BSG 12 RK 73/82
 

Leitsatz (amtlich)

1. Bei Einleitung eines Verwaltungsverfahrens über das Bestehen von Versicherungspflicht (Beitragspflicht) ist der betroffene Arbeitnehmer von der Einzugstelle zu benachrichtigen, soweit er ihr bekannt ist.

2. Auch wenn die Benachrichtigung unterblieben ist, darf der angefochtene Verwaltungsakt deswegen nur aufgehoben werden, wenn der Arbeitnehmer auf Anfrage des Gerichts eine Wiederholung des Verwaltungsverfahrens unter seiner Beteiligung beantragt.

 

Leitsatz (redaktionell)

Beteiligung (Anhörung) Dritter am Verwaltungsverfahren: 1. Am Verwaltungsverfahren sind grundsätzlich solche Dritte zu beteiligen (anzuhören), in deren Rechte durch den Verwaltungsakt eingegriffen werden soll.

2. Die Vorschrift des § 12 SGB 10 regelt, wer Beteiligter am Verwaltungsverfahren ist; sie konkretisiert allgemeine Grundsätze des Verwaltungsverfahrens und galt deshalb bereits vor Inkrafttreten des SGB 10.

3. Soll ein Bescheid über die Versicherungspflicht gegenüber dem Arbeitgeber ergehen, so sind auf ihren Antrag auch die vom Bescheid betroffenen Beschäftigten am Verwaltungsverfahren zu beteiligen (anzuhören); das setzt voraus, daß dem Versicherungsträger die betroffenen Beschäftigten bekannt sind und er sie über das Verwaltungsverfahren benachrichtigt.

4. Die Benachrichtigung bzw Hinzuziehung des beteiligten Dritten darf im Verwaltungsverfahren unterbleiben, wenn dieser deutlich zu erkennen gegeben hat, daß er kein Interesse an seiner Verfahrensbeteiligung hat.

5. Eine unterlassene Beteiligung wird durch die spätere Beiladung zum Gerichtsverfahren nicht geheilt.

 

Normenkette

SGB 10 § 12 Abs. 2 Fassung: 1980-08-18, § 24 Abs. 1 Fassung: 1980-08-18, § 12 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1980-08-18

 

Verfahrensgang

LSG Hamburg (Entscheidung vom 31.08.1982; Aktenzeichen I KRBf 8/81)

SG Hamburg (Entscheidung vom 13.01.1981; Aktenzeichen 22 KR 154/80)

 

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Versicherungs- bzw Beitragspflicht der Beigeladenen zu 3) bis 7) in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung sowie in der Arbeitslosenversicherung.

Der Kläger ist Konkursverwalter über das Vermögen der Firma G. M., die in verschiedenen Warenhäusern in der Bundesrepublik Deutschland durch "Propagandistinnen" Modeschmuck verkaufen ließ. Die Warenhäuser, mit denen entsprechende Verträge abgeschlossen wurden, stellten zu diesem Zweck einen Verkaufsplatz, Verkaufstische und Registrierkassen zur Verfügung. Die Beklagte kam aufgrund einer Betriebsprüfung zu dem Ergebnis, daß die Propagandistinnen in einem versicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis zu der genannten Firma standen und forderte diese daher durch Bescheide vom 20. Dezember 1976, 14. Februar 1977, 15. Februar 1978 und 16. August 1978 zur Entrichtung von Beiträgen zur Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherung auf. Widerspruch (Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 1978) und Klage (Teilurteil des Sozialgerichts -SG- Hamburg vom 13. Januar 1981) blieben erfolglos. Auf die hiergegen gerichtete Berufung des Klägers hob das Landessozialgericht (LSG) Hamburg durch Urteil vom 31. August 1982 das erstinstanzliche Urteil und die angefochtenen Bescheide auf, weil die Beigeladenen zu 3) bis 7) nicht gem § 34 des Sozialgesetzbuches - Allgemeiner Teil - (SGB I) aF vor Erlaß der Bescheide angehört worden seien. Ein unter Verletzung der gebotenen Anhörung erlassener Verwaltungsakt sei rechtswidrig und daher aufzuheben.

