BVerwG Beschluss vom 18.06.1991 - 6 P 3.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Kostentragungspflicht der Dienststelle, keine – für Referat eines auswärtigen Wissenschaftlers auf Personalversammlung zu Gesetzesvorhaben. Personalversammlung, keine Pflicht der Dienststelle zur Tragung der Kosten des Referats eines Wissenschaftlers auf einer – zu Gesetzesvorhaben

Leitsatz (amtlich)

Die Dienststelle hat nicht die Kosten eines Referats zu tragen, das der Personalrat auf einer Personalversammlung von einem auswärtigen Wissenschaftler zu den Auswirkunen halten läßt, die ein erst als Bericht einer Regierungskommission vorliegendes Reformvorhaben auf die Beschäftigten, Kunden und Bürger haben kann.

Normenkette

BPersVG § 44 Abs. 1 S. 1, §§ 49, 51 S. 2

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 31.10.1989; Aktenzeichen 4 A 5/88)

VG Koblenz (Entscheidung vom 10.06.1988; Aktenzeichen 4 K 13/87)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 31. Oktober 1989 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Am 22. Oktober 1987 wurde beim Fernmeldeamt Bad Kreuznach eine Personalversammlung durchgeführt, auf deren Tagesordnung u.a. folgender Punkt stand: „Ausführungen und Informationen von Prof. Dr. Hickel, Universität Bremen, zum Thema: ‚Braucht die Volkswirtschaft die DBP? – Ergebnisse der Regierungskommission Fernmeldewesen im Spiegel der Auswirkungen auf Beschäftigte, Kunden und Bürger’ Schwerpunkte: Auswirkungen auf die Beschäftigten der DBP”. Bereits mit Schreiben vom 23. September 1987 an den Beteiligten, den Amtsvorsteher des Fernmeldeamtes Bad Kreuznach, hatte der Antragsteller, der örtliche Personalrat, mitgeteilt, daß Prof. Dr. Hickel von der Universität Bremen die Zusage gegeben habe, anläßlich der Personalversammlung am 22. Oktober 1987 ein Referat zu halten; die Übernahme der Kosten gemäß § 44 Abs. 1 BPersVG werde deshalb beantragt. Wegen der näheren Einzelheiten wurde das Einladungsschreiben an Prof. Dr. Hickel zur Kenntnis gegeben, in dem neben der Formulierung des Themas darauf hingewiesen wurde, daß die Vorschläge der Regierungskommission mit ihren mittelbaren und unmittelbaren, tiefgreifenden Auswirkungen auf die Beschäftigten im Vordergrund des Referats stehen sollten. Mit Schreiben vom 21. Oktober 1987 teilte der Beteiligte mit, das Thema des vorgesehenen Referats könne im Rahmen der Personalversammlung nicht zulässig behandelt werden. Durch die Beauftragung des Referenten sind Kosten in Höhe von 300 DM Honorar und 320 DM Fahrtkosten, insgesamt also 620 DM, entstanden.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

den Beteiligten zu verurteilen, 620 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 22. Oktober 1987 an ihn zu zahlen, hilfsweise festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, die Kosten zu übernehmen, die durch die Teilnahme des Prof. Dr. Hickel als dienststellenfremde Auskunftsperson in der Personalversammlung entstanden sind.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt.

Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers blieb ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt:

