BSG Urteil vom 25.08.1983 - 8 RK 39/82

Entscheidungsstichwort (Thema)

Aufsichtsklage. Rahmengesetzgebung. Rahmenkompetenz. Besoldungsrecht

Leitsatz (amtlich)

1. Die dem herabgestuften Geschäftsführer einer Krankenkasse oder seinem Stellvertreter nach Art 8 § 4 iVm Art 9 § 11 Abs 3 des BesVNG 2 zustehende Überleitungszulage mindert sich um die Erhöhung der Dienstbezüge durch Aufsteigen in eine höhere Dienstaltersstufe.

2. Diese Regelung ist nicht verfassungswidrig.

Orientierungssatz

1. Mit der Aufsichtsklage kann nicht nur die Aufhebung einer belastenden, sondern auch die Vornahme einer begünstigenden Aufsichtsanordnung - die Erteilung einer Genehmigung - begehrt werden, wenn die Aufsichtsbehörde diese abgelehnt hat und der Selbstverwaltungsträger geltend macht, daß er auf Vornahme dieses Aktes einen Rechtsanspruch habe (vergleiche BSG 1968-11-22 3 RK 3/66 = BSGE 29, 21, 24).

2. Zur Frage der Rahmengesetzgebung/ Rahmenkompetenz des Bundesgesetzgebers im Besoldungsrecht.

Normenkette

RVO § 355 Abs 2 Fassung: 1924-12-15; BesVNG 2 Art 8 § 1 Fassung: 1975-05-23, § 2 Fassung: 1975-05-23, § 4 Fassung: 1975-05-23; BesVNG 2 Art 9 § 11 Fassung: 1975-05-23; GG Art 3 Abs 1 Fassung: 1949-05-23; GG Art 14 Abs 1 Fassung: 1949-05-23; GG Art 75 Fassung: 1971-03-18; GG Art 33 Abs 5 Fassung: 1949-05-23; SGG § 54 Abs 3 Fassung: 1953-09-03

Verfahrensgang

Hessisches LSG (Entscheidung vom 11.08.1982; Aktenzeichen L 8 Kr 678/81)

SG Frankfurt am Main (Entscheidung vom 24.04.1981; Aktenzeichen S 9 Kr 114/78)

Tatbestand

Streitig ist, ob die Aufsichtsbehörde der neuen Dienstordnung (DO) der klagenden Krankenkasse die Genehmigung insoweit versagen durfte, als sie für den stellvertretenden Geschäftsführer eine Überleitungszulage vorsieht, die durch das Aufsteigen in eine andere Dienstaltersstufe nicht gemindert wird.

Im Hinblick auf Art 3 des Hessischen Anpassungsgesetzes zum 2. Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (HAnpG - 2. BesVNG) vom 23. Dezember 1976 (GVBl I, 547) stellte der Vorstand der Klägerin am 8. Dezember 1977 mit Wirkung zum 1. Januar 1978 eine neue DO mit Stellenplan auf, der die Vertreterversammlung am 16. Dezember 1977 zustimmte. Darin wird entsprechend dem Zuordnungsrahmen des HAnpG unter der laufenden Nr 1 die Stelle des Geschäftsführers in die Besoldungsgruppe A 16 und unter der laufenden Nr 2 die des stellvertretenden Geschäftsführers in A 15 eingestuft. In einer Anmerkung zur laufenden Nr 2 des Stellenplanes heißt es: "Der Stelleninhaber (bisher Besoldungsgruppe A 16) erhält als besitzstandserhaltende Maßnahme eine Überleitungszulage nach Art IX § 11 Abs 2 des 2. BesVNG vom 23. Mai 1975. Diese Zulage wird durch das Aufsteigen in eine andere Dienstaltersstufe nicht gemindert".

Die Stelle des stellvertretenden Geschäftsführers hatte der Beigeladene seit dem 1. April 1972 unter Einstufung in die Besoldungsgruppe A 16 inne. Nach der Herabstufung in die Besoldungsgruppe A 15 und bei einer Anrechnung des Aufstiegs in den Dienstaltersstufen auf die Überleitungszulage hätte sich diese am 1. Juni 1978 um 147,42 DM und am 1. Juni 1980 um 294,94 DM monatlich gemindert.

Der Regierungspräsident in D. genehmigte unter dem 28. Februar 1978 den Stellenplan bezüglich der Stelle des stellvertretenden Geschäftsführers nur mit der Maßgabe, daß Satz 2 der Anmerkung zur laufenden Nr 2 gestrichen werde; er verwies zur Begründung auf einen entsprechenden "Erlaß" des Hessischen Sozialministers vom 13. Februar 1978.

