935-08-27

Tenor

Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 25. März 1955 wird zurückgewiesen.

Die Beteiligten habe Kosten des Revisionsverfahrens einander nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Gründe

I

Die Kläger sind als Kassenzahnärzte Mitglieder der beklagten Kassenzahnärztlichen Vereinigung, die mit dem beklagten Verband der Allgemeinen Ortskrankenkassen für den Bezirk Koblenz einen Bezirksvertrag für Kassenzahnärzte nach dem im Reichsvertrag für Kassenzahnärzte vom 30. September 1935 zwingend vorgeschriebenen Muster schloß. Entsprechend diesem Muster hatten die Vertragspartner eine nach einem Kopfpauschale bemessene Vergütung vereinbart, wobei allein die Bemessung der Pauschsätze ihrem freien vertraglichen Übereinkommen vorbehalten war; für die Austragung von Streitigkeiten aus dem Bezirksvertrag war die Zuständigkeit des Schiedsamts vorgeschrieben. Diese Regelung geht auf die Verordnung für Kassenzahnärzte und Kassendentisten vom 27. August 1935 (RGBl. I S. 1112) zurück, deren Rechtsgrundlage die im 5. Teil, Kap. 1, Abschn. 1 § 11 Abs. 2 der Verordnung des Reichspräsidenten vom 8. Dezember 1931 (RGBl. I S. 699 [719]) enthaltene Ermächtigung ist.

Die Kläger sind der Ansicht, der zwischen den Beklagten bestehende Bezirksvertrag sei für sie nicht mehr rechtsverbindlich, soweit er die Vergütung zahnärztlicher konservierender und chirurgischer sowie beratender Tätigkeit regele. Mit der am 30. Januar 1953 beim Bezirksverwaltungsgericht Koblenz erhobenen Klage beantragen sie, dies festzustellen. Sie seien dem Vertrag niemals durch die in § 2 Abs. 1 des Bezirksvertrages vorgeschriebene schriftliche Erklärung beigetreten. Der Vertrag selbst sei wegen der darin enthaltenen Vereinbarung eines Kopfpauschals als Honorar unsittlich und nichtig, denn durch diese Vereinbarung werde das Versicherungsrisiko von den Krankenkassen auf die Kassenzahnärzte übertragen. Die Vergütung aus dem Gesamtpauschale werde nämlich in dem Maße geringer, in dem Zahl und Umfang der Behandlungsfälle sowie der dafür erforderliche Aufwand ansteige. Auf diese Weise sei die Vergütung bei dem derzeitigen Teuerungsstand in ein derartiges Mißverhältnis zum Wert der zahnärztlichen Leistungen geraten, daß die Zahnärzte die ihnen abliegenden Leistungen wirtschaftlich nicht mehr erbringen könnten und in Konflikt mit ihren sittlichen und beruflichen Pflichten sowie in die Gefahr zivil- und strafrechtlicher Haftung gekommen seien, der sie angesichts der Monopolstellung der Kassen nur noch unter Vernichtung ihrer eigenen Existenz durch Aufgabe der Kassenpraxis ausweichen könnten. Die rechtliche und wirtschaftliche Grundlage der Verträge sei daher entfallen. Eine wirksame Rechtsgrundlage habe dem Vertragssystem ohnehin von Anfang an gefehlt, weil die Zahnärzte durch die Vertragsordnung in dieses System hineingepreßt worden seien und ein derartiger Eingriff in die Vertrags- und Entschlußfreiheit sowohl damaligem als auch heutigem Verfassungsrecht widerspreche.

Die beklagte Kassenzahnärztliche Vereinigung hielt diese Klagebegründung für zutreffend, erklärte sich aber außerstande, ohne Mitwirkung des beklagten Kassenverbandes Abhilfe zu schaffen. Sie stellte daher die Entscheidung dem Gericht anheim und verwahrte sich nur gegen die Kosten.

