BSG Urteil vom 07.12.1983 - 7 RAr 22/83

Entscheidungsstichwort (Thema)

Hinweis auf anstehende Gesetzesänderungen

Orientierungssatz

1. Zu den Anforderungen an den Hinweis iS des Art 1 § 2 Nr 3 S 2 Buchst a AFKG als Voraussetzung für die Herabsetzung des Unterhaltsgeldes gemäß § 44 Abs 2 AFG idF des AFKG.

2. Nicht die Kenntnis der beabsichtigten Leistungsherabsetzung ist Voraussetzung für die Anwendung des neuen Rechts, sondern ein dem Gesetz entsprechender Hinweis; es kommt nicht darauf an, wie der Empfänger den Zusatz verstanden hat oder seinem Bildungsgrade nach hätte verstehen müssen.

Normenkette

AFG § 44 Abs 2 Fassung: 1981-12-22; AFKG Art 1 § 2 Nr 3 S 2 Buchst a Fassung: 1981-12-22; SGB 10 § 32 Fassung: 1980-08-18

Verfahrensgang

LSG Rheinland-Pfalz (Urteil vom 07.02.1983; Aktenzeichen L 1 Ar 51/82)

SG Mainz (Entscheidung vom 24.06.1982; Aktenzeichen S 1 Ar 146/81)

Tatbestand

Der Kläger begehrt höheres Unterhaltsgeld (Uhg).

Der 1950 geborene Kläger legte im Juni 1980 das zweite Staatsexamen für Gymnasiallehrer in den Fächern Deutsch und Sozialkunde ab. Von November 1980 bis Juni 1981 arbeitete er als Deutschlehrer für Ausländer. Am 22. Juni 1981 meldete er sich beim Arbeitsamt M arbeitslos. Seit dem 7. September 1981 nimmt er an einer bis zum 31. August 1983 laufenden beruflichen Bildungsmaßnahme (Schulung als Fachlehrer für Bürotechnik, Kurzschrift und Maschinenschreiben) in F teil.

Nachdem das Arbeitsamt M am 8. September 1981 auf den formlos am 6. Juli 1981 und förmlich am 9. Juli 1981 gestellten Antrag 1.029,60 DM Uhg vorschußweise gewährt hatte, bewilligte das Arbeitsamt F dem Kläger Leistungen gemäß § 45 Arbeitsförderungsgesetz -AFG- (Bescheid vom 24. September 1981) und Uhg in Höhe von 80 vH des um die gesetzlichen Abzüge, die bei Arbeitnehmern gewöhnlich anfallen, verminderten Arbeitsentgelts gemäß § 44 Abs 2 AFG in der bis zum 31. Dezember 1981 geltenden Fassung (Bescheid vom 1. Oktober 1981). Beide Bescheide enthalten den Zusatz, daß die Bewilligung unter dem Vorbehalt erfolge, daß die Leistungen an das ab 1. Januar 1982 geltende Recht angepaßt würden. Den wegen der Zusätze erhobenen Widerspruch wies das Arbeitsamt F zurück (Widerspruchsbescheid vom 13. November 1981). Nachdem der Kläger Klage erhoben hatte, setzte die Beklagte das Uhg auf 68 vH des um die gewöhnlichen gesetzlichen Abzüge verminderten Arbeitsentgelts gemäß § 44 Abs 2 Satz 1 Nr 2 AFG idF des Gesetzes zur Konsolidierung der Arbeitsförderung vom 22. Dezember 1981 (BGBl I 1497) -AFKG- herab (Bescheid vom 30. Dezember 1981). Das Sozialgericht (SG) hat die Klage abgewiesen (Urteil vom 24. Juni 1982). Die vom SG zugelassene Berufung des Klägers hat das Landessozialgericht (LSG) mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Klage insoweit als unzulässig abgewiesen werde, als sie sich gegen den Vorbehalt des Bewilligungsbescheides vom 1. Oktober 1981 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. November 1981 richte (Urteil vom 7. Februar 1983).