Die auf vollständige Genehmigung des Stellenplanes gerichtete Klage und Berufung hatten keinen Erfolg (Urteil des Sozialgerichts -SG- Frankfurt/Main vom 24. April 1981; Urteil des Hessischen Landessozialgerichts -LSG- vom 11. August 1982). Zur Begründung hat das LSG ausgeführt, die nicht genehmigte Bestimmung im Stellenplan der Klägerin verstoße gegen die gesetzliche Regelung in Art 3 § 2 Abs 3 HAnpG und Art VIII § 4 iVm Art IX § 11 Abs 3 des 2. Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern -2. BesVNG- vom 23. Mai 1975 (BGBl I, 1173). Ein Aufstieg in den Dienstaltersstufen sei eine sonstige Erhöhung der Dienstbezüge in Form der Erhöhung des Grundgehaltes und mindere die Überleitungszulage. Dem stünden auch verfassungsrechtliche Bedenken nicht entgegen. Der Bundesgesetzgeber habe sich bei Erlaß der Rahmenbestimmungen des Art VIII des 2. BesVNG innerhalb seiner Rahmenkompetenz (Art 75 Nr 1 Grundgesetz -GG-) gehalten. Auch das Selbstverwaltungsrecht sei nicht verletzt, da es nur im Rahmen des Gesetzes ausgeübt werden könne und im übrigen nicht verfassungsrechtlich abgesichert sei; ebenso sei in die durch Art 9 Abs 3 GG geschützte Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie nicht eingegriffen. Die Neuordnung der Besoldung mit Besitzstandsregelung verstoße auch nicht gegen die Eigentumsgarantie des Art 14 Abs 1 GG. DO-Angestellte genössen nach Art 14 GG im Bereich der Besoldung und Versorgung keinen weiterreichenden Schutz als Beamte im Rahmen des Art 33 Abs 5 GG. Für die Zukunft stehe deshalb lediglich der Kernbereich des Anspruchs auf standesgemäßen Unterhalt als durch "Dienstleistung" erworbenes Recht unter dem Schutz des Art 14 GG. Auch der Vergütungsanspruch von DO-Angestellten richte sich grundsätzlich nicht nach Tätigkeitsmerkmalen, sondern nach Stellen- und Besoldungsplan und damit nach der jeweils geltenden DO. Soweit aufgrund der "unechten Rückwirkung" der Besoldungsneuregelung eine Besitzstandswahrung geboten gewesen sei, habe das Gesetz dem verfassungskonform Rechnung getragen. Schließlich werde durch die Anwendung der Besitzstandsregelung auf den Beigeladenen auch nicht gegen Art 3 GG verstoßen. Mit Beamten und Richtern in gleicher Lage werde er aufgrund derselben Bestimmungen gleich behandelt. Die unterschiedliche Behandlung im Vergleich zu den in einer B-Besoldungsgruppe oder im Endgrundgehalt einer A-Besoldungsgruppe Eingestuften sei allein Folge der andersartigen beruflichen und besoldungsmäßigen Stellung dieser Personen bei Inkrafttreten des neuen Rechts.

Mit ihrer - zugelassenen - Revision rügt die Klägerin eine Verletzung des § 355 Abs 2 Reichsversicherungsordnung -RVO-, des Art 3 § 2 Abs 2 HAnpG iVm Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG und der Art 3 Abs 1 und 14 GG. Ein "wichtiger Grund" zur teilweisen Versagung der Genehmigung liege nicht vor, da keine gesetzliche Vorschrift verletzt sei. Die Erhöhung der Dienstbezüge durch Aufstieg in eine andere Dienstaltersstufe werde in Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG nicht ausdrücklich erwähnt und sei deshalb nicht verrechnungsfähig. Dieses Ergebnis folge auch aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, nämlich aus Art 3 Abs 1 und Art 14 GG. Der mit der Herabstufung des stellvertretenden Geschäftsführers bewirkte Eingriff des Gesetzgebers in Privatrechtsverhältnisse sei mindestens insoweit mit Art 14 GG unvereinbar, als es an einer adäquaten Entschädigungsregelung fehle. Der Gleichheitssatz des Art 3 Abs 1 GG sei wegen der unterschiedlichen Behandlung gegenüber den in einer B-Besoldungsgruppe und in der Endstufe einer A-Besoldungsgruppe Eingestuften verletzt; denn bei diesen finde eine Abschmelzung der Überleitungszulage nicht statt. Diese Ungleichbehandlung sei willkürlich und sachlich nicht gerechtfertigt.