Der beklagte Kassenverband hielt die Klage für unzulässig, weil der Verwaltungsrechtsweg durch die Schiedsgerichtsklausel des Bezirksvertrages ausgeschlossen werde. Im übrigen handele es sich in dem Bezirksvertrag um autonomes Recht und es sei den Klägern verwehrt, dieses anzugreifen, weil die Normenkontrolle nicht zur Kompetenz des Gerichts gehöre. Es fehle ihnen aber auch das Rechtsschutzbedürfnis für die beantragte Feststellung, weil sie den Verträgen nicht beigetreten und diese bereits gekündigt seien. Schließlich seien die Kläger nicht aktiv legitimiert, weil sie hinsichtlich der Gesamtverträge durch die Kassenzahnärztliche Vereinigung vertreten würden und weil sich daraus und aus deren Kündigungsrecht ergebe, daß nur ihr das Recht zustehen könne, die Gesamtverträge anzugreifen.

Das Bezirksverwaltungsgericht Koblenz wies die Klage durch Urteil vom 1. Juli 1953 als unzulässig ab. Die Frage, ob die Schiedsgerichtsklausel des Bezirksvertrages den Verwaltungsrechtsweg ausschließe, ließ es offen und nahm an, es handele sich in der Klage um einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle, weil der Bezirksvertrag eine von öffentlich-rechtlichen Körperschaften geschaffene, auf der Ermächtigung durch die Vertragsordnung beruhende normative Regelung sei, deren abstrakte Nachprüfung das Verwaltungsgerichtsgesetz für Rheinland-Pfalz nicht gestatte.

Mit der form- und fristgerecht beim Landesverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz eingelegten Berufung beantragten die Kläger, unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem Klageantrag zu erkennen. Die Schiedsgerichtsklausel des Bezirksvertrages schließe den Verwaltungsrechtsweg nicht aus, denn wenn die Unwirksamkeit des Vertrages behauptet werde, so entfalle die Rechtsgrundlage der darin enthaltenen Schiedsgerichtsklausel. Eine abstrakte Normenkontrolle habe die Klage nicht zum Gegenstand, denn der Bezirksvertrag sehe - im Gegensatz zu einer allgemein verbindlichen Norm - eine Beitrittserklärung des einzelnen Zahnarztes vor und offenbare dadurch seinen vertraglichen Charakter. Es handele sich um die Feststellung eines für die Kläger maßgeblichen Rechtsverhältnisses, obwohl sie dem Bezirksvertrag nicht beigetreten seien, richte sich ihre Vergütung nach diesem Vertrag. Daraus leite sich auch ihr Feststellungsinteresse her.

Das Landessozialgericht Mainz, auf das der Rechtsstreit mit dem Inkrafttreten des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) übergegangen war, wies die Berufung durch Urteil vom 25. März 1955 zurück und ließ die Revision zu. Zur Begründung führte es aus, das angefochtene Urteil habe die Klage im Ergebnis mit Recht als unzulässig abgewiesen. Die Schiedsgerichtsklausel stehe der Zuständigkeit der Sozialgerichte nicht entgegen, denn sie sei aus der Vertragsordnung hervorgegangen und als Rechtsnorm durch § 224 Abs. 3 SGG aufgehoben worden, weil sie mit der Zuständigkeitsregelung dieses Gesetzes nicht vereinbar sei. Eine abstrakte Normenkontrolle sei zwar nicht Gegenstand der Klage, da die Kläger die Rechtsunwirksamkeit des Bezirksvertrages nicht schlechthin, sondern nur in ihren rechtlichen Beziehungen zu den Beklagten geltend gemacht hätten; es fehle ihnen für die Klage aber das berechtigte Interesse, denn das erstrebte Feststellungsurteil sei nicht geeignet, den bestehenden Streit zu erledigen. Da es - wie im Zivilprozeß nur zwischen den Parteien wirke, könne seine Rechtskraft die Beklagten in ihrem Verhältnis zueinander nicht binden. Gerade dieses Verhältnis und die über seine Rechtswirksamkeit bestehenden Meinungsverschiedenheiten betreffe aber die Klage. Es sei allein Aufgabe der beklagten Kassenzahnärztlichen Vereinigung als der zur Wahrung der Interessen der Kassenzahnärzte berufenen Körperschaft, darüber zu befinden, ob sie an den bestehenden Gesamtvereinbarungen festhalte oder diese durch Kündigung lösen wolle. Dem einzelnen Zahnarzt stehe nur die Entscheidung zu, ob er dem Gesamtvertrag beitreten wolle. Wenn er sich dazu entschließe, sei er daran gebunden und könne nur den Gesamtvertragspartner, dessen Mitglied er sei, zur Kündigung zu veranlassen suchen oder seine Mitgliedschaft bei ihm aufgeben. Dagegen könne den Klägern, mit denen Einzeldienstverträge dadurch zustande gekommen seien, daß sie ihre Vergütung seit Jahrzehnten nach dem Bezirksvertrag erhalten hätten, nicht die Befugnis zuerkannt werden, als einzelne die Rechtsgültigkeit einer für die Gesamtheit der Kassenzahnärzte getroffenen Regelung in Frage zu stellen, weil daraus nur eine erhebliche Rechtsunsicherheit unter den Gesamtvertragspartnern entstehen würde.