Zur Begründung seiner Entscheidung hat das LSG ausgeführt, den Vorbehalt im Bescheid vom 24. September 1981 fechte der Kläger nicht mehr an. Der Vorbehalt in dem Bescheid vom 1. Oktober 1981 sei durch den Bescheid vom 30. Dezember 1981 ersetzt worden. Er habe sich damit erledigt. Über die Zulässigkeit und Wirksamkeit des Hinweises sei im Rahmen der Anfechtung des Bescheides vom 30. Dezember 1981 zu befinden, der nach § 96 Sozialgerichtsgesetz (SGG) Verfahrensgegenstand geworden sei. Für eine selbständige Anfechtung des Vorbehalts oder eine Fortsetzungsfeststellungsklage fehle das Rechtsschutz- bzw Feststellungsinteresse. Die Berufung müsse daher hinsichtlich der aufrechterhaltenen Anfechtung des Vorbehalts mit der Maßgabe zurückgewiesen werden, daß die Klage insoweit unzulässig sei. Im übrigen habe das SG die Klage mit Recht als unbegründet abgewiesen. Ab 1. Januar 1982 stehe dem Kläger nur das niedrigere Uhg zu. Die Überleitungsvorschrift des Art 1 § 2 Nr 3 AFKG, auf die sich die Herabsetzung des Uhg stütze, und ihre Handhabung durch die Beklagte seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe die Anwendung der für den Kläger ungünstigen Überleitungsvorschrift nicht rechtswidrig dadurch ermöglicht, daß sie die Bewilligung förmlich erst ausgesprochen habe, als dies nur noch mit einem Hinweis auf die zum 1. Januar 1982 erwartete Neuregelung möglich gewesen sei. Diesen Hinweis habe die Beklagte schon vor der Beschlußfassung des Bundestages über das AFKG in den Bewilligungsbescheid aufnehmen dürfen.

Der Kläger rügt mit der Revision eine Verletzung des Art 1 § 2 Nr 3 AFKG sowie der Art 2, 3, 14 und 20 des Grundgesetzes (GG). Während das Bundesverfassungsgericht das Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts bis zur ersten Beschlußfassung des Bundestages über ein Änderungsgesetz schütze, habe das LSG auf den davorliegenden Beschluß der Bundesregierung über das AFKG abgestellt. Ein Kabinettsbeschluß könne aber, wie das Schicksal zahlreicher Gesetzesvorlagen der Bundesregierung belege, nicht wie eine vom Bundestag verabschiedete Vorlage behandelt werden, zumal es der Kabinettsvorlage an entsprechender Publizität fehle. Wenngleich zutreffend sei, daß das Rechts- und Sozialstaatsprinzip den Bürger nicht vor jeder Enttäuschung seines Vertrauens auf den Fortbestand einer ihm günstigen Gesetzesvorlage schütze, sei doch im konkreten Einzelfall das Vertrauen zwingend zu schützen. Die Teilnahme an Bildungsmaßnahmen erfordere langfristige Planungen, bei denen auch zu berücksichtigen sei, in welchem Umfange der Teilnehmer mit einer öffentlichen Förderung rechnen könne. Solche Dispositionen würden grundsätzlich in Frage gestellt, wenn anstelle des zunächst geltenden Förderungsrechts nachträglich wesentlich ungünstigeres Recht zur Anwendung komme (BSGE 41, 263, 265 f = SozR 4460 § 24 Nr 2), wie das hier vorgesehen sei. Der Kläger habe seine Dispositionen faktisch schon im Mai/Juni 1981 getroffen und noch während des auslaufenden Arbeitsverhältnisses die Umschulung beantragt. Erst einen Monat nach Beginn des Lehrgangs habe der Kläger den unter Vorbehalt stehenden Bescheid bekommen, der auf die Kabinettsentscheidung nicht Bezug genommen habe. Der Vorbehalt sei im Zeitpunkt der Erteilung gegenstandslos gewesen, da er sich auf eine formell nicht bestehende Rechtslage bezogen habe. Auch für einen gut informierten Bürger sei der Inhalt des Vorbehalts nicht konkretisierbar gewesen, zu Beginn des Lehrgangs noch weniger und im tatsächlichen Dispositionszeitpunkt überhaupt nicht.