Die Klägerin beantragt, das Urteil des Hessischen Landessozialgerichts vom 11. August 1982 - L 8/Kr 678/81 - und das Urteil des Sozialgerichts Frankfurt/Main vom 24. April 1981 - S 9/Kr 114/78 - aufzuheben und unter Abänderung des Bescheids vom 28. Februar 1978 den Beklagten zu verurteilen, den Stellenplan auch hinsichtlich des Satzes 2 der Anmerkung zur lfd Nr 2 zu genehmigen, hilfsweise, den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Hessische Landessozialgericht zurückzuverweisen.

Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

Er schließt sich den Ausführungen der Instanzgerichte an. Ein Aufstieg in den Dienstaltersstufen sei eine Erhöhung des Grundgehalts und führe deshalb zur Verringerung der Überleitungszulage. Diese Regelung sei nicht verfassungswidrig.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Entscheidungsgründe

Die Revision der Klägerin ist unbegründet.

Die auf Verurteilung zur Genehmigung der DO gerichtete Klage ist zulässig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob in der teilweisen Versagung der Genehmigung ein Verwaltungsakt als Rechtsanwendungsakt zu sehen ist, gegen den eine kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach § 54 Abs 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) erhoben werden könnte, oder ob darin eine Mitwirkung bei der autonomen Rechtsetzung liegt, die mit einer allgemeinen Aufsichtsklage nach § 54 Abs 3 SGG anfechtbar wäre (BSGE 29, 21, 23 mwN; 31, 247, 249; 37, 272, 274; 39, 72, 74). Auch mit der Aufsichtsklage kann nicht nur die Aufhebung einer belastenden, sondern auch die Vornahme einer begünstigenden Aufsichtsanordnung - die Erteilung einer Genehmigung - begehrt werden, wenn die Aufsichtsbehörde diese abgelehnt hat und der Selbstverwaltungsträger geltend macht, daß er auf Vornahme dieses Aktes einen Rechtsanspruch habe (BSGE 29, 21, 24).

Zu Recht haben jedoch die Vorinstanzen entschieden, daß der Regierungspräsident in D., der nach den Feststellungen des LSG aufgrund irrevisiblen Landesrechts zuständige Aufsichtsbehörde gemäß § 90 Abs 2 Sozialgesetzbuch - Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung - (SGB IV) ist, die für die Änderung der DO der Klägerin erforderliche Genehmigung im Rahmen seines Aufsichtsrechts (§ 87 Abs 1 SGB IV) in dem hier streitigen Umfang aus wichtigem Grund versagen durfte (§ 355 Abs 2 und 4 RVO); denn die Klägerin hat in dem aufgestellten Stellenplan hinsichtlich der Überleitungszulage für den stellvertretenden Geschäftsführer die ihr gesetzlich gezogenen Grenzen überschritten, nämlich gegen Art VIII § 4 iVm Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG verstoßen. Dieser Verstoß gegen geltendes Bundesrecht, das auch gegenüber der Klägerin als landesunmittelbarem Krankenversicherungsträger unmittelbar gilt, begründet zugleich auch einen wichtigen Grund zur Versagung der Genehmigung (vgl BSG SozR 2200 § 355 RVO Nr 1).

Nach § 351 RVO ist die Klägerin berechtigt und zugleich verpflichtet, für die von ihr besoldeten DO-Angestellten - also auch für den Geschäftsführer (vgl BSG SozR 2200 § 351 Nr 1) - eine DO aufzustellen, die auch einen Besoldungsplan - Stellenplan - (§ 353 Abs 1 RVO) zu enthalten hat. Dienstordnung und Stellenplan haben sich als sekundäre autonome Rechtsquellen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften zu halten, dürfen also nicht gegen das höherrangige Gesetzesrecht verstoßen.

