BSG Urteil vom 29.04.1958 - 3 RK 9/57

Leitsatz (amtlich)

1. Hat ein Oberversicherungsamt den Anschluß einer Innung an eine Innungskrankenkasse genehmigt und hat hiergegen eine allgemeine Ortskrankenkasse, deren Mitgliederbestand durch den Anschluß der Innung betroffen wird, Aufhebungsklage erhoben, so hat das Gericht die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen; es darf sich nicht auf die Prüfung beschränken, ob die besonderen zum Schutz der Allgemeinen Ortskrankenkasse erlassenen Vorschriften (RVO §§ 251 Abs 1 Nr 1, 252 Abs 2) eingehalten sind.

2. Eine oder mehrere Innungen können sich - ohne vorherige Errichtung einer eigenen Innungskrankenkasse - einer bereits bestehenden Innungskrankenkasse anschließen; dabei müssen die Vorschriften über die Errichtung von Innungskrankenkassen (RVO §§ 250 ff) sinngemäß angewandt werden.

Normenkette

SGG § 54 Abs. 1 S. 1 Fassung: 1953-09-03; RVO § 250 Abs. 1 Fassung: 1951-02-22, § 253 Abs. 1 Fassung: 1924-12-15, § 251 Abs. 1 Nr. 1 Fassung: 1930-07-26, § 252 Abs. 2 Fassung: 1924-12-15

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Schleswig vom 10. Dezember 1956 wird zurückgewiesen. Die Beteiligten haben einander außergerichtliche Kosten nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Gründe

I.

Die Innungsversammlung der Maler- und Lackiererinnung Lübeck (im folgenden mit "Innung" bezeichnet) beschloß am 29. Oktober 1954,

1. eine Innungskrankenkasse (IKK.) zu errichten,

2. die Satzung der Lübecker Innungskrankenkasse für die Handwerkerinnungen der Bäcker, Fleischer, Friseure, Schuhmacher und Tischler - Gemeinsame Innungskrankenkasse ( GIKK .) - als maßgebend für die zu errichtende IKK. anzuerkennen,

3. diese IKK. mit dem Tage der Errichtung mit der GIKK . zu vereinigen.

Am gleichen Tage stimmte der Gesellenausschuß der "Innung" diesem Beschluß zu. In den der "Innung" angehörenden Betrieben waren etwa 550 Versicherungspflichtige beschäftigt.

Vorstand und Vertreterversammlung der GIKK . beschlossen am 4. November 1954 gemäß dem Antrag der "Innung", die neu errichtete IKK. in die GIKK . aufzunehmen. Im Hinblick hierauf wurde gleichzeitig die Satzung der GIKK . geändert: In der Bezeichnung der Kasse sollte der Hinweis auf die Trägerinnungen wegfallen, so daß ihr Name hinfort "Lübecker Innungskrankenkasse" lauten sollte; ferner wurde die Maler- und Lackiererinnung bei der Aufzählung der Trägerinnungen mitgenannt.

Am 6. November 1954 beantragte die "Innung" beim Versicherungsamt (VA.) Lübeck die Genehmigung zur Errichtung einer IKK. zum Zwecke der Vereinigung mit der GIKK . Das VA. gab der Klägerin als allein beteiligter Allgemeiner Ortskrankenkasse Gelegenheit zur Stellungnahme. Diese vertrat den Standpunkt, die geplante Vereinigung könne nur auf dem Wege der vorherigen Errichtung einer IKK. mit nachfolgender Vereinigung nach § 276 der Reichsversicherungsordnung (RVO) erreicht werden, nicht aber in dem von der Innung in Aussicht genommenen Verfahren. Die Leistungen der GIKK . erachtete die Klägerin als gleichwertig mit den ihrigen, hielt jedoch die Leistungsfähigkeit der GIKK . nicht für dauernd gesichert, da nach deren Jahresabschluß 1953 und den für 1955 zu erwartenden Mehrbelastungen die Einnahmen die Ausgaben nicht mehr decken würden. Sie erblickte in dem Verlust der zur Maler- und Lackiererinnung gehörenden Versicherten, die sie nicht zu ihren besten Risiken rechnete, keine Gefährdung ihres Bestands oder ihrer Leistungsfähigkeit, wies aber darauf hin, daß durch das Ausscheiden der Arbeitnehmer von Innungsbetrieben aus der Allgemeinen Ortskrankenkasse Risikoverschiebungen eintreten Könnten, die die Gefahr einer Beitragserhöhung mit sich bringen würden. Das VA. legte den Antrag der "Innung" mit einer gutachtlichen Äußerung dem Oberversicherungsamt (OVA.) vor.

