BSG Urteil vom 24.02.1988 - 2 RU 24/87

Beteiligte

…, Klägerin und Revisionsklägerin

…, Beklagter und Revisionsbeklagter

1. …

Tatbestand

I.

Die beigeladene Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) privaten Rechts war bisher Mitglied der klagenden Berufsgenossenschaft. Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Innenministeriums des beklagten Landes, mit der die GmbH nach § 657 Abs 1 Nr 2 Reichsversicherungsordnung (RVO) als Unternehmen bezeichnet wird, für dessen Versicherte der beigeladene Gemeindeunfallversicherungsverband (GUV) Träger der Unfallversicherung ist.

Die GmbH hat ihren Sitz in Baden-Württemberg. Ihr Stammkapital von 2.625.000,-- DM wird mit je 150.000,-- DM von den elf regionalen Sparkassen- und Giroverbänden im Bundesgebiet und der Westdeutschen Landesbank - Girozentrale - sowie mit je 75.000,-- DM von den zehn weiteren Landesbanken - Girozentralen und der Sparkasse der Stadt Berlin-West gehalten. Als Gegenstand des Unternehmens der GmbH ist im Handelsregister eingetragen:

"Versorgung der Sparkassen, der Sparkassen- und Giroverbände und Girozentralen mit den für ihren Geschäftsbetrieb notwendigen Vordrucken, sonstigen Drucksachen und Organisationsmitteln; Schaffung von Werbemitteln jeder Art, insbesondere für die Sparkassen, die Girozentralen, die öffentlichen Bausparkassen und andere Einrichtungen der Sparkassenorganisation sowie Durchführung sonstiger mit der Werbung zusammenhängender Aufgaben, einschließlich der Aufgaben einer Werbeagentur; Verlag von Büchern und Zeitschriften."

Mit der in diesem Verfahren angefochtenen Entscheidung vom 3. Mai 1983 gegenüber dem beigeladenen GUV, der Klägerin und der beigeladenen GmbH erklärte das Innenministerium des Beklagten im Einvernehmen mit dessen Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung, an der GmbH seien Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen mit Ländern überwiegend beteiligt. Die GmbH werde deshalb gemäß § 657 Abs 1 Nr 2 RVO bezeichnet. Zur Begründung war ausgeführt, unter den Gesellschaftern der GmbH fänden sich zwar keine Kommunen. Es liege aber mittelbar eine Beteiligung von Kommunen an der GmbH vor. Das reiche aus. § 657 Abs 1 Nr 2 RVO sei dahin auszulegen, daß die Bezeichnungsvoraussetzungen auch erfüllt seien, wenn eine mittelbare kapitalmäßige Beteiligung von Gemeinden und Gemeindeverbänden allein oder zusammen mit dem Bund oder einem Land vorliege und wenn damit eine kommunale oder staatliche Einflußmöglichkeit auf das betreffende Unternehmen verbunden sei.

Die auf dem Gebiet des Sparkassenwesens tätigen Institutionen bildeten in ihrer Gesamtheit eine dreistufig gegliederte Organisation. Tragender Unterbau seien die Sparkassen als von Kommunen errichtete und getragene Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Kommunen übten bestimmenden Einfluß auf die Besetzung des Hauptorgans der Sparkassen aus. Außerdem hafteten sie als Gewährträger uneingeschränkt für die Verbindlichkeiten der Sparkassen. Die darauf aufbauende zweite Stufe sei zweigeteilt. Sie werde einerseits von den Sparkassen- und Giroverbänden gebildet. Bis auf den Hanseatischen Sparkassen- und Giroverband, einen rechtsfähigen Verein, seien diese Verbände Körperschaften des öffentlichen Rechts. Mitglieder seien die Sparkassen und außerdem, mit Ausnahme des Badischen Sparkassenverbandes, deren kommunale Gewährträger. Die maßgebliche Beteiligung der Kommunen an diesen Verbänden liege in dem bestimmenden Einfluß auf die Verbandsführung aufgrund der unmittelbaren und mittelbaren Mitgliedschaftsrechte. Andererseits gehörten zur zweiten Stufe der Sparkassenorganisation die Landesbanken - Girozentralen -. Sie seien teils Körperschaften, teils Anstalten des öffentlichen Rechts. Ihre Mitglieder bzw Träger seien überwiegend die entsprechenden Sparkassen- und Giroverbände. An einigen sei auch das entsprechende Land beteiligt. Die dritte Stufe werde durch den Zusammenschluß der Sparkassen- und Giroverbände im Deutschen Sparkassen- und Giroverband gebildet.