Soweit die Klägerin in ihrem Stellenplan die Stelle des stellvertretenden Geschäftsführers in die Besoldungsgruppe A 15 eingestuft hat, entspricht dies Art 3 § 1 Abs 2 Satz 3 HAnpG, wonach der stellvertretende Geschäftsführer mindestens eine Besoldungsgruppe niedriger als der Geschäftsführer - hier A 16 - einzustufen ist. Auch die Überleitungszulage stimmt mit der Regelung in Art IX § 11 Abs 2 des 2. BesVNG, auf die mit der Regelung des Art 3 § 2 Abs 3 HAnpG und Art VIII § 4 des 2. BesVNG verwiesen wird, überein. Diese Vorschriften sehen für die am 1. Juli 1975 vorhandenen dienstordnungsmäßig Angestellten - wie den Beigeladenen - ausdrücklich die entsprechende Anwendung des Art IX § 11 des 2. BesVNG vor. Danach steht dem Beigeladenen als stellvertretendem Geschäftsführer wegen der Verringerung seiner Dienstbezüge infolge der Herabsetzung der Position des stellvertretenden Geschäftsführers von Besoldungsgruppe A 16 nach A 15 eine ruhegehaltsfähige Überleitungszulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den bisherigen Dienstbezügen und den nach der Neuregelung zustehenden Dienstbezügen zu.

Soweit in Satz 2 der Anmerkung zur laufenden Nr 2 des Stellenplans jedoch bestimmt wird, daß diese Zulage durch Aufsteigen in eine andere Dienstaltersstufe nicht gemindert wird, widerspricht die Regelung dem Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG. Danach nimmt die Überleitungszulage zwar an allgemeinen Besoldungsverbesserungen teil, verringert sich jedoch um jede sonstige Erhöhung der Dienstbezüge (Grundgehalt, Ortszuschlag, ruhegehaltsfähige Zulagen, örtlicher Sonderzuschlag) mit Ausnahme einer Erhöhung durch eine Änderung der Stufe des Ortszuschlags. Beim Aufsteigen in eine andere Dienstaltersstufe handelt es sich entgegen der Ansicht der Klägerin um ein Aufsteigen des Grundgehaltes, das nach Dienstaltersstufen bemessen wird. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 27 Abs 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG). Danach bemißt sich das Grundgehalt nach Dienstaltersstufen - soweit in den Besoldungsordnungen nicht feste Gehälter vorgesehen sind - und steigt bis zum Endgrundgehalt. Das zeigt, daß das Grundgehalt nicht etwa als fester Bestandteil bestehen bleibt und nur jeweils zusätzliche Dienstalterszulagen gezahlt werden, sondern daß die Zulagen das Grundgehalt selbst wachsen lassen.

Daß es sich bei der Besoldungserhöhung nach Dienstaltersstufen nicht um eine "allgemeine" Besoldungsverbesserung, sondern um eine "sonstige Erhöhung" der Dienstbezüge (Grundgehalt) iS von Art IX § 11 Abs 3 Satz 2 des 2. BesVNG handelt, die zu einer Verringerung der Überleitungszulage führt, wird auch durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 15. November 1971 bestätigt, auf der diese Differenzierung beruht (BVerfGE 32, 199, 225 f). Dort ist ausdrücklich zwischen den allgemeinen linearen Besoldungsverbesserungen einerseits, die im Hinblick auf gestiegene Lebenshaltungskosten gewährt werden und daher wegen Art 3 GG nicht zur Aufzehrung von besoldungsrechtlichen Ausgleichszulagen führen dürfen, und anderen Besoldungsverbesserungen, insbesondere durch ein Aufsteigen in höhere Dienstaltersstufen unterschieden, für die diese Einschränkung nicht gilt (vgl auch BVerfGE 56, 147, 168, 172). Der Ansicht, wonach das Aufsteigen in Dienstaltersstufen keine "echte" Erhöhung des Grundgehalts darstelle (so Ule, VSSR Bd 4 - 1976 -, S 305, 326 f; im Ergebnis ebenso - jedoch ohne Begründung - Brosche, RiA 1975, S 81 ff, 126 ff, 127), vermag der Senat nicht zu folgen. Wenn dort angenommen wird, daß die Änderung der Stufe des Ortszuschlags, die ausdrücklich nicht zur Verringerung der Überleitungszulage führt, mit einem Aufstieg in Dienstaltersstufen vergleichbar sei, so spricht dies gerade dafür, daß der Aufstieg in Dienstaltersstufen zur Verringerung der Überleitungszulage führen muß; denn für die Änderung der Stufe des Ortszuschlags hat der Gesetzgeber ausdrücklich eine Ausnahme angeordnet, während es hinsichtlich des Aufstiegs in Dienstaltersstufen an einer solchen Ausnahmeregelung fehlt. Diese Besitzstandsregelung des Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG ist wegen ihres abschließenden Charakters einer ausdehnenden Auslegung entzogen und verbietet es der Klägerin daher, sie durch eine Regelung ihrer DO zu erweitern.

Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten läßt sich die Verpflichtung der Klägerin, die genannte Regelung bei der Aufstellung ihrer DO zu beachten, nicht verneinen. Insbesondere hat der Bundesgesetzgeber mit den die DO-Angestellten betreffenden Regelungen des 2. BesVNG nicht seine Gesetzgebungskompetenz überschritten.

Die Möglichkeit für den Bund, für die Besoldung der DO-Angestellten der landesunmittelbaren Körperschaften Regelungen zu treffen, ergibt sich zwar nicht als Annexkompetenz aus Art 74 Nr 12 GG (konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Gebiet der Sozialversicherung; so aber: Clemens/Millack/Engelking/Lantermann/ Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Bd 1, Vorbemerkung zu Art VIII des 2. BesVNG, Anm 3.1, 3.2; Rübsteck, SozSich 1976, S 111, 113), sondern aus Art 75 Nr 1 GG, weil danach die Regelungskompetenz für die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der landesunmittelbaren Sozialversicherungsträger tätigen Bediensteten kraft des Grundsatzes der Spezialität aus dem allgemeinen Sozialversicherungsbereich herausgelöst ist, jedenfalls soweit Sondertatbestände des öffentlichen Dienstes, zB die Besoldung, zu regeln sind. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, daß hier die Kompetenz des Bundes für das speziellere Gebiet schwächer ist als für das allgemeinere Gebiet (so im Ergebnis - wenn auch mit Zweifeln - Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Bd 2, Vorbemerkung vor Art VIII §1 des 2. BesVNG, RdNr 8, Fußn 29). Wie der Senat bereits entschieden hat (vgl Urteile vom 14. April 1983 - 8 RK 20/81 und 8 RK 28/81, letzteres zur Veröffentlichung bestimmt), dürfen die Rechtsverhältnisse der DO-Angestellten der landesunmittelbaren Sozialversicherungsträger, da sie nicht den öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnissen iS des Art 74a Abs 1 GG zuzuordnen sind, jedenfalls im Bereich ihrer Besoldung nur in Form eines Rahmengesetzes geregelt werden. Hierbei kann offen bleiben, ob die vorkonstitutionellen Regelungen der RVO, soweit sie in §§ 351 ff gewisse Regelungen der Dienstverhältnisse der DO-Angestellten enthalten, gemäß Art 125 GG als Bundesrecht fortgelten (vgl zur Problematik Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum GG, Art 125 RdNrn 4 und 5). Auch wenn dies zutrifft, ist dadurch keine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundesgesetzgebers begründet; denn Art 125 GG ist nach seiner Stellung im GG keine Zuständigkeitsregelung, sondern ausschließlich eine Rangvorschrift (vgl Maunz, aaO, Art 125 RdNr 4).

Mit den Regelungen des 2. BesVNG für die DO-Angestellten der landesunmittelbaren Körperschaften hat der Bundesgesetzgeber nicht seine Rahmengesetzgebungszuständigkeit überschritten (vgl auch das zur Veröffentlichung bestimmte Urteil des 9b-Senats vom 15. Juni 1983 - 9b/8 RU 46/81 -; ebenso: OLG Hamm SozVers 1983, 79). Insbesondere hat der bundesgesetzlich vorgegebene Besoldungsrahmen für die DO-Angestellten dem Landesgesetzgeber substantielle Regelungsmöglichkeiten belassen, die den Begrenzungen einer Rahmenregelung Rechnung tragen. Für die Frage, wie weit der Bundesgesetzgeber bei Erlaß von Rahmenvorschriften gehen darf (vgl hierzu BVerfGE 4, 115, 127), ergibt bereits eine systematische Auslegung des Art 75 GG, daß der Bundesgesetzgeber bei den von Art 75 Nr 1 GG erfaßten Rechtsverhältnissen der DO-Angestellten über allgemeine Grundsätze hinausgehen kann (vgl das zitierte Urteil des 9b-Senats vom 15. Juni 1983). Andererseits ist zu beachten, daß hinsichtlich der strengen Maßstäbe, die das BVerfG (Band 4, 115 ff) für die Landesbeamtenbesoldung aufgestellt hat (Unzulässigkeit von Mindest- und Höchstgrenzen), unterdessen eine Rechtsänderung eingetreten ist, die auch für die Auslegung des Art 75 Nr 1 GG nicht ohne Wirkung bleiben kann. Dem Bundesgesetzgeber ist nunmehr für die gesamte Beamtenbesoldung und -versorgung die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit durch Art 74a GG eingeräumt worden, der durch das 28. Änderungsgesetz zum GG vom 18. März 1971 (BGBl I, 206) eingefügt worden ist. Daraus ist für die Auslegung des Art 75 Nr 1 GG zu entnehmen, daß ebenso wie für den Bereich der Beamtenbesoldung auch für den Bereich der Vergütung der übrigen im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Bediensteten nicht (mehr) von einer unverzichtbaren Gestaltungskompetenz der Länder auszugehen ist. Dies hat insbesondere für DO-Angestellte zu gelten, deren Dienststellung weitgehend den Beamtenrechtsverhältnissen angelehnt worden ist. Hierbei braucht auf die Frage, ob oder inwieweit diese wegen der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse nach Art 33 Abs 4 GG in ein öffentliches Dienst- und Treueverhältnis zu überführen sind, nicht eingegangen zu werden. Jedenfalls darf der Bundesgesetzgeber auch im Hinblick auf die gebotene Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit (BSGE 47, 21, 23 f = SozR 2200 § 352 Nr 3) für die Vergütung der DO-Angestellten der Versicherungsträger Leitmaßstäbe rahmengesetzlich festlegen. Dazu hat das BVerfG nunmehr selbst ausgeführt, daß es in der Tendenz rahmenrechtlicher Vorschriften zum Besoldungsrecht liege, Höchstgrenzen für den Landesgesetzgeber zu bestimmen (BVerfGE 25, 142, 152).