Das LSG hat seine Auffassung im wesentlichen wie folgt begründet: Ein Bescheid, der eine Versicherungspflicht - wenn auch nur für in der Vergangenheit liegende Zeiträume - feststelle, erfordere wegen seines belastenden Charakters gegenüber den Versicherten deren Anhörung. Die Anhörungspflicht der Versicherten im Verwaltungsverfahren könne nicht anders beurteilt werden wie die Notwendigkeit ihrer Beiladung im sozialgerichtlichen Verfahren. Die im späteren Gerichtsverfahren erfolgte Beiladung könne die im Verwaltungsverfahren unterbliebene Anhörung nicht ersetzen. Es liege auch keine Ausnahme von der Anhörungspflicht gem § 34 Abs 2 SGB I aF vor; insbesondere handele es sich bei den angefochtenen Bescheiden nicht um Allgemeinverfügungen oder gleichartige, in einer größeren Zahl zu erlassende Verwaltungsakte im Sinne der Ziffer 4 des § 34 Abs 2 SGB I aF.

Die Beklagte hat hiergegen die vom LSG zugelassene Revision eingelegt. Sie ist der Auffassung, daß sie durch die angefochtenen Bescheide nicht iS des § 34 Abs 1 SGB I aF bzw § 24 Abs 1 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren - (SGB X) in die Rechte der Beigeladenen zu 3) bis 7) eingegriffen habe; sie habe diesen vielmehr erst zu ihren Rechten verholfen, nämlich zur Verwirklichung der mit der Versicherungspflicht verbundenen gesetzlichen Leistungsansprüche. Die Anhörungspflicht setze einen bereits bestehenden Anspruch voraus, der durch das beabsichtigte Verwaltungshandeln beeinträchtigt werden solle. Die beigeladenen Arbeitnehmer hätten vor dem Tätigwerden der Beklagten eine derart konkrete Rechtsposition noch nicht innegehabt. In deren Rechte könne nur dann eingegriffen werden, wenn nunmehr festgestellt würde, daß sie nicht versicherungspflichtig seien. Darüber hinaus ist die Beklagte der Auffassung, daß der Anhörungspflicht der Ausnahmetatbestand in § 34 Abs 2 Nr 4 SGB I aF entgegenstehe.

Die Beklagte beantragt, das Urteil des Landessozialgerichts Hamburg vom 31. August 1982 aufzuheben.

Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Die Beigeladene zu 2) hat sich dem Antrag der Beklagten auf Aufhebung des Urteils des LSG Hamburg vom 31. August 1982 angeschlossen. Auch sie ist der Auffassung, daß eine Anhörungspflicht gem § 34 SGB I aF bzw § 24 SGB X nicht bestehe, weil die angefochtene Verwaltungsentscheidung nicht in die Rechte eines Beteiligten eingegriffen habe. Dies sei nur der Fall, wenn ein bestehender Anspruch oder eine Rechtsposition eines Beteiligten durch das Verwaltungshandeln betroffen oder gar umgestaltet werde. Die Entscheidung der Beklagten über die Versicherungspflicht der Beigeladenen zu 3) bis 7) beinhalte schon deshalb keinen Eingriff in bestehende Rechte, weil es kein Recht auf Vorenthaltung von Sozialversicherungsbeiträgen für den Fall des Bestehens von Versicherungspflicht gebe und die Entscheidung über das Vorliegen bzw das Fehlen von Versicherungs- und Beitragspflicht bloßen Gesetzesvollzug und nicht den Eingriff in bestehenden Rechtspositionen darstelle.

Die übrigen Beigeladenen haben keine Anträge gestellt und sich nicht geäußert.

Alle Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 124 Abs 2 des Sozialgerichtsgesetzes -SGG-) einverstanden erklärt.