Der Kläger beantragt, die Urteile des LSG und SG, soweit die Klage gegen den Bescheid vom 30. Dezember 1981 abgewiesen worden ist, sowie diesen Bescheid aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Sie macht geltend, gemäß § 48 Abs 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch (SGB) X habe sie alle Rechtsänderungen zu berücksichtigen, auch wenn Leistungsbescheide bindend geworden seien. Hier sei aufgrund der neuen Bestimmungen in den rechtlichen Verhältnissen, die beim Erlaß des Leistungsbescheides vorgelegen hätten, eine wesentliche Änderung eingetreten, was aus Art 1 § 2 Nr 3 AFKG folge. Der Vorbehalt in dem Bescheid vom 1. Oktober 1981 sei ein Hinweis im Sinne der vorgenannten Bestimmung. Bei der Frage, ob ein Hinweis ausreichend sei, dürfe nicht außer Betracht bleiben, wie der Empfänger den Hinweis aufgefaßt habe, jedenfalls dann nicht, wenn der beim Empfänger erweckte Eindruck von der Bedeutung des Hinweises kein Zufallsergebnis sei, sondern dem Empfängerhorizont entspreche, wie das hier der Fall sei. Der Kläger, als Gymnasiallehrer in Deutsch und Sozialkunde ausgebildet, sei in der Lage gewesen, den Vorbehalt seinem wesentlichen Inhalt nach zutreffend zu interpretieren, und habe das auch getan, indem er ihn als eine beschwerende Maßnahme aufgefaßt und Rechtsbehelfe ergriffen habe. Deshalb habe der Leistungsbescheid für die Zukunft geändert, dh der Höhe nach herabgesetzt werden müssen. Zutreffend habe das LSG erkannt, daß lediglich eine unechte Rückwirkung vorliege. In diesen Fällen sei der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz verletzt, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornehme, mit dem der Staatsbürger nicht habe rechnen müssen, und die Abwägung zwischen dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der gesetzlichen Regelung mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit ergebe, daß das Vertrauen auf Sicherheit der bestehenden Lage den Vorrang verdiene. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Teilnehmer an Maßnahmen beruflicher Fortbildung und Umschulung, daß sich die gesetzliche Regelung der Höhe des Uhg nach Beginn der Maßnahme nicht ändern werde, bestehe schon deshalb nicht, weil es sich bei der Regelung über das Uhg nicht um eine seit langem bestehende und unverändert gebliebene Förderungsart handele. Hinzu komme, daß der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit gehe, daß er - insbesondere wenn beeinträchtigte Rechtspositionen auf staatlicher Gewährung beruhten - den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung bewahre. Der Einzelne könne sich hierauf nicht berufen, wenn er billigerweise den Fortbestand der bisherigen Regelung nicht erwarten dürfe. Insbesondere seien Leistungseinschränkungen zur Verhinderung einer defizitären Entwicklung der Arbeitslosenversicherung und der Einsparung von Bundesmitteln zulässig, wenn die Leistung nicht vollständig wegfalle, sondern lediglich gekürzt werde, wie das hier durch das AFKG geschehen sei.

Entscheidungsgründe

Die Revision des Klägers ist begründet.

Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur noch die Anfechtung des Bescheides vom 30. Dezember 1981. Die Anfechtung des Bescheides vom 24. September 1981 idF des Widerspruchsbescheides vom 13. November 1981 hat der Kläger schon vor dem SG fallengelassen, gegen die Abweisung der Klage gegen den Bescheid vom 1. Oktober 1981 idF des Widerspruchsbescheides vom 13. November 1981 als unzulässig durch das LSG richtet sich die Revision nicht; denn mit der Revision wendet sich der Kläger lediglich gegen die Herabsetzung seines Uhg ab 1. Januar 1982, dh nur noch gegen den diese Herabsetzung aussprechenden Bescheid vom 30. Dezember 1981.