Der Bundesgesetzgeber hat den hier aufgezeigten Rahmen eingehalten, indem er in Art VIII § 2 Abs 1 Nr 2 iVm § 1 Abs 2 und Abs 3 des 2. BesVNG, woran sich auch der Landesgesetzgeber gehalten hat, die Zuweisung der Stelle des Geschäftsführers und seines Stellvertreters zu den jeweils vorgesehenen Besoldungsgruppen den allgemeinen Maßstäben untergeordnet hat, die nach der Rechtsprechung des BSG für die Bewertung der Dienstposten von DO-Angestellten schon bisher bundesrechtlich galten (BSGE 37, 272, 274 ff, 276 ff; 39, 72, 77 f; SozR 2200 § 690 Nr 3). Damit ist auch nicht unzulässig in die Personalhoheit der Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts eingegriffen worden, zumal hier für den Geschäftsführer (entsprechendes gilt für den stellvertretenden Geschäftsführer) jeweils mehrere Besoldungsgruppen vorgesehen sind, wohingegen für die Landesbeamten nach Art 74a GG jeweils nur eine bestimmte Besoldungsgruppe ausgewiesen ist, ohne daß dadurch in die Personalhoheit der Länder in ihrem Wesensgehalt eingegriffen worden ist. Daß das Land den bundesgesetzlich vorgegebenen Besoldungsrahmen unverändert übernommen hat, dh den innerhalb dieses Rahmens verbliebenen Spielraum nicht selbst ausgeschöpft, sondern - parallel zur Regelung für die bundesunmittelbaren Körperschaften - an die landesunmittelbaren Körperschaften weitergegeben hat, beruht auf seiner eigenen Entschließungsbefugnis.

Auch die Besitzstandsregelung des Art VIII § 4 des 2. BesVNG verletzt nicht Art 75 Nr 1 GG. Da sich diese Regelung sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach ihrer systematischen Stellung in Art VIII des 2. BesVNG auf alle am 1. Juli 1975 vorhandenen DO-Angestellten bezieht, handelt es sich hierbei um eine auch die landesunmittelbaren Körperschaften unmittelbar bindende Einzelregelung, die dem Landesgesetzgeber keinen eigenen Gestaltungsspielraum beläßt. Davon sind offensichtlich auch einige Länder beim Erlaß ihrer Anpassungsgesetze ausgegangen (zB Berlin, Bayern), weil sie keine ausdrückliche Verweisung auf die Besitzstandsregelung des Art IX §§ 11 bis 13 des 2. BesVNG mit in das Gesetz aufgenommen haben. Soweit derartige Regelungen - wie in Art 3 § 2 Abs 2 HAnpG - vorhanden sind, wiederholen sie nur eine bereits verbindliche Festlegung des Bundesgesetzgebers. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen derartige unmittelbar geltende Einzelregelungen - im 2. BesVNG trifft dies allein für Art VIII § 4 zu - bestehen nicht; sie sind vielmehr auch im Bereich der Rahmengesetzgebung in sachlich eng begrenztem Umfang zulässig, soweit innerhalb des gesamten Rahmengesetzes eine Regelungsmöglichkeit von substantiellem Gewicht verbleibt (vgl BVerfGE 4, 115, 129 f; Maunz, aaO, Art 75 GG, RdNr 8 f, 10, 14). Auch Bedenken, die sich insoweit aus dem Gesichtspunkt einer unzulässigen "Vermischung" von Gesetzgebungszuständigkeiten ergeben könnten, greifen hier nicht durch, da bei Art VIII § 4 des 2. BesVNG, soweit er als Rahmenregelung zulässigerweise unmittelbare Geltung beansprucht, für den Landesgesetzgeber keine Schwierigkeit entstehen kann, einen ausfüllungsfähigen Rahmen zu erkennen bzw zu bestimmen. Eine unzulässige Vermischung von Gesetzgebungszuständigkeiten liegt im übrigen auch im Bereich des Art VIII §§ 1 bis 3 des 2. BesVNG nicht vor, weil der Bundesgesetzgeber dort den in seine Rahmenkompetenz fallenden Regelungsbereich deutlich von dem Regelungsbereich seiner ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit (Art 73 Nr 8 GG) abgegrenzt hat und in Art VIII § 2 Abs 1 Nr 2 und § 3 Abs 1 Satz 2 ausdrücklich klargestellt hat, daß die Regelungen für die landesunmittelbaren Körperschaften durch Landesrecht zu erfolgen haben (vgl die bereits zitierten Urteile des erkennenden Senats vom 14. April 1983 und des 9b-Senats vom 15. Juni 1983).