Im Verfahren vor dem OVA. wurden der Senat der Hansestadt Lübeck und die Handwerkskammer Lübeck gehört. Der Senat sah von einer Stellungnahme ab. Die Handwerkskammer erhob gegen den Antrag der "Innung" keine Bedenken. Am 16. März 1955 genehmigte das OVA. die Änderung der Satzung der GIKK . und erließ ferner folgenden Bescheid:

"Die versicherungspflichtigen Mitglieder der Maler- und Lackiererinnung zu Lübeck scheiden mit Ablauf des 30. April 1955 aus der Allgemeinen Ortskrankenkasse in Lübeck aus. Sie werden im gleichen Augenblicke Mitglieder der Lübecker Innungskrankenkasse in Lübeck."

In der Begründung dieses Bescheides nahm das OVA. Bezug auf die Satzungsänderung. Es führte weiter aus, der Beschluß werde nicht auf § 276 RVO gestützt, da es sich hier nicht um die Vereinigung zweier IKK. 'en, sondern um den Anschluß einer Innung an eine IKK. handle. Dieser Anschluß sei zwar gesetzlich nicht geregelt, könne aber stattfinden, wenn ein entsprechender Beschluß der Innung und die Zustimmung des Gesellenausschusses vorliege, wenn die Anhörung gemäß § 251 Abs. 2 RVO stattgefunden habe, die Satzung der Innungskrankenkasse auf die neue Innung ausgedehnt und der Anschlußantrag nach § 252 Abs. 2 RVO dem OVA. vorgelegt sei, das Antrag und Satzungsänderung dann unter Beachtung der §§ 251 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und 324 RVO zu genehmigen habe. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt. Der Bestand der Klägerin würde bei einer Mitgliederzahl von 56.000 bis 58.000 (ohne Rentner) durch einen Verlust von etwa 550 Mitgliedern nicht gefährdet. Auch sei keine Minderung ihrer Leistungsfähigkeit zu erwarten, da die verhältnismäßig geringe Abnahme ihres Vermögens im Jahre 1953 eine Folge der Belastungen durch die Krankenversicherung der Rentner sei. Die Gleichwertigkeit der Leistungen der Klägerin und der Allgemeinen Ortskrankenkasse habe das VA. - übereinstimmend mit der Klägerin - festgestellt. Auf die Frage, ob die Leistungsfähigkeit der GIKK . für die Dauer gesichert sei, komme es nicht an, da es sich nicht um die Neuerrichtung einer Kasse handle.

Gegen diesen Beschluß hat die Klägerin beim Sozialgericht (SG.) Lübeck Aufhebungsklage erhoben. Das SG. lud die Lübecker IKK. bei. Es wies durch Urteil vom 5. Juli 1956 die Klage ab. Auch die Berufung der Klägerin hatte keinen Erfolg (Urteil des Landessozialgerichts - LSG. - Schleswig vom 10.12.1956). Das LSG. erachtete ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin angesichts der weiten Fassung des Begriffs der Beschwer in § 54 Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) für gegeben. In der Sache selbst hielt es die Berufung für unbegründet; nach geltendem Recht könne eine Innung einer bestehenden IKK. unmittelbar angeschlossen werden. Insbesondere könne der unmittelbare Anschluß einer Innung an eine bestehende IKK. jedenfalls dann nicht rechtswidrig sein, wenn die Innung eine IKK. errichten wolle, die der Zwangsvereinigung nach Art. 3 der 6. Verordnung zum Aufbau der Sozialversicherung vom 13. März 1935 - 6. Aufbau VO - (RGBl. I S. 491) unterliegen würde. Der von der Klägerin geforderte formale Umweg sei Leerlauf, da auch beim unmittelbaren Anschluß alle dem Schutz der Orts- und Landkrankenkassen dienenden Vorschriften, zu denen § 251 Abs. 1 Nr. 3 RVO nicht zähle, beachtet werden müßten.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt mit dem Antrag,

das angefochtene Urteil und den Bescheid des Beklagten vom 16. März 1955 aufzuheben.

Sie hält an ihrer Rechtsauffassung fest, daß der unmittelbare Anschluß einer Innung an eine bestehende IKK. nach geltendem Recht nicht zulässig sei.

Das beklagte OVA. hat Zurückweisung der Revision beantragt. Es beruft sich darauf, daß der unmittelbare Beitritt einer Innung zu einer IKK. nach geltendem Recht nicht untersagt sei und daß das OVA. kraft seiner Teilhabe an der originären Staatsfunktion des Verwaltungshandelns zur Genehmigung dieses Beitritts auf Grund seines Verwaltungsermessens befugt sei.

Die beigeladene IKK. hat sich dem Antrag des beklagten OVA. angeschlossen.

II.