Dieser Bescheid, der, wie das LSG zutreffend ausgeführt hat, nach § 96 SGG Gegenstand des Verfahrens geworden ist, ist rechtswidrig. Die Beklagte war nicht berechtigt, das Uhg des Klägers herabzusetzen; denn § 44 AFG in der bis zum 31. Dezember 1981 geltenden Fassung ist im vorliegenden Falle gemäß Art 1 § 2 Nr 3 AFKG weiter anzuwenden.

Nach ständiger Rechtsprechung des BSG sind Inhalt und Wirkung sozialrechtlicher Ansprüche nach dem Recht zu beurteilen, welches zur Zeit des anspruchsbegründenden Ereignisses oder Umstandes gegolten hat, sofern nicht später in Kraft gesetztes neues Recht ausdrücklich oder sinngemäß etwas anderes bestimmt (BSGE 44, 231, 232 = SozR 2200 § 1236 Nr 3). Das anzuwendende Recht für den Anspruch des Klägers auf Uhg richtet sich somit, sofern neues Recht nichts anderes bestimmt, nach dem Zeitpunkt, in welchem erstmals die Voraussetzungen für die Gewährung von Uhg vorgelegen haben.

Nach dem bestandskräftigen Bescheid vom 1. Oktober 1981 stand dem Kläger Uhg in Höhe von 80 vH des um die gesetzlichen Abzüge, die bei Arbeitnehmern gewöhnlich anfallen, verminderten Arbeitsentgelts iS von § 112 AFG zu. Rechtsgrundlage hierfür war § 44 Abs 2 AFG in der bis zum 31. Dezember 1981 geltenden Fassung. Nach dem neuen Recht, das am 1. Januar 1982 in Kraft getreten ist (Art 18 AFKG), beträgt das Uhg nach den gleichen Voraussetzungen, wie es dem Kläger gewährt worden war, nur noch 68 vH des Bemessungsentgelts (vgl § 44 Abs 2 AFG in der ab 1. Januar 1982 geltenden Fassung). Hierzu hat der Gesetzgeber in Art 1 § 2 Nr 3 AFKG ua bestimmt, daß § 44 AFG mit der Maßgabe weiter anzuwenden ist, daß die Höhe der Leistungen für die Zeit nach dem 31. Dezember 1981 nach der ab 1. Januar 1982 geltenden Fassung festzusetzen ist, wenn a) der Antragsteller vor dem 1. Januar 1982 in eine Maßnahme eingetreten ist und ihm die Leistungen mit einem Hinweis auf die Änderungen in diesem Gesetz bewilligt wurden, oder b) der Antragsteller vor dem 1. Januar 1982 in eine Maßnahme eingetreten ist, Leistungen beantragt hat und ihm die Leistungen aus einem von ihm nicht zu vertretenden Grunde vor dem 1. Januar 1982 nicht bewilligt wurden, oder c) dem Antragsteller vor dem 1. Januar 1982 Leistungen bewilligt wurden, er aber erst nach dem 31. Dezember 1981 in eine Maßnahme eintritt. Damit ordnet das AFKG selbst für alle anderen Übergangsfälle die Weitergeltung des bisherigen Rechts an.

Hier ist der Kläger vor dem 1. Januar 1982 in die Maßnahme eingetreten. Ihm sind auch mit dem Bescheid vom 1. Oktober 1981 Leistungen vor diesem Zeitpunkt bewilligt worden. Diese Bewilligung ist ohne den nach Art 1 § 2 Nr 3 Satz 2 Buchst a AFKG erforderlichen Hinweis erfolgt. Damit ist für die Höhe des Uhg, was hier allein streitig ist, die vor dem 1. Januar 1982 geltende Fassung des § 44 Abs 2 AFG maßgebend geblieben. Die Beklagte war schon aus diesem Grunde nicht berechtigt, das Uhg herabzusetzen.

