Seit fast sechs Jahren ist das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung in Kraft. Im Rahmen einer Evaluation wurden die Wirkungen des Gesetzes auf die Einführung und Weiterentwicklung des E-Governments untersucht und weitere Maßnahmen vorgeschlagen. Dazu nahm die Bundesregierung nun Stellung.
Ziel des E-Government-Gesetzes
Ziel des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung vom 25. Juli 2013 war es, Rahmenbedingungen für eine Digitalisierung der Verwaltung zu schaffen. Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes war auch eine Evaluierung vorgesehen, die Erkenntnisse darüber liefern sollte, wie das Gesetz und weitere in diesem Zusammenhang geänderte Vorschriften in den ersten fünf Jahren seit ihrem Inkrafttreten gewirkt haben.
Die Untersuchung wurde von Kienbaum Consultants International GmbH in Kooperation mit der Bundesdruckerei GmbH durchgeführt. Die Gutachter legten ihren Bericht dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) zum 31. März 2018 vor. Nun hat die Bundesregierung auf Grundlage dieser Erkenntnisse ihre Unterrichtung "zur Evaluierung des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften" (
Drs. 19/10310) veröffentlicht.
Gutachter: Weitere Maßnahmen erforderlich
Der Verwaltungsdigitalisierung ist mit dem „Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften“ nach Ansicht der Gutachter ein beträchtlicher Schub gegeben worden. Allerdings enthalte das Gesetz nach Ansicht der Gutachter nicht sämtliche Rahmenbedingungen und Maßnahmen, die für die flächendeckende und durchgängige Digitalisierung von Verwaltungshandeln erforderlich wären.
Handlungsfelder für Förderung der elektronischen Verwaltung benannt
Aufgrund der Vielzahl der Themen, die mit der Förderung der elektronischen Verwaltung in Verbindung stehen, haben die Gutachter Handlungsfelder benannt, die wesentlich zu einer erfolgreichen Digitalisierung beitragen können. Diese Empfehlungen umfassten neben konkreten gesetzgeberischen Änderungen auch flankierende Maßnahmen, die keiner gesetzgeberischen Regelung bedürfen.
Handlungsfeld 1 – Harmonisierung: E-Government zentral koordinieren und entwickeln
Die zentralen Empfehlungen im Handlungsfeld „Harmonisierung“ beinhalten den Aufbau einer E-Government-Agentur und die verpflichtende Einführung von Basisstandards in Bezug auf die Informationssicherheit. Eine E-Government-Agentur soll eine bedarfs- und praxisorientierte Standardisierungsagenda für alle Ebenen der Verwaltung entwickeln. Das entscheidende Erfolgskriterium für eine zentrale Agentur sei eine Ausstattung mit Regelungskompetenzen, die die landes- und kommunale Verwaltungsebene erreichen.
Handlungsfeld 2 – Organisations- und Verwaltungskultur: E-Government stärken, Verantwortung übernehmen und zur Nutzung motivieren
Das Handlungsfeld „Organisations- und Verwaltungskultur“ fasst Maßnahmen zusammen, die die behördeninterne Umsetzung von Digitalisierungsprozessen stärken und die Nutzung von Online-Verfahren für Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen attraktiv machen sollen. Eine Veränderung der Behördenkultur könne auch durch die Verankerung von Digitalisierungsthemen in der Aus- und Fortbildung von Verwaltungsmitarbeiterinnen und Verwaltungsmitarbeitern erreicht werden.
Bei Mitarbeitern soll über Vergütungsbestandteile die Bereitschaft gefördert werden, die Umstellung auf digitale Abläufe zu unterstützen. Für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen soll die Nutzung digitaler Angebote durch geringere Gebühren attraktiv gemacht werden.