Gegen dieses Urteil haben die Kläger frist- und formgerecht Revision eingelegt. Sie rügen unrichtige Anwendung der §§ 55 Abs. 1 Ziff. 1 SGG und 368 Abs. 3 der Reichsversicherungsordnung (RVO) a.F.. Das Landessozialgericht habe ihnen das berechtigte Interesse an der beantragten Feststellung zu Unrecht abgesprochen, denn das begehrte Feststellungsurteil hätte jedenfalls in ihrem Verhältnis zu den Beklagten Rechtskraft geschaffen. Gerade dieses Rechtsverhältnis betreffe aber ihre Klage, weil sie die Feststellung zum Ziel habe, die auf Grund des Bezirksvertrages zu leistende Vergütung sei für sie nicht verbindlich, und weil damit durchaus nicht jeder Streit unter den Beteiligten ausgeräumt werden solle. Die Ansicht des Landessozialgerichts, sie seien dem Bezirksvertrag durch konkludente Handlung beigetreten, stehe im Widerspruch zu § 368 Abs. 3 RVO a.F., denn nach dieser Vorschrift habe der Abschluß des Einzeldienstvertrages ihre schriftliche Beitrittserklärung zum Bezirksvertrag zur Voraussetzung. Bei richtiger Anwendung der verletzten Bestimmungen hätte das Landessozialgericht sachlich entscheiden, das Pauschalvergütungssystem als unsittlich erkennen und der Klage stattgeben müssen. Die Kläger beantragen, nach den Schlußanträgen der letzten mündlichen Verhandlung zu erkennen.

Der beklagte Kassenverband beantragt, die Revision zu verwerfen, da sie keinen hinreichend bestimmten Antrag enthalte, - hilfsweise, sie zurückzuweisen, weil die Klage eine Normenkontrollklage sei. Es fehle den Klägern auch das Rechtsschutzbedürfnis für die Feststellungsklage, da ihnen eine Leistungsklage möglich sei, und es fehle ihnen aus dem vom Landessozialgericht angeführten Grunde das Feststellungsinteresse.

II

Die Revision ist zulässig (§§ 160, 162 Abs. 1 Nr. 1, 164 und 166 SGG). Ein "bestimmter Antrag der Revision" (§ 164 Abs. 2 Satz 1 SGG) liegt vor, wenn sich aus dem Inhalt des Revisionsantrags mit Sicherheit ergibt, in welchem Umfang das Urteil angefochten wird (vgl. BSG. SozR. SGG § 164 Bl. Da 3 Nr. 14; BSG. Bd. 1 S. 47 [49]). Aus dem Antrag, nach den Schlußanträgen der letzten mündlichen Verhandlung zu erkennen, aus diesen Schlußanträgen selbst und aus der Abweisung der Anträge durch die Vorinstanzen ergibt sich das Revisionsbegehren, die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die mit der Klage begehrte Feststellung zu treffen. Dieser Antrag ist "bestimmt" im Sinne des § 164 Abs. 2 Satz 1 SGG, denn er läßt klar erkennen, was die Kläger vom Revisionsgericht erstreben.