 

Entscheidungsgründe

Auf die Revision der Beklagten hat der Senat das angefochtene Urteil aufgehoben und den Rechtsstreit an das LSG zurückverwiesen. Das LSG hat die Bescheide der Beklagten nicht ohne weiteres wegen eines Verstoßes gegen die Anhörungspflicht im Verwaltungsverfahren (§ 34 Abs 1 SGB I aF) aufheben dürfen. Es hat nicht geprüft, ob die von ihm als anhörungspflichtig angesehenen Beigeladenen zu 3) bis 7) am Verwaltungsverfahren beteiligt waren oder hätten beteiligt werden müssen.

Eine Anhörungspflicht im Verwaltungsverfahren besteht nur, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die Rechte eines "Beteiligten" eingreift (§ 34 Abs 1 SGB I aF = § 24 Abs 1 SGB X). Wer Beteiligter am Verwaltungsverfahren ist, war für den vom SGB erfaßten Bereich in der hier maßgeblichen Zeit, dh in der Zeit vor dem Inkrafttreten des SGB X (1. Januar 1981), noch nicht ausdrücklich im Gesetz geregelt. Gleichwohl ist auch für diesen Zeitraum schon die Beteiligungsregelung des § 12 SGB X entsprechend anzuwenden; denn diese Vorschrift stellt lediglich eine Konkretisierung von allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens dar, die auch früher schon gegolten haben. Bereits § 13 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (VwVfG) enthält eine mit § 12 SGB X wörtlich übereinstimmende Vorschrift.

§ 12 Abs 1 SGB X nennt als Beteiligte des Verwaltungsverfahrens außer bestimmten kraft Gesetzes beteiligten Personen (Nr 1 bis Nr 3) "diejenigen, die nach Absatz 2 von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind" (Nr 4). Dazu gehören zunächst diejenigen, die die Behörde nach ihrem Ermessen von Amts wegen oder auf Antrag hinzugezogen hat, weil ihre rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können (Abs 2 Satz 1). Zu den in Abs 1 Nr 4 genannten Personen gehören ferner Dritte, zu deren Hinzuziehung die Behörde verpflichtet ist, weil der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für sie hat und sie einen Antrag auf Beteiligung gestellt haben; sie müssen von der Einleitung des Verfahrens benachrichtigt werden, soweit sie der Behörde bekannt sind (Abs 2 Satz 2).

Eine Beteiligung der Beigeladenen zu 3) bis 7) kraft Gesetzes kommt im vorliegenden Fall nicht in Betracht; die angefochtenen Verwaltungsakte sind weder von ihnen beantragt noch an sie gerichtet worden. Eine Hinzuziehung der Beigeladenen nach § 12 Abs 1 Nr 4 iVm Abs 2 SGB X ist unterblieben. Ob die von der Beklagten erlassenen, die Versicherungspflicht der Beigeladenen betreffenden Verwaltungsakte deswegen rechtswidrig sind, hängt davon ab, ob die Beklagte zu einer Hinzuziehung der Beigeladenen nach § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X verpflichtet war, weil die Verwaltungsakte rechtsgestaltende Wirkung für sie hatten.

