BVerwG Beschluss vom 30.03.1989 - 6 P 8.86 | TVöD Office Professional | Öffentlicher Dienst

Entscheidungsstichwort (Thema)

Keine Mitbestimmung bei Billigkeitsentschädigung durch den Dienstherrn

Leitsatz (redaktionell)

Billigkeitszuwendungen des Dienstherrn bei Sachschäden, die im Dienst entstanden sind, sind keine "sozialen Zuwendungen" im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 2 S. 1 Nr. 1

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Entscheidung vom 17.04.1986; Aktenzeichen CB 8/84)

VG Köln (Entscheidung vom 26.01.1984; Aktenzeichen PVB 6/83)

Tatbestand

Die Deutsche Bundespost leistet ihren Dienstkräften für Sachschäden, die im Dienst entstanden sind, aufgrund von Richtlinien für Billigkeitszuwendungen, die der Bundesminister der Finanzen erlassen und der Beteiligte für die Deutsche Bundespost übernommen hat (Amtsblatt des Bundesministers für Post- und Fernmeldewesen 1966 Nr. 20, S. 158), auf Antrag ohne Anerkennung eines Rechtsanspruchs eine Billigkeitszuwendung.

Der Hauptpersonalrat beim Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen macht geltend, ihm stehe bei der Entscheidung des Beteiligten über die Billigkeitszuwendung ein Mitbestimmungsrecht zu. Dies ergebe sich aus § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG, wonach der Personalrat bei Gewährung von Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden sozialen Zuwendungen mitzubestimmen habe. Hierbei handele es sich nicht nur um freiwillige Leistungen mit ausschließlich sozialem Charakter. In dem von ihm eingeleiteten personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren hat der Antragsteller beantragt festzustellen, daß bei Entscheidungen des Beteiligten über Anträge von Beschäftigten auf Gewährung einer Zuwendung nach den Richtlinien des Beteiligten für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden ein Mitbestimmungsrecht besteht. Der Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluß vom 26. Januar 1984 zurückgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers durch Beschluß vom 17. April 1986 im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Der Antrag sei zulässig, insbesondere sei der Antragsteller antragsbefugt. Das Antragsrecht könne auch einer Stufenvertretung zustehen, sofern - wie hier - ihr gegenüber erstmals das Mitbestimmungsrecht bestritten werde, während im vorausgegangenen Mitbestimmungsverfahren nur die Gründe umstritten gewesen seien, aus denen die Personalvertretung einer beabsichtigten Maßnahme nicht zugestimmt habe. Nach den Grundsätzen der Sachnähe und der Verfahrensökonomie sei in diesem Fall das Beschlußverfahren zwischen der Personalvertretung und der Dienststelle auszutragen, zwischen denen das Mitbestimmungsrecht streitig sei. Falls das von einer Personalvertretung beanspruchte Mitbestimmungsrecht im Beschlußverfahren bejaht werde, sei das Mitbestimmungsverfahren in dieser Stufe fortzusetzen. Der Antragsteller habe auch einen Sachverhalt vorgetragen, aus dem sich sein Antragsrecht ergebe. Der Personalrat habe bei der Gewährung von Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden sozialen Zuwendungen nur mitzubestimmen, wenn der betreffende Beschäftigte die Beteiligung des Personalrats beantrage. Dies sei hier nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge geschehen. Die Antragsbefugnis fehle auch nicht deshalb, weil dem betroffenen Beschäftigten keine soziale Zuwendung gewährt, sondern sein Antrag auf Gewährung einer Billigkeitszuwendung für den erlittenen Sachschaden abgelehnt worden sei. Zweck der Mitbestimmung bei der Gewährung von Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden sozialen Zuwendungen sei es, den betreffenden Beschäftigten in einer schwierigen sozialen Situation zu unterstützen. Dieser Zweck erfordere gerade dann eine Beteiligung des Personalrats, wenn der Beschäftigte im Falle der beabsichtigten Ablehnung seines Antrages durch die Entscheidung besonders betroffen werde. Das Rechtsschutzinteresse für den Antrag sei nicht deshalb entfallen, weil sich der dem vorliegenden Beschlußverfahren zugrunde liegende Fall durch Ablehnung des Antrags auf Gewährung einer Billigkeitszuwendung erledigt habe. Bei der Prüfung des Rechtsschutzinteresses im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren sei ein großzügiger Maßstab anzulegen, so daß es genüge, wenn sich die Maßnahme in ähnlicher Weise wiederholen könne.

