Nachhaltigkeit: Voluntary Local Reviews als lokales Steu ... / 1 Kommunale Steuerung

1.1 Entwicklung Kommunaler Steuerung, Leitbilder, Input-Output-Outcome

Kommunalverwaltungen unterliegen Leitbildern. Die bis in die 1970er-Jahre in Deutschland vorherrschende "Ordnungskommune" war geprägt von der Orientierung am Einhalten und Umsetzen von Gesetzen und Verordnungen. Es war eine klassische Verwaltung. Sicherheit und Ordnung wurden gewährleistet und Verwaltungsabläufe waren am "korrekten" Abarbeiten und Umsetzen eben dieser Gesetze und Verordnungen ausgerichtet. Klassisches bürokratisches Handeln war angesagt. Trocken, nüchtern, wenig/kein Interpretationsspielraum, Bürgerinnen und Bürger als Objekt der Verwaltung. Abgelöst wurde die Ordnungskommune vom Leitbild der "Dienstleistungskommune" in den frühen 1980ern. Kundenorientierung und Effizienz war plötzlich angesagt. Die Rathäuser und Bürgerämter entwickelten sich zu Dienstleistungszentren. Es kam viel in Bewegung. Das Ansehen von Verwaltungen wandelte sich vom bürokratischen, unpersönlichen Amtsapparat hin zum modernen, freundlichen und effizienten Dienstleistungscenter. Begleitet wurde dies von Privatisierungen von öffentlichen Aufgaben und der Übertragung von Aufgaben in Gesellschaften, in der Regel in vollständiger Eigentümerschaft der Kommune aber mit zugespitztem Auftrag, welcher sich im jeweiligen Gesellschaftszweck widerspiegelte (Vermietung von Werbeflächen, Bau und Vermietung von Wohnungen und Parkhäusern und anderem mehr). Unterstützt wurde dies durch die Kommunale Gemeinschaftstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und dem von ihr entwickelten Neuen Steuerungsmodell.

Kernpunkte waren:

1. Nachfrage-, respektive Kundenorientierung
2. Aufbau unternehmerischer dezentraler Führungs- und Organisationsstrukturen mit entsprechenden Verantwortlichkeiten
3. Führung mit Zielvereinbarungen. Die Umsetzung des neuen Steuerungsmodells in Kommunen war "different".^[1]

Dezentralisierungs- und Privatisierungsveränderungen gab es in vielen Kommunen. Die Verwaltungsmodernisierungsprozesse dazu, mancherorts Auflösung Hauptämter etc., waren gewaltig. Die Aufwände waren aber dann doch so groß, dass es weder eine flächendeckende Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells gab und da, wo es umgesetzt wurde, oft auch nur in Teilen zur Umsetzung kam. Vom Ergebnis her gesehen, war es zumindest kein umfassender Erfolg. Manche sprechen gar von einem Scheitern: "Nach 15-jähriger Implementationspraxis in Deutschland kann konstatiert werden, dass das Neue Steuerungsmodell [...] gescheitert ist."^[2] Auf das Leitbild der Dienstleistungskommune folgte das Leitbild der Bürgerkommune.

Säulen der Bürgerkommune waren:

1. Bürgerinnen und Bürger als politische Auftraggeber
2. Bürgerinnen und Bürger als Adressat der Leistungserstellung
3. Bürgerinnen und Bürger als Mitgestalter des Gemeinwesens.

Gerade der letzte Punkt führte zu einer Steigerung der Partizipations- und Teilhabeprozesse mit mehr Beteiligungsverfahren, der Einführung von Bürgerhaushalten oder dem Versuch der Kokreation. Akzeptanz, Demokratisierung, Solidarität, Effizienz und Effektivität waren die Ziele des Leitbilds Bürgerkommune.

[1] Bogumil/Holtkamp, Bürgerkommune konkret – Vom Leitbild zur Umsetzung, https://library.fes.de/pdf-files/stabsabteilung/01431.pdf (letzter Abruf am 9.8.2022).

[2] Holtkamp, Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells, http://www.der-moderne-staat.de/texte/holtkamp_dms208.pdf (letzter Abruf am 9.8.2022).

1.2 Kameralistik/Doppik

Die kameralistische Buchführung ist inputorientiert und konzentriert sich auf Einnahmen und Ausgaben, das heißt, Konzentration auf den Geldverbrauch, aber nicht auf den Ressourcenverbrauch. Die Finanzziele stehen im Vordergrund. Zwar besteht auch bei der Kameralistik die Möglichkeit das System um Ziele und Kennzahlen zu ergänzen, doch freiwillig machen dies die wenigsten Kommunen. Mit der Einführung der Doppik in deutschen Kommunen wurden nicht nur die Geldflüsse aufgezeigt, sondern auch der Ressourcenverbrauch (Abschreibungen, Rückstellungen und Schulden). Die Produkte im Haushalt, auf die gebucht wird, wurden um entsprechende Produktbeschreibungen ergänzt, was den Haushalt für Bürgerinnen und Bürger sowie Politikerinnen und Politiker schon einmal "lesbarer" und anschlussfähiger für die politische Diskussion machte. Zusätzlich – und das war die weitere große Errungenschaft – wurden Produktziele eingeführt. Was will ich mit diesem Produkt erreichen und wie messe ich meinen Erfolg? Dies war auf der gesamtstädtischen Ebene ein großer Fortschritt. In einzelnen Themenbereichen oder Dienststellen gab es dies schon immer. Doch als Gesamtsteuerungsinstrument war dies neu. Allerdings wurden meist nicht für alle Produkte Ziele definiert, oft nur für sogenannte Schlüsselprodukte. Bei den Zielen selbst herrschte eine Orientierung am Output, sprich Leitungszielen.

Praxis-Beispiel

Ziel und Kennzahl

Ziel: Betreuung ortsansässiger Unternehmen

Kennzahl: Anzahl der kontaktierten Unternehmen

Ein Fortschritt, doch sagt dies bekanntlich nichts darüber aus, ob die Unternehmen mit der Betreuung zufrieden waren oder sie einen unternehmerischen Mehrwert aus dieser Beratung hatten. Dies wäre der klassische Ou...