Ein Bescheid über die Versicherungspflicht hat, wenn der Bescheid, wie hier, gegenüber dem Arbeitgeber ergeht und die Versicherungspflicht eines seiner Beschäftigten feststellt (vgl für die Rentenversicherung § 1399 Abs 3 RVO), für diesen "rechtsgestaltende Wirkung" iS des § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X. Das gilt nicht nur dann, wenn der Arbeitgeber, der für den versicherungspflichtig Beschäftigten Beiträge zu entrichten hat (§§ 393 Abs 1, 1396 Abs 1 RVO), den von dem Beschäftigten zu tragenden Beitragsanteil noch auf ihn abwälzen kann. Auch wenn der Arbeitgeber dieses Recht durch Zeitablauf bereits verloren hat (§§ 395 Abs 2, 1397 Abs 2 RVO), greift die Feststellung der Versicherungspflicht des Beschäftigten insofern "gestaltend" in seine Rechtssphäre ein, als von ihr - in der Rentenversicherung in der Regel erst nach Entrichtung der Beiträge - Leistungsansprüche des Versicherten abhängen. Der Senat gibt damit einer Auslegung des § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X den Vorzug, die seine Anwendung nicht auf Verwaltungsverfahren beschränkt, die auf den Erlaß eines gestaltenden Verwaltungsakts im engeren Sinne, dh eines rechtsbegründenden, rechtsändernden oder rechtsaufhebenden Verwaltungsakts, gerichtet sind. Nach Ansicht des Senats sind in den Anwendungsbereich der Vorschrift vielmehr auch solche Verwaltungsverfahren einzubeziehen, die - wie ein Verfahren zur Feststellung der Versicherungspflicht von Beschäftigten - den Erlaß eines feststellenden Verwaltungsaktes zum Ziele haben, sofern der Verwaltungsakt die Rechtsstellung eines Dritten dergestalt berührt, daß dieser in einem anschließenden Gerichtsverfahren nach § 75 Abs 2 des Sozialgerichtsgesetzes notwendig beizuladen ist (ähnlicher Auffassung Kopp für die entsprechende Vorschrift in § 13 Abs 2 Satz 2 VwVfG in seinem Kommentar zum VwVfG, 3. Aufl, § 13 RdNr 31, und in: Verwaltungsverfahren, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Richard-Boorberg-Verlages, S. 159, hier 166 f; auch Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 13 RdNr 21, verweisen für die Auslegung der Vorschrift auf das Institut der notwendigen Beiladung; anders dagegen die Kommentare zum VwVfG von Knack, 2. Aufl, § 13 RdNr 4.2, und von Meyer/Borgs, 2. Aufl, § 13 RdNr 10, die die Vorschrift offenbar auf gestaltende Verwaltungsakte im engeren Sinne beschränken wollen; wie hier für den Bereich des SGB v. Wulffen in: Schroeder-Printzen ua, SGB X, § 12 Anm 11).

Ist entgegen § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X die Hinzuziehung eines Dritten zum Verwaltungsverfahren unterblieben, so kann sie nur bis zum Abschluß eines Vorverfahrens oder, falls ein Vorverfahren nicht stattfindet, bis zur Erhebung der Klage nachgeholt werden, womit dann der ursprüngliche Fehler des Verwaltungsverfahrens geheilt ist (§ 41 Abs 1 Nr 6 iVm Abs 2 SGB X). Daraus folgt zugleich, daß eine Heilung des Verfahrensmangels nicht schon dadurch eintritt, daß der Dritte später zum Gerichtsverfahren beigeladen wird. Das erscheint auch sinnvoll, weil das Verwaltungsverfahren für die Beteiligten weitergehende Möglichkeiten der Einflußnahme bietet als das spätere Gerichtsverfahren. Die Beiladung im Gerichtsverfahren kann deshalb kein Ersatz für eine unterbliebene Beteiligung am Verwaltungsverfahren sein.

Anders als bei der notwendigen Beiladung, die stets von Amts wegen, dh unabhängig von einem Antrag des Beizuladenden, zu erfolgen hat, ist die Verwaltungsbehörde zu der Hinzuziehung eines Dritten nach § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X nur verpflichtet, wenn dieser einen entsprechenden Antrag gestellt hat. Auf einen solchen Antrag kann nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes nicht verzichtet werden (vgl Stelkens/Bonk/Leonhardt aaO RdNr 20; anders Kopp in der genannten Festschrift aaO). Der Dritte soll selbst darüber entscheiden können, ob er an dem Verwaltungsverfahren, das auch ihn betrifft, teilnehmen will oder nicht.