Der angefochtene Verwaltungsakt, durch den die versicherungspflichtigen Mitglieder der "Innung" von der klagenden Ortskrankenkasse auf die GIKK . überführt werden, ist an die Klägerin gerichtet. Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen keine Bedenken (§ 54 Abs. 1 Satz 2 SGG). Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, welchen Substantiierungspflichten ein Kläger hinsichtlich der Zulässigkeit einer von ihm erhobenen Aufhebungsklage nach § 54 Abs. 1 Satz 2 SGG zu genügen hat, wenn er nur mittelbar durch den an einen anderen gerichteten Verwaltungsakt betroffen ist. Denn das beklagte OVA. hat allein schon dadurch, daß es einen belastenden Verwaltungsakt an die klagende Ortskrankenkasse gerichtet hat, unmittelbar in ihre Rechtssphäre eingegriffen (vgl. Ule, BVerwGG Anm. II 2 zu § 15; Klinger, MRegVO 165 Anm. B 1 zu § 23; Schunck-de Clerck, BVerwGG Anm. 2c zu § 15). In einem solchen Fall braucht der Kläger für die Zulässigkeit seiner Klage nicht näher darzulegen, daß er durch den angefochtenen Verwaltungsakt "beschwert" (§ 54 Abs. 1 Satz 2 SGG) ist.

Die Klage ist jedoch nicht begründet; denn der angegriffene Verwaltungsakt ist nicht rechtswidrig (vgl. § 54 Abs. 2 Satz 1 SGG). Allerdings ergibt sich die Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsakts entgegen der Auffassung des beklagten OVA. nicht schon aus der allgemeinen Berechtigung der Verwaltungsbehörde, nach ihrem Ermessen im Rahmen des Rechts handeln zu dürfen. Ein solches Recht zu unbeschränkt freier Betätigung der Verwaltungsbehörde ist nicht gegeben, wenn sie durch ihren Verwaltungsakt die Rechtsstellung Dritter beeinträchtigt, wie es hier durch die Anordnung der Überführung von Mitgliedern der Klägerin auf die GIKK . geschehen ist. Solche Eingriffe sind im Rechtsstaat nach dem in Art. 20 des Grundgesetzes zum Ausdruck gebrachten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nur auf Grund einer gesetzlichen Gestattung zulässig (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl., S. 216). Sie sind nur dann rechtmäßig, wenn sie durch eine gültige Norm gedeckt sind. Insoweit ist die Verwaltung gebundene Verwaltung.

Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die durch den angefochtenen Verwaltungsakt getroffene Regelung - unmittelbarer Anschluß einer Innung an eine bestehende IKK. - besteht nicht. Die RVO und ihre ergänzenden Vorschriften kennen nur die Errichtung einer IKK. durch eine Innung (§§ 250 ff. RVO) und die Vereinigung mehrerer IKK. 'en (§§ 276 ff. RVO, Art. 3 § 1 der 6. AufbauVO). Doch kann aus dem Schweigen des Gesetzes zu der Frage des unmittelbaren Anschlusses einer Innung an eine IKK. noch nicht geschlossen werden, daß das geltende Recht diesen Anschluß nicht gestattet. Vielmehr ist hier eine Lücke in den gesetzlichen Vorschriften zu erkennen, die bei sinnvoller Würdigung der das Organisationsrecht der Krankenkassen beherrschenden Grundgedanken, wie sie in der RVO und ihren Ergänzungsvorschriften zum Ausdruck gebracht sind, nur so ausgefüllt werden kann, daß der unmittelbare Anschluß einer Innung an eine IKK. grundsätzlich zulässig ist (vgl. zur Frage lückenausfüllender Interpretation (BSG. 2 S. 164 [168 ff.], 6 S. 19 [22 ff.] und Urteil des erkennenden Senats vom 20.12.1957 [3 RK 61/57]).

Die geschichtliche Entwicklung zeigt, daß die den Gegenstand dieses Rechtsstreits bildende Frage erst im Zuge der fortschreitenden Umgestaltung des Organisationsrechts der Krankenkassen auftaucht. Die RVO in der Ursprungsfassung vom 19. Juli 1911 - RVO/1911 - (RGBl. I S. 509) bestimmte in § 250, daß eine Innung für die ihr angehörigen Betriebe ihrer Mitglieder eine IKK. errichten könne. Eine Vereinigung von IKK. 'en war nur für den Fall vorgesehen, daß sich ihre Innungen vereinigen (§ 276 RVO/1911). Die Errichtung einer GIKK . durch mehrere Innungen war nicht zulässig; nur bereits bestehende GIKK . 'en durften fortbestehen (§ 256 Abs. 2 RVO/1911). "Eine solche Zusammenlegung würde dem ganzen Wesen dieser Einrichtungen zuwiderlaufen, die ja ihre Daseinsberechtigung gerade aus der natürlichen Zusammengehörigkeit der... bei derselben Innung beschäftigten Personen herleiten", lautet die Begründung des Regierungsentwurfs (Reichstags-Drucks, "Zu Nr. 340", 12. Legislatur-Periode, II. Session 1909/10 S. 113). Es lag ganz im Rahmen dieser Gesetzgebung, daß sich eine oder mehrere Innungen nicht einer bestehenden IKK. anschließen konnten. Daß das Gesetz insoweit schwieg, ergab sich zwingend aus seinen leitenden Grundgedanken; es bestand - solange die Errichtung einer GIKK . nicht zulässig war - keine Lücke im Gesetz.