Der Antrag sei jedoch unbegründet, da die Voraussetzungen des § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG nicht erfüllt seien. Die Aufzählung in dieser Vorschrift mache deutlich, daß sie nur Zuwendungen erfasse, die wegen in der Person des Antragstellers liegender besonderer, ausschließlich sozialer Gründe gewährt würden und dem Ausgleich einer Bedürftigkeitssituation dienten. Nach Nr. 2 Abs. 2 der Unterstützungsgrundsätze gemäß Runderlaß des Reichsministers des Innern und des Reichsministers der Finanzen vom 27. Februar 1943 (RBB S. 46) in der Fassung des Runderlasses des Bundesministers des Innern vom 19. Juli 1962 (GMBl. S. 309) habe die Gewährung einer Unterstützung zur Voraussetzung, daß der Antragsteller unverschuldet in eine außerordentliche wirtschaftliche Notlage geraten sei, aus der er sich aus eigener Kraft nicht zu befreien vermöge. Auch Vorschüsse, die nach den Richtlinien für die Gewährung von Vorschüssen in besonderen Fällen (Vorschußrichtlinien - VR -) vom 28. November 1975 (GMBl. S. 829) gewährt werden könnten, setzten besondere Umstände voraus, die zu unabwendbaren Ausgaben nötigten. Diese besonderen Umstände seien in den Vorschußrichtlinien abschließend aufgezählt. Die Aufzählung, wie Wohnungswechsel aus zwingendem persönlichem Anlaß, Erstanschaffung von Kraftfahrzeugen durch Schwerbehinderte, Hausratsbeschaffung aus Anlaß der Eheschließung usw., zeige, daß es sich um ausschließlich soziale Zuwendungen handele, die durch in der Person des Antragstellers liegende besondere Gründe veranlaßt worden seien. Nur unter diesen Voraussetzungen sei auch die Gewährung entsprechender sozialer Zuwendungen mitbestimmungspflichtig. Diese Voraussetzungen erfüllten die hier maßgeblichen Richtlinien für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden nicht. Diese Zuwendungen würden nicht wegen in der Person des Antragstellers liegender besonderer, ausschließlich sozialer Gründe gewährt. Grund für die Leistung sei vielmehr, daß der betreffende Bedienstete "in Ausübung des Dienstes" einen Schaden erlitten habe. Diese Zuwendungen sollten zumindest teilweise das Risiko abdecken, das sich für jeden Bediensteten daraus ergebe, daß er gewisse Gegenstände für den Dienst benötige oder während des Dienstes zum persönlichen Gebrauch mit sich führe. Die Richtlinien ergänzten danach § 32 Satz 1 des Beamtenversorgungsgesetzes, wonach bei einem Dienstunfall Ersatz für Sachschäden geleistet werden könne. Daran, daß es sich hier nicht um entsprechende soziale Zuwendungen handele, ändere sich auch nichts dadurch, daß gemäß Nr. 3 Satz 2 der Richtlinien bei Schäden, die durch leichte Fahrlässigkeit des Bediensteten verursacht worden seien, eine Billigkeitszuwendung nicht gewährt werde, wenn dem Bediensteten nach Lage der Verhältnisse zuzumuten sei, den Schaden in vollem Umfange selber zu tragen. Hierbei seien möglicherweise auch die finanziellen Verhältnisse des Bediensteten zu berücksichtigen. Es kämen aber auch andere Gründe für die Versagung einer Billigkeitszuwendung in Betracht. Der Umstand, daß die Gewährung der Billigkeitszuwendungen im Ermessen der Dienststelle stehe, reiche allein nicht aus, um eine soziale Zuwendung anzunehmen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er die der Entscheidung zugrunde liegende Auslegung des § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG angreift. Er macht u. a. geltend, ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 75 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG könne nicht davon abhängig gemacht werden, daß es sich um eine Zuwendung handele, die wegen in der Person des Antragstellers liegender besonderer, ausschließlich sozialer Gründe gewährt werde und dem Ausgleich einer Bedürftigkeitssituation diene. Echte Bedürftigkeitssituationen, die vom öffentlichen Arbeitgeber mit Unterstützungen, Darlehen, Vorschüssen oder entsprechenden sozialen Zuwendungen ausgeglichen werden müßten, könne es eigentlich überhaupt nicht mehr geben. Deshalb sei es unerheblich, daß Zahlungen nach den Billigkeitsrichtlinien nicht dazu dienten, Notstände zu beseitigen.