Mit der Regelung der Geschäftsführerbesoldung und der Festlegung der Überleitungszulage ist auch nicht rechtswidrig in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingegriffen worden. Dieses besteht nach § 29 Abs 3 SGB IV nur "im Rahmen des Gesetzes" und kann deshalb durch Gesetz, also auch durch das 2. BesVNG und die ausfüllenden Länderanpassungsgesetze, eingeschränkt werden. Ein verfassungsrechtlich abgesichertes Recht auf Selbstverwaltung steht den Trägern der Sozialversicherung nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht zu (BVerfGE 39, 302, 312 f; aA Stutzky, ZfS 1976, 257, 262 ff; Bieback, VSSR 1979, 111, 123; Hanau/Becker, Die tarifvertragliche Regelungsbefugnis der Sozialversicherungsträger, S 82 ff). Außerdem umfaßt das Selbstverwaltungsrecht nicht notwendig auch die Befugnis, das Besoldungsrecht selbständig zu regeln, wie sich am Beispiel der Sozialversicherungsträger mit beamteten Mitarbeitern zeigt. Auch im Hinblick auf die in Art 9 Abs 3 GG geschützte Tarifautonomie ergeben sich keine Bedenken, jedenfalls soweit die Regelungen des 2. BesVNG die Besoldung der Geschäftsführer und ihrer Stellvertreter betreffen. Die Besoldung der Geschäftsführer von Sozialversicherungsträgern bleibt nämlich der Regelung durch Tarifvertrag ohnehin entzogen. Obwohl deren Dienstverhältnisse - wie das der übrigen DO-Angestellten - durch privatrechtlichen Vertrag begründet werden, handelt es sich bei diesem Personenkreis nicht um Arbeitnehmer, sondern um sogenannte Organpersonen (iS des § 5 Abs 1 Satz 3 Arbeitsgerichtsgesetz -ArbGG-), deren Dienstverhältnisse dem Tarifvertragsrecht nicht unterliegen (vgl Hanau, Die Bedeutung des Art VIII 2. BesVNG für Tarifverträge zur Regelung der Arbeitsverhältnisse von DO-Angestellten der Sozialversicherungsträger, S 16, 44; Nikisch, Arbeitsrecht, Bd I, 3. Aufl, § 14 II 3, S 98/99, Fußn 27).