Daran änderte sich auch nichts, als § 17 des Gesetzes zur Erhaltung leistungsfähiger Krankenkassen vom 27. März 1923 (RGBl. I S. 225) durch Neufassung des § 276 RVO die Möglichkeit eröffnete, daß sich mehrere IKK. 'en im Bezirk desselben VA. zusammenschließen. Damit war zwar der Grundsatz, daß eine IKK. nur eine Trägerinnung haben könne, unter einem weiteren Gesichtspunkt - zu § 256 Abs. 2 RVO/1911 hinzutretend - wesentlich eingeschränkt worden. Doch blieb den Innungen immer noch die Möglichkeit versagt, gemeinsam eine IKK. zu errichten. Mit Recht vertrat daher der Preußische Minister für Volkswohlfahrt für die damalige Rechtslage in seinem Runderlaß vom 20. Oktober 1927 (Arbeiterversorgung 1927 S. 551) den Standpunkt, daß Zusammenschlüsse zu einer GIKK . nur zweistufig in der Form möglich seien, daß die einzelne Innung zuerst eine IKK. errichte und alsdann durch die Ausschüsse der einzelnen Kassen die Vereinigung beschlossen werde.

Erst die VO des Reichspräsidenten zur Behebung finanzieller, wirtschaftlicher und sozialer Notstände vom 26. Juli 1930 (RGBl. I S. 311) gab auch den Grundsatz auf, daß eine IKK. nur von einer Innung errichtet werden könne; § 250 Abs. 1 Satz 1 RVO wurde entsprechend neu gefaßt (Abschn. 4 Titel 2 Art. 1 dieser VO). Ferner wurde durch diese VO sowohl für die Errichtung (§ 250 Abs. 1 Satz 1 RVO/1930) als auch für den Fortbestand einer IKK. (§ 279 Nr. 1 RVO/1930) eine Mindestzahl von 150 Mitgliedern festgelegt. Damit war in der Gesetzgebung die ursprüngliche Auffassung der RVO/1911, daß kleine, auf Mitglieder der gleichen Innung beschränkte IKK. 'en wegen "der natürlichen Zusammengehörigkeit" dieser Personen den Vorzug verdienen, eindeutig zugunsten der Bildung größerer, leistungsfähigerer IKK. 'en aufgegeben worden. Zugleich tauchte nunmehr die - in der erwähnten NotVO nicht behandelte - Frage auf, ob eine oder mehrere Innungen sich nicht, anstatt erst eine IKK. zu errichten, unmittelbar einer bestehenden IKK. anschließen können. Allerdings wurde sie bereits mit Erlaß der Siebenten VO zur Neuordnung der Krankenversicherung vom 10. Oktober 1934 (RGBl. I S. 976) wieder gegenstandslos, da diese in ihrem § 1 ein Verbot der Errichtung neuer Krankenkassen aussprach.

In Fortsetzung des mit der Neufassung der §§ 276 RVO/1923, 250 RVO/1930 begonnenen Wegs mit dem Ziel, leistungsfähigere IKK. 'en mit besserer Risikoverteilung zu schaffen, führte Art. 3 der 6. AufbauVO (1935) das Zwangsvereinigungsverfahren für die IKK. 'en ein, wonach grundsätzlich im Bezirk desselben VA. nur noch eine GIKK . bestehen sollte. Schließlich ist im Zuge dieser Entwicklung bedeutsam, daß das Selbstverwaltungsgesetz - GSv - vom 22. Februar 1951 in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1952 (BGBl. I S. 427, ber. S. 600, 664) die Errichtungssperre für IKK. 'en beseitigte (§ 14 Abs. 1 und die Mindestmitgliederzahl für neu zu errichtende IKK. 'en auf 450 erhöhte (§ 14 Abs. 4).

Aus dieser Entwicklung des Organisationsrechts der IKK. 'en können drei Grundgedanken erschlossen werden: Es besteht Freiheit, IKK. 'en zu errichten; Bestand oder Leistungsfähigkeit der Allgemeinen Orts- und Landkrankenkassen dürfen, wie die unveränderte Aufrechterhaltung der entsprechenden Schutzvorschriften (§§ 251 Abs. 1 Nr. 1, 252 Abs. 2 RVO) seit Inkrafttreten der RVO/1911 zeigt, durch die Errichtung von IKK. 'en nicht gefährdet werden; bestehende IKK. 'en sollen leistungsfähig sein.