Das Sozialgericht (SG) Mannheim hat den angefochtenen Verwaltungsakt aufgehoben (Urteil vom 20. Dezember 1985). Das Landessozialgericht (LSG) Baden-Württemberg hat dagegen den Berufungen des Beklagten, des beigeladenen GUV sowie der beigeladenen GmbH stattgegeben und die Klage abgewiesen (Urteil vom 26. Februar 1987): An der GmbH seien Gemeinden und Gemeindeverbände überwiegend beteiligt. Dafür reichten mittelbare Zusammenhänge aus. Die elf regionalen Sparkassen- und Giroverbände hielten zusammen mit 1.650.000,-- DM 62,85 % des Stammkapitals der GmbH. Die Verbandsmitglieder dieser Körperschaften des öffentlichen Rechts übten bestimmenden Einfluß auf die Besetzung des jeweiligen Verbandshauptorgans aus. Verbandsmitglieder seien die Sparkassen und ihre kommunalen Gewährträger bis auf den Badischen Sparkassen- und Giroverband, dessen Mitglieder nur Sparkassen seien. Auf die Hauptorgane der Sparkassen als Anstalt des öffentlichen Rechts übten schließlich wiederum Gemeinden oder Gemeindeverbände bestimmenden Einfluß aus. Sie seien außerdem Gewährträger der Sparkassen. Hinzu komme, daß die restlichen Anteile des Stammkapitals der GmbH in Höhe von 975.000,-- DM von den Landesbanken - Girozentralen - gehalten würden. Die Sparkassen- und Giroverbände sowie die Länder hätten als Träger bzw Mitglieder bestimmenden Einfluß auf diese Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts. Damit seien die Voraussetzungen für eine Bezeichnung der GmbH nach § 657 Abs 1 Nr 2 RVO erfüllt. Eine überwiegende finanzielle Beteiligung von Gemeinden oder Gemeindeverbänden an einem Unternehmen liege - mittelbar - auch dann vor, wenn mehr als die Hälfte des Stammkapitals einer GmbH des Privatrechts von Gesellschaftern gehalten werde, auf die Gemeinden oder Gemeindeverbände bestimmenden Einfluß ausübten.

Mit der - vom LSG zugelassenen - Revision rügt die Klägerin eine Verletzung des § 657 Abs 1 Nr 2 RVO. Diese Vorschrift sei wegen des allgemeinen Zuständigkeitsvorbehalts des § 646 Abs 1 RVO für die gewerblichen Berufsgenossenschaften keiner ausdehnenden Auslegung auf mittelbare Beteiligungsverhältnisse zugänglich. Nur die unmittelbare Beteiligung einer Gemeinde könne eine sogenannte Bezeichnungsverfügung begründen. Der Tätigkeitsbereich der im Sparkassenwesen tätigen Organisationen verdeutliche, daß diese nach ihrem Aufbau und ihrer Aufgabenstellung nur noch sehr eingeschränkt dem kommunalen Bereich zuzuordnen seien. Vor allem falle ins Gewicht, daß bereits die einzelne Sparkasse wie eine Bank am Geschäftsverkehr teilnehme. Es sei nicht zu erkennen, daß sie mit kommunalen Mitteln Aufgaben der Gemeinde erfülle. Noch viel weniger ließen sich die Sparkassenverbände und Girozentralen dem gemeindlichen Rahmen zuordnen.