Handlungsfeld 3 – Effektive Datennutzung: E-Government vereinfachen
Dass ein ressortübergreifender Umgang mit Verwaltungsdaten hohen regulatorischen Auflagen unterliegt, reflektieren die Empfehlungen im Handlungsfeld „Effektive Datennutzung“. Vertrauenszonen innerhalb der Verwaltung, die Bereiche zusammenzufassen und eine gemeinsame Nutzung von Datenregistern ermöglichen, sind ein empfohlener Weg zu einem vereinfachten Umgang mit Registern. Eine weiterführende Maßnahme sei die Zusammenfassung von Datenregistern.
Handlungsfeld 4 – Öffentlichkeitsarbeit E-Government: E-Government bekannt machen
Der eingeschränkte Bekanntheitsgrad von digitalen Angeboten, Vorhaben und Initiativen bei Bürgern und Unternehmen führt zu einer geringeren E-Government-Anwendung und folglich zu geringeren Fallzahlen. Damit wird verwaltungsintern wiederum die teilweise niedrige Priorität der Verwaltungsdigitalisierung begründet.
Im Handlungsfeld „Öffentlichkeitsarbeit“ wird empfohlen, eine zentrale Stelle für ein E-Government-Marketing zu beauftragen oder einzurichten. Sie soll die digitalen Angebote bewerben und den Bedarf für weitere E-Government-Dienste ermitteln. Werbe- und Informationsformate sollen auch für Mitarbeiter innerhalb der Verwaltung entwickelt werden. Ein zentrales Informationsportal, das über aktuelle Umsetzungsprojekte, über technische Standards und Lösungen informiert, Best-Practice-Beispiele darstellt und aktuelle rechtliche Entwicklungen und Umsetzungspflichten aufbereitet, soll das E-Government-Marketing flankieren.
Handlungsfeld 5 – Rechtsumsetzung: E-Government sinnvoll steuern
Es wird empfohlen, das Gesetz im Hinblick auf Rechtsfragen bezüglich der rechtssicheren Verwendung von elektronischen Dokumenten und Nachweisen kritisch zu sichten und Regelungssachverhalte und Normenadressaten praxisorientiert zu definieren.
Handlungsfeld 6 – Regulierung von Technologien: E-Government offen gestalten
Die Regulierung von Technologien stellt nach Auffassung der Gutachter den Gesetzgeber vor die Herausforderung, die Dynamik der Entwicklung mitzudenken, vielversprechende Entwicklungen nicht durch regulatorische Schranken zu behindern, aber auch technologische Fehlentwicklungen nicht durch gesetzliche Verpflichtungen zu verstetigen. Das Handlungsfeld „Regulierung von Technologien“ bündelt daher Empfehlungen, Regelungen des Gesetzes technologieneutral zu formulieren und Anforderungen an Kommunikations- und Identifikationsverfahren an angestrebte Sicherheits- und Vertrauensniveaus zu binden.
Bundesregierung setzt Maßnahmen teilweise um und plant weitere Aktivitäten
Ein Teil der Vorschläge der Gutachter findet der Bundesregierung zufolge bereits heute in laufenden oder konkret geplanten Maßnahmen zur Förderung der Verwaltungsdigitalisierung Berücksichtigung. Wie die Bundesregierung ferner ausführt, ist aus ihrer Sicht bei anderen Handlungsempfehlungen eine zeitnahe Umsetzung vorstellbar und wird umfassend geprüft werden. Dies gelte etwa
- für die Überprüfung bestehender und neuer Gesetze auf ihre Digitalisierungstauglichkeit,
- die Integration fester Module für den Einsatz von IT in der Ausbildung für die vom Bund ausgebildeten Beschäftigten,
- ein Anreizsystem für die stärkere Nutzung digitaler Verwaltungsprozesse durch z. B. geringere Gebühren sowie
- die Festlegung verbindlicher Mindeststandards für die Sicherheit von digitalen Verwaltungsangeboten.