Hiernach kann dem Umstand, daß der Gesetzgeber bei der Eröffnung der Möglichkeit, eine IKK. durch mehrere Innungen gemeinsam zu errichten, nicht den Fall des unmittelbaren Anschlusses einer Innung an eine IKK. geregelt hat, jedenfalls nicht die Bedeutung beigemessen werden, daß damit dieser Anschluß gesetzlich verboten sein sollte. Will eine Innung sich einer bestehenden IKK. anschließen, so strebt sie damit nachträglich die Aufnahme in den Kreis der Trägerinnungen an. Durch den Anschluß der Innung an die bestehende IKK. soll ein Rechtserfolg nachgeholt werden, den die Innung schon bei Beteiligung am ursprünglichen Errichtungsverfahren hätte erreichen können. Der Anschluß einer Innung an eine bestehende IKK. ist somit dadurch gekennzeichnet, daß die Innung mit zeitlicher Verschiebung den Errichtungsvorgang auf sich erstreckt wissen will. Das Anschlußverfahren ist der Sache nach eine ergänzende Form des Errichtungsverfahrens. Was den Sonderfall vom Regelfall unterscheidet, ist im wesentlichen der Umstand, daß beim nachträglichen Anschluß einer Innung das Errichtungsverfahren zeitlich auseinandergezogen ist.

Aus den das geltende Recht beherrschenden Leitgedanken kann somit nichts entnommen werden, was dazu berechtigen könnte, den Fall des nachträglichen Beitritts einer Innung zu einer IKK. im Grundsatz anders als die Beteiligung an dem ursprünglichen Errichtungsverfahren selbst zu behandeln. Von der Freiheit, IKK. 'en zu errichten, müssen auch Innungen Gebrauch machen können, die es unterlassen haben, sich bei einem früheren Errichtungsvorgang zu beteiligen. Diese Möglichkeit ist gerade für kleinere Innungen bedeutsam, die weder für sich noch mit anderen Innungen gemeinsam die für die Errichtung einer IKK. erforderliche Mindestmitgliederzahl von 450 Versicherungspflichtigen (§ 250 Abs. 1 Satz 1 RVO) aufbringen können; ohne das Recht des Anschlusses würden diese Innungen für immer von der den Innungen vom Gesetzgeber grundsätzlich zugestandenen Möglichkeit, den besonderen Verhältnissen der Innungen angepaßte Krankenkassen zu haben, keinen Gebrauch machen können. Hiergegen kann nicht eingewandt werden, daß dieser Erfolg vom Gesetzgeber durch die Einführung der Mindestmitgliederzahl gewollt sei. Die Mindestmitgliederzahl soll nur verhindern, daß leistungsschwache Zwergkassen entstehen. Dieser gesetzgeberische Grund entfällt aber, wenn eine Innung sich einer bereits bestehenden IKK. anschließen will. So muß das Anschlußverfahren geradezu als die besondere Form des Errichtungsverfahrens für kleinere Innungen angesehen werden, denen nach der Sachlage die Errichtung einer IKK. auf dem Regelwege versagt ist.

Soweit es sich - wie im vorliegenden Fall - um Innungen handelt, deren Mitgliederbetriebe mehr als 450 Versicherungspflichtige aufweisen, hat bereits das Berufungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, daß die Verweisung dieser Innungen auf den Weg, zunächst eine IKK. zu errichten, zu "bürokratischem Leerlauf" führen würde. In aller Regel müßte diese eben errichtete IKK. nach Art, 3 der - noch jetzt gültigen (vgl. BSG. 5 S. 127) -6. AufbauVO von Amts wegen mit einer im Bezirk des VA. bestehenden IKK. vereinigt werden. Beschließt eine Innung in einem solchen Fall unmittelbar den Anschluß an eine GIKK ., so nimmt sie auf vereinfachtem Wege nur vorweg, was anderenfalls - auch gegen den Willen der Innung - auf umständlichere Weise ohnehin geschehen müßte. Da die Annahme sich von selbst verbietet, der Gesetzgeber habe in der Häufung bürokratischer Schwierigkeiten ein Mittel gesehen, Innungen von dem Anschluß an IKK. 'en abzuhalten, muß ein Verfahren als grundsätzlich zulässig angesehen werden, das zu dem gleichen rechtlichen Ergebnis wie der im Gesetz ausdrücklich aufgezeigte Weg führt.