Die Klägerin beantragt,das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 26. Februar 1987 aufzuheben und die Berufungen des Beklagten sowie der Beigeladenen zu 1. und zu 2. gegen das Urteil des Sozialgerichts Mannheim vom 20. Dezember 1985 zurückzuweisen,hilfsweise,das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Landessozialgericht zurückzuverweisen.

Der Beklagte beantragt,die Revision zurückzuweisen.

Die angefochtene Bezeichnung entspreche wegen der mittelbaren Beteiligung der Kommunen und Länder an der beigeladenen GmbH Wortlaut, Sinn und Zweck des § 657 Abs 1 Nr 2 RVO. Der Zweck dieser Vorschrift richte die Beteiligung entscheidend auf die wirtschaftliche Gemeindeabhängigkeit aus. Das gelte gerade bei Unternehmen, die in einer Rechtsform des privaten Rechts betrieben würden. Sofern die Qualität der wirtschaftlichen Abhängigkeit bei mittelbaren Beteiligungen ebenso stark sei wie bei einer unmittelbaren Beteiligung, entspreche eine Überführung des Unternehmens in die Zuständigkeit des GUV vollkommen dem Gesetzeszweck. Wie er bereits in der angefochtenen Entscheidung ausgeführt habe, seien Träger der gesamten Sparkassenorganisation sowohl in organisatorischer als auch in finanzieller Hinsicht zum überwiegenden Teil die Kommunen und zu einem geringen Teil die einzelnen Länder.

Die Beigeladenen zu 1. und zu 2. schließen sich dem Antrag und den Ausführungen des Beklagten an.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist in dem Sinne begründet, daß das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen ist. Für eine Entscheidung über die Grundvoraussetzung des angefochtenen Verwaltungsakts, daß an dem Unternehmen der beigeladenen GmbH Gemeinden oder Gemeindeverbände allein oder zusammen mit dem Bund oder einem Land überwiegend beteiligt sind, hat das LSG nicht die erforderlichen Tatsachen festgestellt; dies ist nachzuholen.

Nach § 657 Abs 1 Nr 2 RVO sind die Gemeinden (§ 656 Abs 1 RVO) und GUV (§ 656 Abs 2 RVO) Träger der Unfallversicherung für Versicherte in den von der zuständigen obersten Verwaltungsbehörde des Landes im Einvernehmen mit der für die Sozialversicherung zuständigen obersten Verwaltungsbehörde bezeichneten Unternehmen, die in selbständiger Rechtsform betrieben werden und an denen Gemeinden oder Gemeindeverbände allein oder zusammen mit dem Bund oder einem Land überwiegend beteiligt sind.

Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist die Entscheidung des Innenministeriums des Beklagten vom 3. Mai 1983, ein Verwaltungsakt gemäß § 31 Sozialgesetzbuch, Zehntes Buch (SGB X), der traditionell auch Bezeichnungsverfügung genannt wird. Der Senat hat bereits entschieden, daß für Klagen gegen solche Verwaltungsakte der Rechtsweg vor die Sozialgerichte (§ 51 Abs 1 Sozialgerichtsgesetz - SGG -) gegeben ist (Urteil vom 29. Januar 1965 - 2 RU 109/64 - SGb 1966, 184 mit Anm von Plagemann). Das haben die Vorinstanzen ebenso zutreffend erkannt wie die Zuständigkeit des Innenministeriums des Beklagten.