Einige Empfehlungen müssten dagegen aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten jedenfalls vorerst verworfen werfen, "andere dürften aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht umsetzbar sein", schreibt die Bundesregierung weiter. Sie werde im Rahmen weiterer Maßnahmen zur Förderung der elektronischen Verwaltung jedoch "auch in Zukunft das vorliegende Gutachten zu Rate ziehen und die Empfehlungen der Gutachter nach Möglichkeit berücksichtigen".
Einbeziehung von Digitalisierungsthemen in die Aus- und Fortbildung
Die Bundesregierung unterstützt den Vorschlag der Gutachter, feste Module für den Einsatz von IT in der Ausbildung für die vom Bund ausgebildeten Beschäftigten verbindlich festzuschreiben. Diese Anregung kann über die Lehrpläne von HS Bund, BVA, BAköV sowie den Verwaltungshochschulen der Länder aufgenommen werden. In den Studiengang Verwaltungsinformatik ist das Modul „Grundlagen des E-Governments“ bereits integriert worden. Die HS Bund beabsichtigt überdies die Einführung eines neuen Studiengangs, der sich im Schwerpunkt mit den Themen Digital Administration und Cyber Security befasst.
Die Digitalisierung muss von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als positiv wahrgenommen werden. Sie sollte daher als Richtziel in die Ausbildungsordnungen, Lehrpläne und Leitbilder der Bildungsstätten der Verwaltungen aufgenommen werden.
Das BMI hat im August 2018 das Projekt Personalentwicklung und -gewinnung in der Digitalen Verwaltung (PersDiV) initiiert. PersDiV zielt auf eine ressortübergreifende Personalentwicklung und -gewinnung von insbesondere Führungskräften ab.
Soweit die Gutachter empfehlen, Digitalisierungskenntnisse in die Qualifikationsprofile für Mitarbeiterstellen aufzunehmen, ist dies bezüglich technischer Fertigkeiten bereits umgesetzt. Bei dem im Bericht erwähnten technischen Personal die erforderlichen (informations-)technischen Fähigkeiten gefordert. Bei dem ebenfalls erwähnten nichttechnischen Personal fordert die Stellenausschreibung so gut wie immer informationstechnische Anwendungskenntnisse.
Bundesregierung: Digitalisierungskompetenz nicht zur Grundlage von Besoldung bzw. Vergütung machen
Die Empfehlung, Digitalisierungsaffinität bzw. -kompetenz pauschal als Leistungskriterium zu bewerten und besoldungsrechtlich zu belohnen, wird jedoch abgelehnt. Bestimmte Affinitäten oder Kompetenzen lassen ggf. Rückschlüsse auf die Eignung oder Befähigung einer Mitarbeiterin bzw. eines Mitarbeiters für einen bestimmten Aufgabenbereich zu. Insofern mögen sie Voraussetzung für die Erbringung einer Leistung sein. Sie bieten aber – anders als z. B. bei Zulagen für fliegendes Personal – für sich genommen noch keine Gewähr dafür, dass der Mitarbeiter auch tatsächlich eine die Grundvergütung ergänzend zu honorierende Leistung erbringt. Im Übrigen obliegt es der Bewertung vor Ort, auf welche Leistungsmerkmale es im Hinblick auf einen bestimmten Dienstposten maßgeblich ankommt und wie diese Merkmale ggf. zu gewichten sind.
Im Tarifbereich werden die Beschäftigten entsprechend ihren Tätigkeiten eingruppiert und entlohnt. Die für die Eingruppierung relevanten Tätigkeitsmerkmale richten sich nach dem Tarifvertrag über die Entgeltordnung.
Besondere Fachkenntnisse werden im Rahmen der Eingruppierung berücksichtigt. Eine Etablierung einer Leistungskomponente in Form einer Zulage oder Prämie dürfte nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der Abgrenzung gegenüber anderen Arbeitsplätzen extrem schwierig sein, so dass eine derartige Zulage oder Prämie abzulehnen wäre.
Einzelheiten gehen aus dem Bericht der Bundesregierung hervor.