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trage die Dienststelle nur die Kosten, die zur ordnungsgemäßen Durchführung der dem Personalrat obliegenden Aufgaben erforderlich seien. Eine unmittelbare Verpflichtung der Dienststelle durch den Personalrat scheide aus. Der Personalrat könne keine Geschäfte abschließen, mit denen die Dienststelle verpflichtet werde. Zwar habe der Personalrat im Rahmen seiner gesetzlichen Aufgaben gehandelt, als er das Thema Postreform auf die Tagesordnung der Personalversammlung gesetzt habe, weil weitreichende Reformvorhaben eine Dienststelle oder ihre Beschäftigten schon dann berühren könnten, wenn sie das Stadium unverbindlicher Planungen verlassen hätten und ein gesichertes Konzept der zuständigen Stelle vorliege. Zur Behandlung einer solchen Angelegenheit dürfe auch eine dienststellenfremde Auskunftsperson hinzugezogen werden, wenn anders eine Unterrichtung der Teilnehmer nicht möglich sei. Der Personalrat habe jedoch die von ihm gemachten Aufwendungen bei pflichtgemäßer Würdigung der Sachlage nicht für erforderlich halten dürfen. Er sei verpflichtet, öffentliche Mittel sparsam in Anspruch zu nehmen, und müsse deshalb prüfen, ob es Möglichkeiten gebe, Kosten zu vermeiden oder so gering wie möglich zu halten. Vorliegend sei nicht erkennbar, daß der Personalrat diesem Prinzip gefolgt sei, weil weder vom Antragsteller hinreichend dargelegt noch ersichtlich sei, warum nicht ein ortsansässiges oder näher an Bad Kreuznach wohnendes Mitglied einer der in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften geeignet gewesen wäre, die notwendige Information vorzunehmen. Es sei nicht erkennbar, daß gerade der für das Referat verpflichtete Prof. Dr. Hickel von der Universität Bremen allein die erforderlichen Sach- und Fachkenntnisse besessen habe. Eine politische Bewertung des vorgesehenen Konzeptes der Postreform gehe im übrigen über die Zuständigkeit der Personalversammlung hinaus und habe deshalb auch nicht maßgebliches Kriterium für die Auswahl der geeigneten Auskunftsperson sein dürfen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. Juni 1988 den Beteiligten zu verurteilen, an ihn 620 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen, hilfsweise, festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet ist, die Kosten zu übernehmen, die durch die Teilnahme des Prof. Dr. Hickel als dienststellenfremde Auskunftsperson in der Personalversammlung entstanden sind.

Zur Begründung führt er aus, der angefochtene Beschluß verkenne die Befugnis des Personalrats, die Dienststelle durch eine Erklärung gegenüber einem Dritten zu verpflichten. Diese ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Darüber hinaus habe der Beteiligte die Kosten aber auch schon deshalb zu tragen, weil diese auch erforderlich im Sinne der Vorschrift gewesen seien. Es sei weder erkennbar noch substantiiert behauptet worden, daß für ein gleichwertiges Referat ein Referent hätte gefunden werden können, der weniger Kosten verursacht hätte.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht eine Pflicht des Beteiligten zum Tragen der Kosten des Referats vom 22. Oktober 1987 gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG verneint.

Nach dieser Bestimmung trägt die Dienststelle nur die Kosten, die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehen. „Tätigkeit” in diesem Sinne ist nur diejenige, die zum gesetzlichen Aufgabenkreis des Personalrats gehört, mit der er seine Rechte wahrnimmt und Pflichten erfüllt (vgl. BVerwGE 14, 282 ≪286≫ und 34, 143 sowie Beschluß vom 26. November 1982 – BVerwG 6 P 40.79 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 8≫).

Diese Feststellung ist allein nach objektiven Gesichtspunkten zu treffen. Dem Personalrat steht insoweit ein Ermessen nicht zu (vgl. Beschlüsse vom 21. Juli 1982 – BVerwG 6 P 30.79 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 6≫ und vom 6. September 1984 – BVerwG 6 P 17.82 – ≪BVerwGE 70, 69, 74≫). Zum Aufgabenbereich des Personalrates gehört auch die Durchführung der Personalversammlung (§ 49 BPersVG). § 51 Satz 2 BPersVG begrenzt jedoch die auf einer Personalversammlung zu behandelnden Themen. Es dürfen keine allgemeinpolitischen Fragen behandelt werden, sondern nur die Fragen und Angelegenheiten, die unmittelbar das Verhältnis der Bediensteten zu ihrer Dienststelle betreffen. Dazu können auch Fragen allgemeiner Art gehören, die zwar nicht in die Entscheidungsbefugnis der Dienststelle fallen, zu denen aber dem Personalrat Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden muß (vgl. BVerwGE 14, 206, 49, 259 und 70, 69).