Die innere Verwandtschaft des Anschlußvorgangs zu dem Regelfall der Errichtung einer IKK. durch mehrere Innungen macht es jedoch notwendig, den Anschluß einer Innung an eine IKK. den gleichen Vorschriften wie die Errichtung einer IKK., wenn auch unter zweckentsprechender Berücksichtigung der Besonderheiten des Anschlußverfahrens, zu unterwerfen. Für das Errichtungsverfahren sind in förmlicher Hinsicht die Genehmigung des OVA. zur Errichtung (§ 253 Abs. 1 RVO), die Genehmigung der Satzung sowie die Bestimmung des Zeitpunkts, wann die Kasse ins Leben tritt, erforderlich (§ 324 RVO). Sinngemäß hat somit beim Anschlußverfahren das OVA. den Anschluß der Innung an die IKK. als solchen und die Änderung der Satzung der aufnahmebereiten IKK. dahingehend, daß die aufzunehmende Innung als Trägerinnung mitaufgeführt wird, zu genehmigen sowie den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzungsänderung zu bestimmen.

Im vorliegenden Fall hat das beklagte OVA. im Rahmen der gleichen Verwaltungsverfügung einmal die Genehmigung der Satzungsänderung zum 1. Mai 1955 - unter Zustellung dieses Bescheids an die aufnehmende GIKK . - zum anderen die Überführung der versicherungspflichtigen Mitglieder der "Innung" von der klagenden Allgemeinen Ortskrankenkasse auf die GIKK . zum gleichen Zeitpunkt - unter Zustellung dieses Bescheids an die Klägerin - ausgesprochen. Beide Bescheide betreffen zwei Seiten derselben Sache. Die Feststellung, daß Versicherungspflichtige von der einen Kasse auf die andere zu überführen sind, legt nur eine Rechtsfolge dar, die neben der Genehmigung der Satzungsänderung keines besonderen Ausspruchs bedurfte und offenbar vom OVA. nur zum Ausdruck gebracht wurde, um der betroffenen Allgemeinen Ortskrankenkasse die sie berührende Auswirkung des Verwaltungsakts der Satzungsänderung der GIKK . besonders deutlich vor Augen zu führen. Hingegen fehlt es an. einer ausdrücklichen Vorweggenehmigung des Anschlusses im Sinne des § 253 Abs. 1 RVO. Doch ist eine solche Unterlassung verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden, wenn das OVA. - wie hier - die Voraussetzungen für die Anschlußgenehmigung geprüft und ihr Vorliegen in den Gründen des die Satzungsänderung genehmigenden Verwaltungsakts bejaht hat. In der Genehmigung der Satzungsänderung liegt damit auch zugleich die Anschlußgenehmigung Die Zusammenfassung des Anschlußgenehmigungs- mit dem Satzungsänderungsverfahren wird dadurch gerechtfertigt, daß der innere Grund für die Zweistufigkeit des Verwaltungsverfahrens im Regelfall der Neuerrichtung einer IKK. - daß nämlich die mit der Satzungsgenehmigung zusammenhängenden Fragen eine umfangreichere Prüfung erfordern (vgl. § 324 Abs. 2 und 3 RVO) - im Falle des Anschlusses einer Innung an eine IKK. entfällt. Die Satzungsänderung beschränkt sich in diesem Falle auf einen Punkt - Erweiterung des Kreises der Trägerinnungen -, der satzungsrechtlich in aller Regel unproblematisch ist.

