Sommer, SGB XI Einführung

Einführung zum Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI)

– Soziale Pflegeversicherung –

von Dr. Thomas Kolmetz

Mit dem Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz) v. 26.5.1994 (BGBl. I S. 1014, 2797) hat die Bundesregierung ihr Versprechen aus dem Jahre 1991 eingelöst, in der 12. Legislaturperiode eine Lösung der Pflegeproblematik in der Bundesrepublik Deutschland herbeizuführen.

Das Elfte Buch des Sozialgesetzbuches trat als Art. 1 des Pflege-Versicherungsgesetzes am 1.1.1995 in Kraft. Von diesem Zeitpunkt an sind Beiträge nach näherer Bestimmung der §§ 54 ff. SGB XI zu zahlen. Die ersten 3 Monate dienten der Anschubfinanzierung und zur Bildung einer Kapitalreserve, damit vom 1.4.1995 an die Leistungen in ihrer ersten Stufe (vgl. §§ 36 ff. SGB XI – Leistungen bei häuslicher Pflege) erbracht werden konnten. Die zweite Stufe – stationäre Pflege – setzte am 1.7.1996 ein.

Insgesamt enthält das SGB XI Strukturen, die der gesetzlichen Krankenversicherung sehr stark ähneln. Das gilt sowohl hinsichtlich der Organisation, des versicherten Personenkreises, der Finanzierung als auch der Beziehung zu den sonstigen Leistungserbringern. Das Gesetz ist von dem Grundsatz geprägt: Pflegeversicherung folgt Krankenversicherung. So wurde ein neuer eigenständiger Zweig der gesetzlichen Sozialversicherung geschaffen, dessen Träger, die Pflegekassen, organisationsrechtlich in der gesetzlichen Krankenversicherung bei den Krankenkassen angesiedelt sind (vgl. § 1 Abs. 3, § 46 SGB XI).

Der versicherte Personenkreis ist seinerzeit gegenüber dem der gesetzlichen Krankenversicherung wesentlich erweitert worden, sodass nicht nur die in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personen für den Fall der Pflegebedürftigkeit versichert worden sind. Neben anderen Personenkreisen müssen auch alle in der privaten Krankenversicherung Versicherten einen privaten Pflegetarif abschließen. Nicht zuletzt durch diese Verpflichtung ist es dem Gesetzgeber gelungen, nahezu alle Personen zu ein und demselben Zweck, nämlich der Absicherung bei Pflegebedürftigkeit, in einer Art Volksversicherung zu vereinigen.

Die Pflegeversicherung soll dazu beitragen, die aus der Pflegebedürftigkeit entstehenden Belastungen zu mildern. Sie soll bewirken, dass die überwiegende Zahl der Pflegebedürftigen nicht mehr auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sein soll. Das ist die erklärte Zielsetzung des Gesetzes (vgl. auch BR-Drs. 505/93). Daneben sollen durch die Einführung einer Pflegeversicherung die Ausgaben für Sozialhilfeleistungen beträchtlich reduziert werden.

Die Zahl der Pflegebedürftigen ist seit 1995 ständig gestiegen. So waren bei der statistischen Erhebung im Dezember 2007 insgesamt 2,25 Mio. Menschen pflegebedürftig. Das waren rund 118.000 (5,6 %) mehr als 2005 und 231.000 (11,4 %) mehr als bei der ersten Erhebung im Jahr 1999. Etwa zwei Drittel der Pflegebedürftigen waren Frauen. Der Großteil der auf Hilfe angewiesenen Menschen, und zwar rund 83 %, waren 65 Jahre und älter. Rund ein Drittel hatte bereits das 85. Lebensjahr überschritten. Mehr als zwei Drittel aller Pflegebedürftigen, das waren 1,54 Mio., wurden zu Hause versorgt. Davon erhielten 1,03 Mio. ausschließlich Pflegegeld, wurden folglich in erster Linie durch Angehörige oder nahestehende Personen gepflegt.

Bei dem durch die Einführung der Leistungen der Pflegeversicherung erzielten Einsparvolumen der öffentlichen Haushalte einschließlich der gesetzlichen Krankenversicherung darf jedoch die Belastung der Wirtschaft durch ihre Beitragsanteile zur Pflegeversicherung nicht verkannt werden. Bei der Verabschiedung des PflegeVG bestand Einvernehmen darüber, dass die Wirtschaft nicht zusätzlich durch die Erhöhung der Lohnnebenkosten belastet werden dürfe. Die Länder haben deshalb, mit Ausnahme des Freistaates Sachsen, den Buß- und Bettag als gesetzlichen Feiertag gestrichen. Dadurch sollte der Arbeitgeberbeitrag kompensiert werden. Der verbleibende Kompensationsbedarf von seinerzeit geschätzten 2,5 Mrd. DM sollte nach Auffassung der Bundesregierung in der Folge durch entsprechende Maßnahmen im Rahmen der Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetze ausgeglichen werden.

Kein Gesetz in der deutschen Sozialrechtsgeschichte hat von den Anfängen bis zu seinem Inkrafttreten so lange auf sich warten lassen müssen wie das Pflege-Versicherungsgesetz. Dieses mag viele Ursachen haben, aber wohl auch die, dass politisch motivierte Interessengegensätze an der rechtlichen und damit inhaltlichen Ausgestaltung stets aufeinandertrafen, die bis zuletzt eine zügige Verabschiedung verhinderten. Andererseits waren die Unwägbarkeiten einer dauerhaften soliden Finanzierung schlecht zu kalkulieren. In der privaten Pflegeversicherung ist insgesamt seit 1997 jährlich ein konstant durchschnittlicher Einnahmeüberschuss zu verzeichnen. Der Aufbau eines Kapitalstocks kann trotz der Rückstellungen für Beitragserstattungen als zufriedenstellend bezeichnet werden. Bedingt durch die demografisc...