Wie das Beschwerdegericht mit rechtlich unbedenklicher Begründung angenommen hat, ist nach diesen Grundsätzen die Zuständigkeit der Personalversammlung für das im Vortrag des vom Personalrat eingeladenen Prof. Dr. Hickel behandelte Thema nicht von vornherein auszuschließen. Sofern sich die mit der Reform der Bundespost und des Fernmeldewesens einhergehende Umstrukturierung auch auf einzelne Dienststellen auswirken konnte, durften sich auch Personalrat und Personalversammlung damit befassen. Dies gilt allerdings ausschließlich für die Auswirkungen, die sich für die Beschäftigten ergeben können. Für diesen Themenbereich kann eine frühzeitige Information sogar notwendig sein, so daß auch nicht ein Bericht über ein Gesetzesvorhaben im Stadium des Entwurfs allein wegen der zu dieser Zeit noch bestehenden Unwägbarkeiten über das Ob und Wie des Zustandekommens des Gesetzes ausgeschlossen ist. Kann der Personalrat aus eigener Kraft die in diesem Zusammenhang notwendigen Informationen nicht liefern, so kann auch die Heranziehung einer dienststellenfremden Auskunftsperson für die Personalversammlung geboten und notwendig sein (vgl. BVerwGE 14, 206 und 70, 69 sowie Beschluß vom 8. November 1989 – BVerwG 6 P 7.87 – ≪BVerwGE 84, 58 = Buchholz 251.0 § 68 BaWüPersVG Nr. 3≫).