Der Antragsteller beantragt, den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. April 1986 sowie den Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln vom 26. Januar 1984 aufzuheben und festzustellen, daß bei Entscheidungen des Beteiligten über Anträge von Beschäftigten auf Gewährung einer Zuwendung nach den Richtlinien des Beteiligten für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden ein Mitbestimmungsrecht besteht.

Der Beteiligte beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Weiter macht er geltend, er sei nicht länger der Auffassung, daß die Nichtgewährung von entsprechenden sozialen Zuwendungen keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme sei. § 75 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG umfasse jedoch nur solche Maßnahmen, die eine Bedürftigkeitssituation ausgleichen sollten. Unterstützungen, die für solche Situationen gedacht seien, gebe es auch heute noch; sie würden in der Hauptsache von Beschäftigten des einfachen und mittleren Dienstes beansprucht. Ersatzleistungen nach den erwähnten Richtlinien für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden seien jedoch keine "entsprechenden sozialen Zuwendungen".

Entscheidungsgründe

Die zulässige Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg, weil der angegriffene Beschluß mit zutreffender Begründung das vom Antragsteller geltend gemachte Mitbestimmungsrecht bei der Entscheidung über Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden, die ein Bediensteter im Dienst erlitten hat, verneint hat.

Das gilt zunächst insoweit, als das Beschwerdegericht von einem Antragsrecht des Hauptpersonalrats als der bei dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen gebildeten Stufenvertretung ausgegangen ist. Dies ergibt sich daraus, daß der Bundesminister - offenbar im Hinblick auf den in Ablichtung bei den Akten befindlichen Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Januar 1979 (Nr. 3 XVIII 78) - erstmalig ein Beteiligungsrecht der Personalvertretung bei Entscheidungen der vorliegenden Art verneint hat, während die ihm nachgeordneten Behörden offenbar von einem Mitbestimmungsrecht des Personalrats ausgegangen sind, wie sich aus den bei den Akten befindlichen Verwaltungsvorgängen über einen Einzelfall ergibt. Angesichts der Bedeutung der vom Antragsteller zur Entscheidung gestellten Frage hat das Beschwerdegericht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die vom Antragsteller beantragte Feststellung mit Recht bejaht. Schließlich steht dem Verfahren auch nicht entgegen, daß § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG seinem Wortlaut nach nur die Mitbestimmung des Personalrats bei der "Gewährung" von Unterstützungen usw. vorsieht, während in dem Einzelfall, der Anlaß zu dem vorliegenden Verfahren gegeben hat, eine Billigkeitszuwendung wegen des erlittenen Sachschadens abgelehnt werden sollte; dies ist im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht mehr umstritten.

Die vom Beschwerdegericht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, eine Billigkeitszuwendung bei Sachschäden sei keine "soziale Zuwendung" im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG und die Entscheidung über ihre Gewährung oder Versagung unterliege deshalb nicht der Mitbestimmung des Personalrats, entspricht der vom Beschwerdegericht erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Begriff der "entsprechenden sozialen Zuwendungen" im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG; sie steht auch in Einklang mit neueren Entscheidungen zum Umfang des Mitbestimmungsrechts des Personalrats in sozialen Angelegenheiten sowie zu den Grenzen der Ermessensausübung beim Ersatz von Sachschäden eines Beamten.

