Wie alle großen Alterssicherungssysteme hatte auch die Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes erhebliche Finanzierungsprobleme. So blieb die Anzahl der Beitragszahler nahezu gleich oder war bei einigen Zusatzversorgungseinrichtungen sogar stark rückläufig. Auf der anderen Seite war ein kontinuierlicher Anstieg des Rentnerbestands zu verzeichnen. Grund hierfür waren die geburtenstärkeren Jahrgänge, die verstärkt in die Renten hineinwachsen, sowie die stetig steigende Lebenserwartung.
Zudem gab es systemimmanente Probleme. So war das Gesamtversorgungssystem von verschiedenen anderen Bezugssystemen abhängig, wie der Beamtenversorgung, der gesetzlichen Rentenversicherung und dem Steuerrecht. Die dort stattgefundenen Veränderungen hatten einen erheblichen Anteil an den Finanzierungsproblemen der Zusatzversorgung. Vor allem die Steuersenkungen der Jahre 2000 und 2002 führten zu wesentlichen Erhöhungen der im Rahmen eines Nettoprinzips berechneten Gesamtversorgung. Da gleichzeitig die gesetzlichen Renten vermindert wurden, führte dies zu einem wesentlich größeren Anteil der Zusatzversorgung an der Gesamtversorgung, als dies in früheren Jahren der Fall war.
Auch das Leistungsrecht der Zusatzversorgung war in den letzten Jahren Gegenstand mehrerer Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gewesen. Insbesondere hatte das Bundesverfassungsgericht zuletzt die Regelungen zur Zusatzversorgung als verfassungsrechtlich bedenklich bezeichnet, da das Zusatzversorgungsrecht eine Komplexität erreicht habe, die es dem einzelnen Versicherten kaum mehr ermögliche zu überschauen, welche Leistungen er zu erwarten habe.
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