Der im vorliegenden Fall zusammengefaßte Verwaltungsakt der Genehmigung des Anschlusses und der Satzungsänderung ist in vollem Umfang streng rechtsgebunden. Für die Satzungsänderung ergibt sich das aus § 324 Abs. 2 RVO; die Vorschrift des § 324 Abs. 3 RVO, die bei der für einzelne Satzungsbestimmungen erforderlichen "Zustimmung" des OVA. auch Zweckmäßigkeitserwägungen zuläßt, kommt hier nicht in Betracht. Bei der Genehmigung des Anschlusses könnte zweifelhaft sein, ob sie nicht in das Ermessen des OVA. gestellt ist, weil § 253 Abs. 2 RVO nur für die Errichtung einer Betriebskrankenkasse - BKK. - Ermessenserwägungen bei der Versagung der Genehmigung ausschließt; es wäre daher für die Errichtung einer IKK. - und damit auch für den entsprechenden Anwendungsfall des Anschlusses - ein Umkehrschluß denkbar (so Peters, Handbuch der Krankenversicherung Teil 2 Anm. zu § 253). Eine solche unterschiedliche Regelung war jedoch nur solange angebracht, als die Voraussetzungen für die Errichtung von BKK. 'en und von IKK. 'en in einem für die Notwendigkeit von Ermessenserwägungen bedeutsamen Sinn verschieden waren. Nach der RVO/1911 war für die Errichtung von IKK. 'en (vgl. § 250 RVO/1911) - im Gegensatz zu BKK. 'en (§ 245 Abs. 1 RVO/1911) - keine Mindestmitgliederzahl vorgeschrieben. In der Begründung des Regierungsentwurfs (Reichstags-Drucks. "Zu Nr. 340", 12. Legislaturperiode, II. Session 1909/10 S. 113 f.) wird dieser Unterschied gerade durch die "Annahme" gerechtfertigt, "daß die für die... künftige Neuzulassung solcher Kassen" (gemeint sind IKK. 'en) "zuständige Behörde ihre Entscheidung auch vom Vorhandensein einer Mitgliederzahl abhängig machen wird, welche die ausreichende und dauernde Leistungsfähigkeit sicher gewährleistet"; in der Begründung zu § 265 des Entwurfs (jetzt § 253 Abs. 2 RVO) wird ausgeführt, daß bei IKK. 'en die Erteilung der Errichtungsgenehmigung "in das sachkundige freie Ermessen des Oberversicherungsamts gestellt" sei, "das leistungsschwache Innungskrankenkassen nicht genehmigen wird" (a.a.O. S. 177). Hieraus geht deutlich hervor, daß der entscheidende Grund für die Einbeziehung des Ermessens bei der Genehmigung zur Errichtung von IKK. 'en die Besorgnis gewesen ist, infolge Fehlens einer Mindestmitgliederzahl könnten leistungsschwache IKK. 'en entstehen. Dieser Grund ist mit der Festlegung einer grundsätzlich gleichen Mindestmitgliederzahl für die Errichtung sowohl von BKK. 'en (§ 245 Abs. 1 RVO in der Fassung des § 14 Abs. 2 GSv) als auch von IKK. 'en (§ 250 Abs. 1 RVO in der Fassung des § 14 Abs. 4 GSv) weggefallen. Auch die sonstigen Voraussetzungen für die Errichtung von Kassen beider Arten sind im wesentlichen gleich (vgl. §§ 248 und 251, 252, 253, 320, 324 RVO) bis auf die Regelung der Frage, welche Gremien die maßgebenden Errichtungsbeschlüsse zu fassen haben- bei BKK. 'en Arbeitgeber und volljährige Arbeitnehmer (§ 225a Abs. 1 RVO), bei IKK. 'en Innungsversammlung und Gesellenausschuß (§ 250 Abs. 1 RVO in Verbindung mit § 55 Abs. 1 HandwO; § 225a RVO ist bei IKK. 'en ausgeschlossen [§ 14 Abs. 3 GSv]) die aber für die Frage der Einbeziehung des Ermessens in die Errichtungsgenehmigung keine Rolle spielt. Demnach kann unter dem Gesichtspunkt des Ermessens die Genehmigung zur Errichtung einer IKK. nicht anders als die zur Errichtung einer BKK. beurteilt werden. Wie diese ist sie nach geltendem Recht ein Verwaltungsakt, bei dem für eine Ermessensanwendung kein Raum ist. Das LSG. hat es daher mit Recht unterlassen, den mit der Klage angefochtenen Verwaltungsakt unter dem Gesichtspunkt des fehlerhaften Ermessens zu prüfen. Da eine Ermessensentscheidung nicht vorliegt, ist die Klage auch mit Recht ohne Vorverfahren als zulässig behandelt worden (vgl. § 79 Nr. 1 SGG; BSG. 3 S. 209 [215]).