Dieses Ministerium ist die für das Unternehmen der beigeladenen GmbH zuständige oberste Verwaltungsbehörde. Denn die GmbH hat ihren Sitz in Baden-Württemberg. Der Senat ist schon in seinen Urteilen vom 29. Januar 1965 (aaO) und vom 30. Januar 1968 (BSGE 27, 269 = SozR Nr 2 zu S 657 RVO) davon ausgegangen, daß dagegen keine begründeten verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen (aA Wolber, SozVers 1987, 185 f). Der Landesvollzug von Bundesgesetzen ist grundsätzlich in Art 83 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) festgelegt. Bezeichnungen nach § 657 Abs 1 Nr 2 RVO legen unmittelbar die Zuständigkeit der Gemeinde oder des GUV fest. Sie dürfen allein nach den Voraussetzungen der RVO als Bundesrecht erfolgen, die sachlich-rechtlich den allgemeinen Zuständigkeitsvorbehalt für die gewerblichen Berufsgenossenschaften in § 646 Abs 1 RVO aufheben. Bei einem neu gegründeten Unternehmen wird dabei die Verwaltung der gewerblichen Berufsgenossenschaft, die ohne die Bezeichnung rein formal-rechtlich zuständig wäre, offensichtlich nicht berührt, ebensowenig die Verwaltungszuständigkeit des Bundes nach Art 87 Abs 2 GG. Gleichermaßen handelt es sich bei den Folgewirkungen der umstrittenen Bezeichnung der beigeladenen GmbH auf die Verwaltung der Klägerin nur um Reflexwirkungen, die die Verwaltungszuständigkeit des Bundes nicht verletzen. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, als er in § 657 Abs 1 Nr 2 RVO die Zuständigkeit der obersten Verwaltungsbehörden des Landes vorschrieb. Denn das Hauptgewicht der gesetzlichen Regelung liegt von vornherein erkennbar im Spannungsverhältnis der Interessen zwischen den Gemeinden sowie den GUV einerseits und den überwiegend bundesunmittelbaren Berufsgenossenschaften auf der anderen Seite.

Der Senat stimmt dem LSG schließlich auch darin zu, daß die in § 657 Abs 1 Nr 2 RVO geforderte überwiegende Beteiligung von kommunalen Institutionen nicht stets ausschließlich unmittelbar sein muß, sondern auch mittelbar über Zwischeninstitutionen gegeben sein kann. Es ist richtig, daß der Gesetzeswortlaut die Beschaffenheit des Beteiligungsverhältnisses nicht anspricht, ein mittelbares also auch nicht von vornherein ausschließt. Insofern bedarf es der Gesetzesauslegung, um die Qualität des erforderlichen Beteiligungsverhältnisses näher zu bestimmen. Voraussetzung für eine Gleichsetzung unmittelbarer und mittelbarer Beteiligungen ist deren Gleichwertigkeit nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes.

Bereits in seinem Urteil vom 30. Januar 1968 (BSGE 27, 269, 272) hat der Senat die Entstehungsgeschichte des Gesetzes anhand der Materialien eingehend dargelegt. Auf deren Hintergrund läßt sich dem Gesetz entnehmen, daß es auf die wirtschaftliche Abhängigkeit eines rechtlich selbständigen Unternehmens von kommunalen Institutionen abzielt (vgl Begründung zum Unfallversicherungs-Neuregelungsgesetz - UVNG -, BT-Drucks IV/120, S 65 zu § 658). Leitbild des Gesetzgebers für die Übertragung der Versicherungszuständigkeit auf Gemeinden und Gemeindeverbände war das privatwirtschaftliche Unternehmen, das von seinen kommunalen Trägern mit Haushaltsmitteln überwiegend finanziert wird (vgl Begründung zum UVNG aaO; Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, 10. Aufl, Band II, S 522b und 529). Dem entspricht der Erlaß des Reichsarbeitsministers (RAM) vom 25. April 1944 (AN 1944, 107) zu dem Vorläufer der Gesetzesregelung, dem - seinem Wesen nach als Rechtsverordnung gültig gewesenen - Erlaß des RAM vom 16. März 1942 "Betr.: Durchführung des Sechsten Gesetzes über Änderungen in der Unfallversicherung; hier: Gemeindliche Unfallversicherung" (AN 1942, 201; vgl hierzu BSGE 16, 227, 232 f = SozR Nr 1 zu § 628 aF RVO). Nach dem Erlaß des RAM von 1944 (aaO) liegt bei Unternehmen, die in einer Rechtsform des privaten Rechts betrieben werden, eine überwiegende gemeindliche Beteiligung dann vor, wenn die Gemeinde ... (usw) am Kapital des Unternehmens überwiegend beteiligt ist. Davon zu unterscheiden sind die öffentlich-rechtlichen (zB Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Körperschaften usw), bei denen das Kapital meist nicht die Grundlagen des Unternehmens bildet. Hier nahm der RAM hilfsweise eine überwiegende gemeindliche Beteiligung dann an, wenn der Gemeinde ... (usw) nach der Verfassung der betreffenden Einrichtung der ausschlaggebende Einfluß auf die Verwaltung und Führung des Unternehmens zukommt (s zu öffentlichen Sparkassen: RAM Erlaß vom 6. Februar 1943, AN 1943, 65).