Der Bewilligungsbescheid vom 1. Oktober 1981 enthält zwar den Zusatz, daß die Bewilligung unter dem Vorbehalt erfolge, daß die Leistungen an das ab 1. Januar 1982 geltende Recht angepaßt würden. Die Beklagte wollte damit offensichtlich den für eine Herabsetzung des Uhg nach Art 1 § 2 Nr 3 Satz 2 Buchst a AFKG erforderlichen Hinweis geben. Indes genügt dieser nicht den gesetzlichen Anforderungen. Nach dem klaren Gesetzeswortlaut mußte der Antragsteller auf die Änderungen, die nach dem AFKG für seinen Anspruch auf Uhg vorgesehen waren, hingewiesen werden. Dem Zusatz in dem Bewilligungsbescheid ist nur zu entnehmen, daß die Leistungen ab 1. Januar 1982 anders sein konnten. Daß die Änderung nach den Vorschriften des AFKG erfolgen sollte und worin diese möglicherweise bestand, ergibt sich aus dem Hinweis nicht. Diesen Inhalt mußte er aber nach dem vom Gesetzgeber mit den Übergangsvorschriften verfolgten Zweck haben, der darin bestand, daß in laufenden Fällen der Besitzstand gewahrt wurde und allein wegen der Änderung des Gesetzes keine neuen Entscheidungen getroffen werden sollten (BR-Drucks 369/81 S 48 zu Nrn 3, 4, 5, 11 und 12). Mit dem Hinweis sollte erreicht werden, daß die Betroffenen nicht darauf vertrauten, das Uhg werde zumindest in der bisherigen Höhe weiter gezahlt, sondern sich vielmehr darauf einstellten, durch die mit dem AFKG beabsichtigten Regelungen würde eine Herabsetzung eintreten. Deshalb genügt es nicht, wenn dem Hinweis lediglich zu entnehmen ist, daß für die Zeit ab 1. Januar 1982 möglicherweise eine Neufeststellung der Leistung erfolgen werde. Zwar mag aus der Formulierung, daß die Bewilligung "unter dem Vorbehalt" erfolgt, auch für den durchschnittlichen Leistungsempfänger erkennbar sein, die Leistung werde sich unter Umständen ab 1. Januar 1982 auch zu seinen Ungunsten ändern. Indes läßt der Passus, die Leistungen würden angepaßt, genauso die Folgerung zu, es könne eine Erhöhung eintreten (vgl zB § 112a AFG). Daher ist dieser Hinweis nicht konkret genug, um das Vertrauen in die Wahrung des Besitzstandes zu zerstören. Er ist kein Hinweis iS des Art 1 § 2 Nr 3 Satz 2 Buchst a AFKG. Infolgedessen kann auch dahingestellt bleiben, ob es sich hierbei überhaupt um einen Vorbehalt handelt, der den Voraussetzungen des § 32 SGB X entspricht.

Zwar konnte von der Beklagten nicht erwartet werden, daß sie die neuen gesetzlichen Regelungen bereits im einzelnen anführte, was ihr, da das Gesetzgebungsverfahren erst am 22. Dezember 1981 abgeschlossen war, auch gar nicht möglich war. Vielmehr ist die gesetzliche Voraussetzung "Hinweis auf die Änderungen in diesem Gesetz" so zu verstehen, daß ein Hinweis auf die Regelungen erforderlich war, die nach dem damaligen Stand des Gesetzgebungsverfahrens über den Entwurf des AFKG für die Herabsetzung des Uhg in Betracht kamen. Hier wird aber in dem Bewilligungsbescheid noch nicht einmal darauf hingewiesen, daß beabsichtigt sei, dieses Gesetz zur Konsolidierung der Arbeitsförderung zu erlassen, das ua zum Ziel habe, die Höhe der Unterhaltsleistungen bei beruflicher Bildung, dh, das Uhg zu senken, obwohl dies der Beklagten bei Erlaß des Bescheides durchaus möglich war (s Buchst B Nr 1 des Vorblattes zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 4. September 1981, BR-Drucks 369/81). Ob und wie weit eine weitere Konkretisierung des Hinweises erforderlich war, kann dahingestellt bleiben, da der Zusatz in dem Bewilligungsbescheid nicht einmal den Mindestanforderungen entspricht. Es war ihm nicht zu entnehmen, daß aufgrund der zu erwartenden Bestimmungen des AFKG mit einer Herabsetzung des Uhg zu rechnen war.