Voraussetzungen für die Genehmigung des Anschlusses einer Innung an eine IKK. sind in förmlicher Hinsicht - ebenso wie bei der Errichtung der IKK. - ein entsprechender Beschluß der Innungsversammlung (§ 250 Abs. 1 RVO in Verbindung mit § 55 Abs. 1 HandwO), die Zustimmung des Gesellenausschusses (§ 250 Abs. 1 RVO), der Antrag der Innung an das VA. (§ 252 Abs. 1 RVO), die Anhörung der beteiligten Landkrankenkassen und Allgemeinen Ortskrankenkassen (§ 252 Abs. 2 RVO), die Weitergabe des Antrags mit gutachtlicher Äußerung an das OVA. (§ 252 Abs. 2 RVO) und die Anhörung der Gemeindebehörde des Orts, an dem die Innung ihren Sitz hat, der Handwerkskammer sowie der Aufsichtsbehörde der Innung (§ 251 Abs. 2 RVO). Ob und in welcher Form beim Anschluß von Innungen an IKK. 'en auch die Verbände der beteiligten Kassen zu hören sind, braucht hier nicht entschieden zu werden, da die hierfür maßgebende Vorschrift (§ 414h RVO in der Fassung des Gesetzes über die Verbände der gesetzlichen Krankenkassen und der Ersatzkassen vom 17. August 1955 [BGBl. I S. 524]) erst nach Erlaß des angefochtenen Verwaltungsakts in Kraft getreten ist. In materiell-rechtlicher Hinsicht sind die zum Schutz der Allgemeinen Orts- und Landkrankenkassen (§ 251 Abs. 1 Nr. 1 RVO) oder der Versicherten (§ 251 Abs. 1 Nr. 2 und 3 RVO) erlassenen Vorschriften zu beachten. Die vom LSG. gebilligte Auffassung des beklagten OVA., im Anschlußverfahren entfalle die Prüfung, ob die Leistungsfähigkeit der aufnehmenden IKK. für die Dauer sicher ist (§ 251 Abs. 1 Nr. 3 RVO), ist in dieser Allgemeinheit nicht haltbar. Es ist denkbar, daß die Leistungsfähigkeit einer IKK., die nach ihrer bisherigen Zusammensetzung für die Dauer gesichert erschien, gerade erst durch den Zustrom der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer aus dem Bereich der neu aufgenommenen Trägerinnung in Frage gestellt wird. Deshalb erfordert die sinngemäße Anwendung des § 251 Abs. 1 Nr. 3 RVO auf den Fall des Anschlusses einer Innung an eine IKK. die Prüfung, ob die Leistungsfähigkeit der IKK. auch nach der Übernahme der neuen Mitglieder für die Dauer sicher ist; das wird allerdings regelmäßig zu bejahen sein, wenn nicht gerade durch diese Übernahme eine für diese IKK. nicht mehr tragbare Häufung schlechter Risiken eintritt.

Ob die angeführten Voraussetzungen erfüllt sind, ist auch im vorliegenden Fall in vollem Umfang zu prüfen. Zwar berühren sie nur teilweise das unmittelbare Interesse der klagenden Ortskrankenkasse (vgl. §§ 251 Abs. 1 Nr. 1, 252 Abs. 2 RVO). Doch entscheidet Sich die Frage, ob die Aufhebungsklage begründet ist, allein danach, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist (§ 54 Abs. 2 Satz 1 SGG). Hierbei wird nicht nach den Gründen der Rechtswidrigkeit unterschieden. Allerdings ist für die Begründetheit der Klage erforderlich, daß der Kläger "in seinen Rechten" (so ausdrücklich § 23 Abs. 1 Satz 1 MRegVO 165, § 35 Abs. 1 VerwGG, § 15 Abs. 1 BVerwGG) beeinträchtigt ist, daß also der rechtswidrige Verwaltungsakt unmittelbar in die Rechtssphäre des Klägers eingreift. Ist das aber - wie hier - der Fall, so ist die Klage auch begründet, wenn die Rechtswidrigkeit auf der Verletzung einer gesetzlichen Vorschrift beruht, die nicht zum Schutze oder im Interesse des Klägers erlassen ist.

Zutreffend hat das LSG. alle Voraussetzungen für die Genehmigung des Anschlusses der "Innung" an die GIKK . als erfüllt angesehen. Ohne Rechtsirrtum hat es den Beschluß der Innungsversammlung, eine IKK. zu errichten und diese mit dem Tage der Errichtung mit der bereits bestehenden GIKK . zu vereinigen, sowie den hierauf gestützten Antrag der "Innung" dahin verstanden, daß die "Innung" unmittelbar der GIKK . angeschlossen werden solle; denn das war der rechtlich erhebliche Sinn des Begehrens der "Innung", wie er durch eine nicht am Buchstaben haftende Auslegung ihrer Erklärungen zu ermitteln ist. Auch gegen die - von der Revision nicht angegriffenen - Feststellungen, daß durch den Abgang der zur "Innung" gehörigen versicherungspflichtigen Arbeitnehmer der Bestand oder die Leistungsfähigkeit der klagenden Ortskrankenkasse nicht gefährdet werden (vgl. § 251 Abs. 1 Nr. 1 RVO) und daß die satzungsmäßigen Leistungen der GIKK . denen der Klägerin mindestens gleichwertig sind (§ 251 Abs. 1 Nr. 2 RVO), bestehen keine rechtlichen Bedenken. Soweit es sich um die Frage handelt, ob die Leistungsfähigkeit der GIKK . für die Dauer sicher ist (§ 251 Abs. 1 Nr. 3 RVO), lassen die getroffenen Feststellungen den Schluß zu, daß die künftige Leistungsfähigkeit der GIKK . durch die Überführung der versicherungspflichtigen Angehörigen der "Innung" jedenfalls nicht beeinträchtigt wird.

Die Revision ist demnach als unbegründet zurückzuweisen (§ 170 Abs. 1 Satz 1 SGG).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs. 1 und 4 SGG.

Fundstellen

BSGE, 169