Aus dem Erlaß von 1944 (aaO) wird deutlich, daß die dort bezeichneten Beteiligungsformen eine unterschiedliche Qualität haben. Die überwiegende Beteiligung an einem Unternehmen in Form der Kapitalbeteiligung hat finanzielle sowie in personeller und sachlicher Hinsicht allgemein-politische Rückwirkungen auf die Gemeinde. Hingegen entfaltet die überwiegende Beteiligung in Gestalt satzungsmäßig verankerten ausschlaggebenden Einflusses auf die Verwaltung und Führung eines öffentlich-rechtlichen Unternehmens im wesentlichen keine finanziellen, sondern nur allgemein-politische Rückwirkungen der bezeichneten Art auf die Gemeinde. Das war dem Gesetzgeber des UVNG bekannt.

Aus der Begründung zum UVNG (aaO) geht hervor, daß es die wirtschaftliche Abhängigkeit eines rechtlich selbständigen Unternehmens von der Gemeinde ist, die den Gesetzgeber veranlaßt hat, eine besondere Zuständigkeitsregelung zu treffen. Das bedeutet die wirtschaftliche Abhängigkeit durch die überwiegende Beteiligung der Gemeinde mit Haushaltsmitteln an dem Kapital des Unternehmens (vgl auch Brackmann aaO, S 522b; Lauterbach/Watermann, Unfallversicherung, 3. Aufl, Anm 7 zu § 653).

Demgegenüber macht es eine Abhängigkeit anderer, nicht wirtschaftlicher Art aus, wenn die überwiegende Kapitalbeteiligung und der Einsatz eigener Haushaltsmittel der Gemeinde nicht gegeben ist. Hier fehlen die finanziellen Wechselwirkungen, so stark im übrigen der ausschlaggebende Einfluß auf die Verwaltung und Führung des Unternehmens auch sein mag. Deshalb kann diese Qualität der Abhängigkeit jedenfalls nicht bei einem Unternehmen des Privatrechts die Voraussetzung einer überwiegenden Beteiligung iS des § 657 Abs 1 Nr 2 RVO erfüllen. Nach dem Zweck des Gesetzes bedarf es dazu vielmehr der überwiegenden Kapitalbeteiligung durch den tatsächlich einmal vorgenommenen Einsatz eigener Haushaltsmittel der im Gesetz bezeichneten öffentlichen Hände.

Mit dieser Gesetzesauslegung läßt sich auch eine vom Gesetz nicht vorgesehene Ausdehnung der Zuständigkeit von Eigenunfallversicherungsträgern sowie GUV verhindern. Der Zuständigkeitsvorbehalt des § 646 Abs 1 RVO für die gewerblichen Berufsgenossenschaften (vgl Brackmann aaO, S 522b) würde verletzt, wenn die Gemeinden es ohne den eigenen, überwiegenden Einsatz von Haushaltsmitteln bewerkstelligen könnten, gewerbliche Unternehmen des Privatrechts in ihre eigene oder die Zuständigkeit der GUV überführen zu lassen.