Diese Anforderungen an den Hinweis können auch nicht im Hinblick darauf geringer sein, daß die Antragsteller, die vor dem 1. Januar 1982 in eine Maßnahme eingetreten sind, Leistungen beantragt, aber noch keinen Bewilligungsbescheid erhalten hatten, gemäß Art 1 § 2 Nr 3 Satz 2 Buchst b ebenso behandelt werden sollen wie diejenigen, die einen Bewilligungsbescheid mit einem rechtswirksamen Hinweis erhalten haben, obwohl sie ebenso wie der unter Buchstabe c der vorgenannten Vorschrift fallende Personenkreis aufgrund vorhergegangener Beratung unter Umständen die Erwartung hatten, ihnen stehe das Uhg nach dem bisherigen Recht zu. Hier wertet der Gesetzgeber das Vertrauen, das durch die Bestandskraft eines Bewilligungsbescheides begründet wird, zu Recht höher als die unter Umständen begründete Erwartung, die sich anhand der aktuellen Gesetzeslage ergab, und verlangt deshalb einen entsprechenden Hinweis in dem Bewilligungsbescheid, für den er bestimmte Voraussetzungen aufgestellt hat, die hier nicht vorliegen.

Fehl geht die Auffassung der Beklagten, weil der Wortlaut ihres Hinweises im Gesetzgebungsverfahren bekannt gewesen sei, müsse davon ausgegangen werden, daß ihn der Gesetzgeber für richtig gehalten habe. Dem stehen der eindeutige Wortlaut des Gesetzes und der mit ihm verfolgte Zweck entgegen. Abgesehen davon ist der Entstehungsgeschichte des Gesetzes nicht zu entnehmen, daß der Gesetzgeber mit dem Hinweis der Beklagten befaßt war.

Ob der einzelne Leistungsempfänger aufgrund des von der Beklagten auf dem Bewilligungsbescheid angebrachten Zusatzes oder aufgrund seiner Kenntnisse über die Beratungen der gesetzgebenden Körperschaften über das AFKG mit einer Leistungsherabsetzung ab 1. Januar 1982 gerechnet hat, ist unerheblich. Nicht die Kenntnis der beabsichtigten Leistungsherabsetzung ist Voraussetzung für die Anwendung des neuen Rechts, sondern ein dem Gesetz entsprechender Hinweis; deshalb ist es auch unerheblich, wie ein Gymnasiallehrer für Deutsch und Sozialkunde den Zusatz hätte verstehen müssen. Der Wille des Gesetzgebers geht dahin, daß hinsichtlich der Frage, ob der Empfänger auf den bisherigen Besitzstand vertraute, auf objektive Voraussetzungen und nicht auf subjektive Elemente, die eine Einzelprüfung erforderlich machen, abgestellt werden soll. Eine andere Lösung würde dem Sinn der Übergangsregelungen widersprechen, die gewährleisten sollen, daß in laufenden Fällen der Besitzstand gewahrt wird und allein wegen der Änderung des Gesetzes keine neue Entscheidung getroffen werden soll und muß (BR-Drucks 369/81 S 48 zu Nrn 3, 4, 5, 11 und 12). Andernfalls wären Einzelfallprüfungen erforderlich. Sie hätten im Hinblick auf die Zahl der Teilnehmer an Maßnahmen der beruflichen Fortbildung, Umschulung oder Einarbeitung, die 1980 247.000 betrug (s BR-Drucks 369/81 S 31 B), einen Verwaltungsaufwand erfordert, den der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte.

Das zu Art 4 § 2 AFKG ergangene Urteil des 4. Senats des BSG vom 30. November 1983 - 4 RJ 105/82 - steht der Auffassung des Senats nicht entgegen. Dieser Entscheidung lag ein anders lautender Hinweis zu Grunde; außerdem war die Höhe der Leistung mit Rücksicht auf das erwartete Inkrafttreten des AFKG nur bis zum 31. Dezember 1981 festgesetzt worden.

Der Klage gegen den Bescheid vom 30. Dezember 1981 muß daher entsprochen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG; der Senat hat dabei berücksichtigt, daß der Kläger mit einem Teil seines Klagebegehrens ohne Erfolg geblieben ist.

Fundstellen

Dokument-Index HI1659250