Die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit sind an der Entscheidung des Rechtsstreits nicht durch eine Schiedsgerichtsklausel gehindert. Eine solche Klausel findet sich zwar in dem von den Beklagten geschlossenen Bezirksvertrag; auch § 26 Abs. 1 der Vertragsordnung für Kassenzahnärzte und Kassendentisten vom 27. August 1935 (RGBl. I S. 1112) bestimmt unter der Überschrift "Rechtsprechung": "Bei Streit aus Bezirksverträgen und Einzeldienstverträgen entscheidet das Schiedsamt." Diese Zuständigkeitsbestimmung der Vertragsordnung ist aber durch § 224 Abs. 3 des SGG am 1. Januar 1954 aufgehoben worden, weil sie einen Gegenstand betraf, den das SGG selbst regelte (vgl. § 51 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SGG). Der Senat vertritt die Ansicht, daß der im Bezirksvertrag enthaltenen, mit § 26 Abs. 1 der Vertragsordnung übereinstimmenden Regelung unter dem Gesichtspunkt der vereinbarten Schiedsgerichtsklausel keine selbständige rechtliche Bedeutung zuzumessen ist. Die Partner des Bezirksvertrages mußten nach § 3 Abs. 1 des Reichsvertrages den Inhalt des Musters für Bezirksverträge, das nach § 2 Abs. 1 Bestandteil des Reichsvertrages war, ohne die Möglichkeit einer Abänderung in den Bezirksvertrag aufnehmen. § 25 Abs. 1 des Musterbezirksvertrages enthielt aber die sachlich, in ihrer Fassung und in der Überschrift "Rechtsprechung" dem § 26 Abs. 1 der Vertragsordnung entsprechende Schiedsgerichtsklausel. Angesichts dieser vom Reichsvertrag erzwungenen Übereinstimmung des Bezirksvertrages mit der Vertragsordnung kann in der Schiedsgerichtsklausel des Bezirksvertrages nur der Hinweis auf die Rechtsnorm des § 26 Abs. 1 der Vertragsordnung, nicht aber eine vertragliche Vereinbarung mit selbständiger rechtlicher Bedeutung gesehen werden. Die Ansicht des Landessozialgerichts, die Schiedsgerichtsklausel des Bezirksvertrages stehe seiner Zuständigkeit mit Rücksicht auf § 224 Abs. 3 SGG nicht im Wege, ist daher bedenkenfrei.

Keiner Entscheidung bedarf die Frage, ob das Landessozialgericht die Klage zu Recht unter dem Gesichtspunkt des mangelnden Feststellungsinteresses für unzulässig erachtet hat, denn die Klage ist schon wegen der damit allein erstrebten abstrakten Normenkontrolle unzulässig. Die Kläger verlangen die Feststellung, der Bezirksvertrag sei rechtswidrig, soweit er die Vergütung der zahnärztlichen Tätigkeit regele. Sie leiten die Rechtswidrigkeit aus der Sittenwidrigkeit des Pauschalvergütungssystems an und greifen damit dieses System in der Gestalt an, die es in dem für ihre Vergütung maßgebenden Bezirksvertrag gefunden hat. Die Bestimmung des Bezirksvertrages, wonach die Vergütung des einzelnen Zahnarztes aus der wesentlich durch eine Kopfpauschale bestimmten Gesamtvergütung anteilmäßig bemessen wird, ist - wie die Schiedsgerichtsklausel - bereits in der Vertragsordnung vorgeschrieben (§§ 10 Abs. 1 und 2 und 19 Abs. 1). Allerdings blieb in der Vertragsordnung die Festsetzung des Maßstabes zur Bestimmung der Einzelanteile dem Reichsvertrag und die Vereinbarung des konkreten Kopfpauschals dem Bezirksvertrag vorbehalten. Indessen braucht hier nicht geprüft zu werden, ob auch die Vergütungsregelung des Bezirksvertrages, soweit sie das Pauschalsystem zum Inhalt hat, nur den Hinweis auf eine bestehende Rechtsnorm (§ 10 der Vertragsordnung) oder aber eine rechtlich selbständige Vereinbarung darstellt. Denn auch wenn man eine selbständige Vereinbarung annehmen wollte, so würde diese doch - ähnlich wie Tarifverträge - die Rechtsstellung der einzelnen Kassenzahnärzte, nämlich ihre Vergütungsansprüche, verbindlich und unabhängig von dem Gestaltungswillen der einzelnen Ärzte, die dem Vertrage "beitreten", regeln. Die an einen abstrakt festgelegten Tatbestand anknüpfende generelle und unmittelbar wirkende Statuierung von Rechtsfolgen gibt aber einer Regelung normativen Charakter; diese will dann nicht für einen Einzelfall, sondern für eine unbestimmte und unbestimmbare Zahl von Einzelfällen gelten (vgl. Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl., Bd. 2 S. 261 zu d). Nur soweit es sich um Berechtigungen und Verpflichtungen der den Kollektivvertrag schließenden Teile (Verbände) handelt, kann eine echte vertragliche (obligatorische) Wirkung vorliegen. Regeln dagegen die Vertragschließenden im Rahmen ihrer Zuständigkeit Sachverhalte mit unmittelbarer Verbindlichkeit gegenüber Dritten, so hat die Regelung normativen Charakter (RVA. in AN. 1925 S. 216 [218]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl., Bd. I S. 538 zu 2 a). Dem normativen Charakter der Honorarregelung in dem Bezirksvertrag steht - entgegen der Auffassung der Revision - nicht entgegen, daß nach damaligem Recht der einzelne Zahnarzt gegenüber der einzelnen Krankenkasse seinen Beitritt zum Bezirksvertrag zu klären hatte (vgl. § 4 der Vertragsordnung für Kassenzahnärzte und Kassendentisten); durch diese Beitrittserklärung kam der Einzeldienstvertrag des zugelassenen Zahnarztes mit der Krankenkasse zustande, dessen Inhalt normativ durch den Bezirksvertrag bestimmt war.