Die durch die dienststellenfremde Auskunftsperson gegebenen Informationen müssen sich allerdings strikt auf das beschränken, was zum Zuständigkeitsbereich von Personalrat und Personalversammlung gehört. Je weniger konkret ein Gesetztesvorhaben ist, entsprechend dem Stadium, in dem es sich gerade befindet, desto geringer ist der Umfang dessen, was in der Personalversammlung erörtert werden kann und folglich darf. Dies führt nicht nur dazu, daß der Personalrat bei der Verpflichtung eines dienststellenfremden Referenten als Auskunftsperson prüfen muß, ob das Informationsbedürfnis der Beschäftigten so groß ist und die Möglichkeiten, dem unter Heranziehung von Teilnehmern an der Personalversammlung gerecht zu werden, so gering sind, daß damit die Durchbrechung der Nichtöffentlichkeit der Personalversammlung gerechtfertigt ist (vgl. BVerwGE 70, 69 ≪75≫). Deshalb kann auch die Übernahme der Kosten eines dienststellenfremden Referenten durch die Dienststelle nur dann in Frage kommen, wenn der Inhalt des Vertrags sich in den genannten Grenzen der Zuständigkeit der Personalversammlung und damit des Tätigkeitsbereichs des Personalrates hält. Insofern gilt hier dasselbe wie für die Herausgabe etwa von Informationsblättern oder die Teilnahme an Reisen oder Schulungen, bei denen die Dienststelle eine Kostenübernahme ablehnen kann, wenn diese inhaltlich die genannten Grenzen überschreiten (Beschlüsse vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – ≪ZBR 1979, 378≫ und – BVerwG 6 P 45.78 – ≪BVerwGE 58, 54≫ sowie vom 14. November 1990 – BVerwG 6 P 4.89 – ≪PersR 1991, 29≫). Demnach zulässige Themen sind speziell für das Fernmeldeamt Bad Kreuznach die Fragen, die sich im Zusammenhang mit der damals geplanten Reform des Fernmeldewesens für die Beschäftigten ergeben konnten, also etwa dazu, „ob” Auswirkungen für die einzelnen Fernmeldeämter zu erwarten waren und „wie” diese sich ggf. für die Beschäftigten darstellen konnten. Unabhängig davon, ob das vom Persoanlrat in seinem Schreiben vom 23. September 1987 an den Referenten formulierte Thema diesen Anforderungen entsprach, hätte der Personalrat keinen auswärtigen Referenten einladen dürfen, ohne überprüft zu haben, ob die dadurch bedingten Kosten im Hinblick auf den zu erwartenden Nutzen für die Beschäftigten erforderlich waren. Der Grundsatz der vertauensvollen Zusammenarbeit und das auch den Personalrat als Teil der Dienststelle treffende Gebot der sparsamen Haushaltsführung verpflichten den Personalrat, die jeweils kostengünstigste Möglichkeit zu suchen. Der Personalrat muß bei „pflichtgemäßer Würdigung” der Umstände dazu kommen, daß der entstehende Aufwand zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist, wenn er eine auswärtige Auskunftsperson beauftragen will. Es muß deshalb in solchen Fällen vorher festgestellt sein, daß andere, weniger kostenintensive Informationsquellen zu dem – gesetzlich begrenzten – Thema nicht verfügbar sind (vgl. Beschlüsse vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – ≪a.a.O.≫, vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – ≪Buchholz 238.33 § 41 BremPersVG Nr. 3≫ und vom 28. Juli 1989 – BVerwG 6 P 1.88 – ≪Buchholz 251.6 § 68 NdsPersVG Nr. 1≫). In diesem Zusammenhang ist auch und vor allem das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Die anfallenden Kosten müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem erstrebten und möglichen Nutzen, hier der Information der Beschäftigten über mögliche Auswirkungen der geplanten Reform des Fernmeldewesens auf ihr Verhältnis zur Dienststelle, stehen. Dabei hätte der Personalrat berücksichtigten müssen, welchen als dienststellenfremde Auskunftsperson treffen. Erst dann liegt eine Entscheidung nach plfichtgemäßem Ermessen vor.

Mit der Aufstellung dieser Voraussetzungen für die Kostenübernahme im Falle der Heranziehung einer sachverständigen dienststellenfremden Auskunftsperson durch den Personalrat sind auch keine unzumutbaren Einschränkungen der im Gesetz vorgesehenen Möglichkeiten für die Arbeit des Personalrats verbunden. Gleiche Voraussetzungen stellt im übrigen auch das Bundesarbeitsgericht für die Heranziehung von Sachverständigen auf, die im Betriebsverfassungsgesetz ausdrücklich in § 80 Abs. 3 vorgesehen ist (BAG AP Nrn. 29 und 30 zu § 80 BetrVG).

Die Pflicht der Dienststelle zur Kostentragung ergibt sich entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht daraus, daß die Kosten für die beauftragte Auskunftsperson tatsächlich angefallen sind. Es braucht insoweit auf die Frage, ob der Personalrat die Dienststelle wirksam verpflichten kann (vgl. dazu BVerwGE 8, 202), nicht eingegangen zu werden, weil die Verpflichtung der Dienststelle zur Leistung in jedem Fall von den in der Vorschrift des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG genannten Voraussetzungen abhängt. Diese sind aber nach den vom Beschwerdegericht getroffenen Feststellungen hier nicht erfüllt. Eine „zusätzliche Haftung” der Dienststelle außerhalb der Vorschrift des § 44 BPersVG allein aus dem Grund, daß die Kosten tatsächlich entstanden sind, kann nicht in Betracht kommen, weil sie im Personalvertretungsrecht systemwidrig wäre. Sie würde denjenigen Personalrat privilegieren, der offenbar Stellenwert in diesem frühen Stadium des Reformvorhabens die Information für das Personal haben konnte. Ehe ein Gesetzentwurf in die parlamentarischen Beratungen gelangt, sind Einzelheiten meist noch nicht endgültig festgelegt, weil vielfältige Änderungen in den verschiedenen Beratungsstadien noch zu erwarten sind. Die Information über den Entwurf eines Gesetzes hat deshalb überwiegend nur die Grundkonzeption und politischen Leitlinien zum Inhalt. Wird hierzu in einer Personalversammlung vorgetragen, muß die Information beschränkt sein auf das, was zum Themenbereich der Personalversammlung gehört, also auf die unmittelbaren Auswirkungen auf die Beschäftigten im Verhältnis zur Dienststelle. Der Personalrat hätte deshalb frühzeitig prüfen müssen, ob nicht ein anderer Referent hätte gewonnen werden können, der in der Lage war, auf die zu erwartenden praktischen Auswirkungen für die Beschäftigten, die hier allein anzusprechen waren, einzugehen.

Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsteller dies getan hat. Er hat auch weder dargelegt noch ist dies sonst erkennbar, daß der Vortrag von Prof. Dr. Hickel die einzige für ihn erreichbare Informationsmöglichkeit war, die dem gestellten Themenbereich annähernd gerecht wurde und damit eine in diesem Sinne erforderliche Maßnahme war. Erst wenn der Personalrat festgestellt hat, daß die notwendige und zulässige Information nur durch einen Wissenschaftler und weiterhin gerade durch den tatsächlich ausgewählten gegeben werden kann, darf er die Entscheidung für die Heranziehung dieses Wissenschaftlers gesetzwidrig oder ohne Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen für eine Übernahme der Kosten durch die Dienststelle entsprechende Kosten verursacht, ehe eine endgültige Entscheidung über die rechtliche Zulässigkeit getroffen worden ist. Dies wäre mit dem Prinzip der vertrauensvollen Zusammenarbeit unvereinbar. Damit würden im übrigen auch die vom Gesetz in § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG aufgestellten Voraussetzungen letztlich aufgehoben, und es würde eine voraussetzungslose Kostenübernahmepflicht der Dienststelle eingeführt werden.

Das Argument der Rechtsbeschwerde, die Kosten müßten allein unter dem Gesichtspunkt von der Dienststelle übernommen werden, daß sonst der von den Meinungsverschiedenheiten zwischen Personalrat und Dienststelle nicht betroffene Dritte damit belastet würde, kann ebenfalls nicht greifen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Danach trägt die Dienststelle die „entstehenden” Kosten. Die Verwendung dieses Begriffs anstelle des auch möglichen Begriffs „entstandene Kosten” weist auf die Möglichkeit hin, die genannten Sachzwänge dadurch zu vermeiden, daß die Frage der Kostenübernahme vor der tatsächlichen Entstehung der Kosten geklärt wird. Dies führt zu keiner unzulässigen Beschneidung der Rechte des Personalrats, da von ihm nur verlangt wird, die gesetzlichen Möglichkeiten zur Überprüfung der Voraussetzungen einer Vorschrift zu beachten. Kann somit bei konsequenter Anwendung der gesetzlichen Vorschriften der genannte Fall nicht eintreten, besteht auch kein Anlaß für eine von der gesetzlichen Vorschrift unabhängige Kostenübernahme „zur Vermeidung nicht gewollter Härten”. Es ist daher auch unerheblich, ob und gegebenenfalls für wen die Kasse der Ortsverwaltung der Deutschen Postgewerkschaft nach der Darstellung in der Antragsschrift vom 16. Dezember 1987 (Seite 3) „zunächst in Vorlage” getreten ist, obwohl sie der Meinung war, daß die Deutsche Postgewerkschaft keine Zahlungsverpflichtung treffe.

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers war nach alledem zurückzuweisen.

Unterschriften

Dr. Niehues, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214358

ZBR 1992, 58

DVBl. 1991, 1213