Eine solche eigenverantwortliche Entscheidung setzt allerdings voraus, daß der Dritte überhaupt Kenntnis von dem Verwaltungsverfahren hat. Um sicherzustellen, daß er diese Kenntnis auch erlangt, hat ihn die Verwaltungsbehörde nach § 12 Abs 2 Satz 2, 2. Halbsatz SGB X von der Einleitung des Verwaltungsverfahrens zu benachrichtigen, soweit er ihr bekannt ist. Liegt diese Voraussetzung vor, ist der Behörde also der antragsberechtigte Dritte bekannt, so stellt die Unterlassung seiner Benachrichtigung einen Fehler des Verwaltungsverfahrens dar, der - solange nicht positiv feststeht, daß der Dritte sein Antragsrecht nicht ausüben will - ebenso schwer wiegt wie die unterbliebene Hinzuziehung eines Dritten, der einen Beteiligungsantrag gestellt hatte (vgl auch Stelkens/Bonk/Leonhardt, die aa0 RdNr 22 ausdrücklich die Benachrichtigungspflicht der Behörde im Sinne einer Muß-Vorschrift - entgegen ihrer ursprünglichen Fassung als Soll-Vorschrift - betonen).

Gibt der Dritte allerdings durch sein Verhalten eindeutig zu erkennen, daß er kein Interesse an einer Teilnahme am Verwaltungsverfahren hat, so kann ihm eine Beteiligtenstellung - entsprechend dem Antragsprinzip des § 12 Abs 2 Satz 2 SGB X - nicht aufgedrängt werden. Das muß auch dann gelten, wenn sich erst während des gerichtlichen Verfahrens herausstellt, daß der Dritte von der Verwaltungsbehörde nicht über die Einleitung des Verwaltungsverfahrens unterrichtet worden ist. In diesem Falle hat ihn deshalb das Gericht zu befragen, ob er eine Wiederholung des Verwaltungsverfahrens unter seiner Beteiligung beantragt. Diese nachträgliche Befragung im gerichtlichen Verfahren ist sachgerecht. Sie trägt der Achtung vor der eigenverantwortlichen Entscheidung des Bürgers ebenso Rechnung wie dem Bedürfnis nach Vermeidung unnötiger Wiederholungen von Verwaltungsverfahren (vgl auch BSGE 53, 167, wonach der Versicherte noch im Rechtsstreit darauf verzichten kann, die im Verwaltungsverfahren unterlassene Anhörung geltend zu machen).

Verneint der Dritte die Frage des Gerichts nach einer Wiederholung des Verwaltungsverfahrens oder gibt er keine Erklärung ab, so darf der angefochtene Verwaltungsakt nicht wegen der unterbliebenen Benachrichtigung aufgehoben werden. Ebenso wie in Fällen, in denen der Dritte trotz rechtzeitiger Benachrichtigung eine Beteiligung am Verwaltungsverfahren nicht beantragt hatte, steht auch hier, wenn auch erst auf Grund nachträglicher Ermittlungen, fest, daß die unterbliebene Benachrichtigung für die Unterlassung der Beteiligung nicht ursächlich geworden ist. Daß die fehlende Kausalität des Verfahrensmangels grundsätzlich zu berücksichtigen ist, zeigt auch § 42 Satz 1 SGB X, wonach ein wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften rechtswidriger Verwaltungsakt dann nicht aufzuheben ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.

Das LSG wird hiernach zunächst zu klären haben, ob die Beigeladenen zu 3) bis 7), die seinerzeit nicht von der Einleitung eines Verwaltungsverfahrens durch die Beklagte benachrichtigt worden sind, eine Wiederholung des Verwaltungsverfahrens unter ihrer Beteiligung beantragen; bejahendenfalls werden die angefochtenen Verwaltungsakte aufzuheben sein. Soweit die Beigeladenen zu 3) bis 7) dagegen keinen Antrag stellen oder sich nicht erklären, wird das LSG nach Feststellung der erforderlichen Tatsachen in der Sache entscheiden müssen. Der Rechtsstreit war deshalb an das LSG zurückzuverweisen.

Die Kostenentscheidung bleibt dem abschließenden Urteil vorbehalten.

 

Fundstellen

BSGE, 160

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