Das Unternehmen der beigeladenen GmbH wird in selbständiger Rechtsform des Privatrechts betrieben. Ob an seinem Kapital Gemeinden oder Gemeindeverbände allein oder zusammen mit dem Bund oder- einem Land überwiegend beteiligt sind, läßt sich den tatsächlichen Feststellungen des LSG nicht entnehmen. Es ist nicht festgestellt, daß diese öffentlichen Hände eigene Haushaltsmittel zweckgebunden eingesetzt haben, damit sich die Gesellschafter der beigeladenen GmbH damit überwiegend am Stammkapital der GmbH beteiligen. Selbst die überwiegende Finanzierung dieser Gesellschafter mit Haushaltsmitteln der genannten öffentlichen Hände ist nicht festgestellt.

Daß die beteiligten Gemeinden unmittelbar satzungsgemäß einen ausschlaggebenden Einfluß auf die Verwaltung und Geschäftsführung der Sparkassen-, Sparkassen- und Giroverbände sowie Landesbanken - Girozentralen - ausüben, reicht nach dem oben Dargelegten nicht aus, um die unmittelbare Beteiligung der Gesellschafter der beigeladenen GmbH an deren Stammkapital als überwiegende Beteiligung der Gemeinden oder Gemeindeverbände im Sinne des Gesetzes zu werten.

Nicht ausreichend für die Frage des Einsatzes gemeindlicher Haushaltsmittel sind auch die Feststellungen des LSG zu dem Beteiligungsverhältnis zwischen der einzelnen mitbetroffenen Sparkasse und der jeweiligen Gemeinde als ihrem Gewährträger. Mit dem letztgenannten Begriff ist nur die kommunale Bindung der Sparkasse angesprochen, die nach der gleichförmigen Regelung aller Sparkassengesetze der Gemeinde die Gewährträgerhaftung sowie die Anstaltslast auferlegt und die Tätigkeit der Sparkasse regional begrenzt (vgl Schlierbach in Handwörterbuch der Sparkassen, Stichwort "Sparkassenrecht", Band 4, S 138 ff, 146 mwN). Über den Einsatz eigener Haushaltsmittel der Gemeinde ist dagegen insoweit nichts ausgesagt. Es ist vielmehr die Regel, daß die Gemeinden ihrer Sparkasse - anders als bei sonstigen kommunalen Unternehmen - kein Betriebskapital zur Verfügung stellen. Auch die allgemeinen Überschußregelungen für die Sparkassen sagen über die kapitalmäßige Beteiligung der einzelnen Kommune nichts aus. Zwar sollten die Überschüsse der Sparkasse im Grundsatz ihrem jeweiligen kommunalen Träger zufließen. Aber wegen der vorrangigen Pflicht der Sparkassen, selbst ihr Eigenkapital zu bilden, bleibt sehr wenig Raum zur Ausschüttung an den Gewährträger. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß tatsächliche Ausschüttungen an die Gemeinde ohnehin nicht unmittelbar den kommunalen Haushalt entlasten können, weil sie regelmäßig der Bindung für gemeinnützige Zwecke unterliegen (vgl Rühl in Handwörterbuch der Sparkassen, Band 2, Stichwort "Kommunale Bindung", S 469 ff, 474).

Das LSG wird nunmehr aufzuklären haben, ob Gemeinden oder Gemeindeverbände allein oder zusammen mit dem Bund oder einem Land bei den Gesellschaftern der beigeladenen GmbH eigene Haushaltsmittel eingesetzt haben. Gegebenenfalls muß festgestellt werden, ob die Stammeinlagen der einzelnen Gesellschafter bei der beigeladenen GmbH in diesem Zusammenhang als Haushaltsmittel der bezeichneten öffentlichen Hände gewertet werden können, insgesamt bis zur Höhe von mehr als der Hälfte des Stammkapitals. Hierzu reicht auch ein mittelbarer Zusammenhang aus, insbesondere wenn die öffentlichen Hände das Unternehmen des einzelnen Gesellschafters mit eigenen Haushaltsmitteln überwiegend finanzieren oder am Unternehmenskapital überwiegend beteiligt sind.

Das LSG hat auch über die Kosten des Revisionsverfahrens zu entscheiden.

Fundstellen

BSGE, 62