Enthält somit der Bezirksvertrag eine normative Regelung der Honoraransprüche für Kassenzahnärzte, so hat die Klage, deren Ziel es ist, die Nichtigkeit dieser gesetzlichen oder verbandlichen Rechtsnorm feststellen zu lassen, eine Normenkontrolle zum Gegenstand. Die Prüfung der Gültigkeit einer Norm steht aber den Gerichten nur zu, wenn es auf die Verbindlichkeit der Norm für einen konkreten Anspruch ankommt, weil die Entscheidung des Streits über diesen Anspruch von der Gültigkeit der Norm abhängt. Dagegen ist es den Gerichten verwehrt, die Rechtsgültigkeit einer Norm abstrakt, d.h. außerhalb eines Rechtsstreits, dessen Entscheidung von der Anwendung der Norm auf einen konkreten Sachverhalt abhängt, zu prüfen. Eine Sonderstellung nimmt insoweit auf Grund ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung nur die Verfassungsgerichtsbarkeit (vgl. insbesondere Art. 100 GG) sowie in begrenztem Umfang die Süddeutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit ein (vgl. § 25 der Süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetze), während den übrigen Gerichten, also auch denen der Sozialgerichtsbarkeit, die Zuständigkeit zur Entscheidung über abstrakte Normenkontrollklagen fehlt. Demnach ist die hier zur Entscheidung stehende Klage unzulässig, denn sie hat eine abstrakte Normenkontrolle zum Gegenstand. Es kann dahinstehen, ob etwa - entsprechend der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Zulässigkeit von Feststellungsklagen einer Tarifvertragspartei über die Rechtswirksamkeit von Tarifnormen (vgl. BAG. 4 S. 133 = AP Nr. 18 zu Art. 3 GG) -die Partei eines Bezirksvertrages auf Feststellung seiner Unwirksamkeit klagen könnte. Auch wenn man eine solche Klage im Hinblick auf das durch den Vertrag begründete Rechtsverhältnis zulassen wollte, so würde doch dem einzelnen Verbandsmitglied, d.h. dem einzelnen Kassenarzt, ein solches Klagerecht nicht zustehen. Da das Landessozialgericht die Klage somit im Ergebnis zutreffend als unzulässig angesehen hat, muß die Revision der Kläger als unbegründet zurückgewiesen werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

Dokument-Index HI2163742