Der beschließende Senat hat zur Auslegung des Begriffs der "Darlehen oder entsprechenden sozialen Zuwendungen" insbesondere in seinem vom Beschwerdegericht erwähnten Beschluß vom 21. März 1980 - BVerwG 6 P 79.78 - (Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 17 = ZBR 1981, 33) Stellung genommen. Danach macht die Aufzählung von "Unterstützungen, Vorschüssen, Darlehen und entsprechenden sozialen Zuwendungen" in § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG deutlich, was der Gesetzgeber unter sozialen Zuwendungen versteht. Gemeint sind ausschließlich soziale Zuwendungen, die durch in der Person des Antragstellers liegende besondere Gründe veranlaßt sind. Demgemäß fallen Darlehen, die durchweg als Vorschüsse gewährt werden, ebenso wie entsprechende, d. h. den Unterstützungen und Vorschüssen gleichzustellende soziale Zuwendungen dann unter § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG, wenn sie wegen in der Person des Antragstellers liegender, ausschließlich sozialer Gründe gewährt werden. Dieser Forderung entsprechen etwa die Familienheimdarlehen und Aufwendungszuschüsse zur Errichtung und zum Erwerb von Familienheimen und Eigentumswohnungen nicht.

Zur Abgrenzung von sozialen Angelegenheiten im Sinne des § 75 Abs. 2 BPersVG von Vorgängen, die ausschließlich im dienstlichen Interesse liegen, hat der beschließende Senat in seinem Beschluß vom 16. November 1987 - BVerwG 6 P 5.86 - (Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 16 = ZBR 1988, 104 = RiA 1988, 160) entschieden, daß die Zuweisung einer Dienstwohnung grundsätzlich nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliege, weil es sich dabei nicht um eine soziale Angelegenheit handele, soweit der typische Fall der Zuweisung einer Dienstwohnung vorliege, die für den jeweiligen Inhaber eines bestimmten Dienstpostens - und nur für ihn - seiner dienstlichen Funktion wegen bereitgestellt und im Haushaltsplan entsprechend bezeichnet werde.

Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde rechtfertigt es die Regelung für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden, die im Dienst entstanden sind, nicht, solche Zuwendungen als "soziale Zuwendungen" der genannten Art anzusehen. Dies ergibt sich daraus, daß die für den Bereich des Beteiligten durch die Bekanntmachung im Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen 1966, S. 158 übernommenen Richtlinien des Bundesministers für Finanzen für Billigkeitszuwendungen bei Sachschäden, die im Dienst entstanden sind, die danach "auf Antrag ohne Anerkennung eines Rechtsanspruchs" zu gewährende Billigkeitszuwendung tatsächlich wie eine Ersatzleistung ausgestaltet haben, die der Dienstherr in Ausübung seiner Fürsorgepflicht dem im Dienst an seinem Eigentum geschädigten Beamten gewähren will. Während für Bundesbedienstete hierfür nur die genannten ministeriellen Richtlinien bestehen, ist die Ersatzleistung für in Ausübung des Dienstes beschädigte oder zerstörte oder abhanden gekommene Kleidungsstücke und sonstige Gegenstände im Beamtenrecht mehrerer Bundesländer gesetzlich geregelt (vgl. die Nachweise bei Schütz, Beamtenrecht, 5. Aufl., § 91 LBG NW Rdnr. 1, sowie Plog-Wiedow, BBG, § 32 BeamtVG Rdnr. 11). Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zu den Ermessensbegrenzungen, die in diesen Regelungen und auch in den im Bundesbereich erlassenen Richtlinien enthalten sind, ausgeführt, die Ermessensanwendung und ihre Bindung durch Verwaltungsvorschriften müßten der Zielsetzung der Regelungen entsprechen und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn genügen (vgl. Urteile vom 22. September 1988 - BVerwG 2 C 2.87 - ≪PersR 1989, 52≫ sowie vom 17. Oktober 1985 - BVerwG 2 C 45.82 - ≪BVerwGE 72, 170≫). Diese zur (ungerechtfertigten) Begrenzung des Sachschadenersatzes bei Schäden an einem "anerkannt privateigenen Kraftfahrzeug" ergangenen Entscheidungen zeigen, daß derartige Entschädigungen für Sachschäden, die nach § 32 BeamtVG nur wegen Fehlens eines Dienstunfalls im Sinne dieser Vorschrift bundesgesetzlich nicht geregelt sind, keine lediglich aus sozialen Gründen im Rahmen der bestehenden Haushaltsmittel gewährten Zuwendungen sind. Es handelt sich vielmehr um durch bundesrechtliche Richtlinien oder landesgesetzliche Bestimmungen oder Richtlinien in Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn auf Antrag zu gewährende Ersatzleistungen, deren Geltendmachung dem Geschädigten überlassen bleiben muß, ohne daß dabei der Personalrat nach § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BPersVG mitzubestimmen hat.