Die Neuregelung der Geschäftsführerbesoldung hält sich noch im Rahmen des Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber bei der Bestimmung bzw Neubestimmung von Inhalt und Schranken einer durch Dienstleistung erworbenen Rechtsposition zugestanden werden muß. Entscheidend ist dabei für den Senat die Erwägung, daß DO-Angestellte im Bereich ihrer Besoldung und Versorgung aus Art 14 GG keinen weitergehenden Schutz genießen können, als er Beamten im Bereich des Art 33 Abs 5 GG zugestanden wird. Wie das LSG im einzelnen zutreffend ausgeführt hat, unterfallen zwar die Ansprüche der DO-Angestellten dem Schutzbereich des Art 14 GG, nicht hingegen den beamtenrechtlichen Verfassungsgrundsätzen des Art 33 Abs 5 GG, weil DO-Angestellte trotz der weitgehend dem Beamtenrecht angenäherten Ausgestaltung ihrer Rechtsverhältnisse nicht Beamte, sondern privatrechtlich Angestellte sind. Gleichwohl genießen sie im Bereich der Besoldung und Versorgung keinen weitergehenden Schutz als Beamte. Das ist angesichts des Umstandes, daß sie wie Beamte hoheitliche Befugnisse wahrnehmen und dementsprechend nach den Vorschriften des jeweiligen Bundes- oder Landesbeamtenrechts behandelt werden, sachgerecht und entspricht der Verfassung (vgl auch BSG SozR 2200 § 1236 Nr 21; BAG AP Nr 49 zu § 611 BGB - Dienstordnungsangestellte -). Das BVerfG hat bereits mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß der Umfang des Schutzes für Besoldungs- und Versorgungsansprüche der Beamten aus Art 33 Abs 5 GG dem Umfang entspricht, den sie bei einer Anwendung des Art 14 GG genießen würden (BVerfGE 16, 94, 114 f; 39, 196, 200; ebenso BVerwGE 20, 29, 32). Daraus hat das LSG zu Recht geschlossen, daß aus der unterschiedlichen Schutznorm für DO-Angestellte keine gegenüber Beamten materiell weitergehende Gewährleistung ihrer Gehalts- und Versorgungsansprüche herzuleiten ist. Grundsätzlich sind durch Art 33 Abs 5 GG in vollem Umfang nur bereits fällig gewordene und vorbehaltlos zugestandene Gehalts- und Versorgungsansprüche in ihrer summenmäßigen Höhe geschützt (OLG Hamm, SozVers 1983, 79, 80; BVerwGE aaO). Hingegen gibt es keinen Grundsatz, der Beamten den einmal erworbenen Anspruch auf eine summenmäßig bestimmte Besoldung sichern würde; vielmehr kann der Gesetzgeber für die Zukunft aus sachgerechten Gründen die Besoldung einschließlich ihrer Modalitäten ändern bzw herabsetzen, vorausgesetzt, daß die durch Art 33 Abs 5 GG gewährleistete angemessene Alimentation gesichert bleibt (vgl zuletzt BVerfGE 55, 372, 392 f). Gesichert ist danach nur der Kernbestand der beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungsansprüche einschließlich der "erdienten" Voraussetzungen dieser Ansprüche, wie etwa Dienstalter, lebenslange Anstellung uä (Maunz in Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art 33 RdNr 70). Für DO-Angestellte gilt nichts anderes, zumal ihre Gehaltsansprüche nicht nach dem jeweiligen Anstellungsvertrag "festgeschrieben" sind, sondern sich danach richten, wie sie besoldungsmäßig eingestuft sind. Die besoldungsmäßige Einstufung folgt aber - nach den Feststellungen des LSG auch im Falle des Beigeladenen - aus der jeweils gültigen DO und dem dazugehörenden Stellenplan; der DO entgegenstehende Bestimmungen des Anstellungsvertrages sind nichtig (§ 357 Abs 3 RVO). Damit steht der Anstellungsvertrag bereits bei seinem Abschluß unter dem Vorbehalt der Änderung der DO als der öffentlich-rechtlichen Grundlage des Anstellungsverhältnisses.

Durch die Änderung der Geschäftsführerbesoldung aufgrund des HAnpG ist dabei nicht in den Kernbestand der Besoldung des Beigeladenen eingegriffen. Insbesondere hält sich die von der Klägerin beanstandete Überleitungsregelung in dem vom BVerfG bereits aufgezeigten verfassungsrechtlichen Rahmen (BVerfGE 55, 372, 392 f). Zwar haben sich die dem Beigeladenen nach dem 2. BesVNG zustehenden Bezüge gegenüber den Bezügen, die er bei Fortbestand der bisherigen dienstordnungsmäßigen Besoldung erhalten hätte durch Aufzehrung der Überleitungszulage anläßlich des Aufstiegs in weitere Dienstaltersstufen am 1. Juni 1978 um 148,42 DM und am 1. Juni 1980 um 249,94 DM monatlich verringert, weil die Grundgehaltssätze der neuen Besoldungsgruppe A 15 gegenüber der früheren Besoldungsgruppe A 16 entsprechend geringer sind. Diese Minderung ist aber noch nicht so gravierend, daß iS von Art 33 Abs 5 GG nunmehr von einer "unangemessenen", dh unzureichenden Alimentation gesprochen werden kann. Sie ist auch nicht etwa deshalb verfassungswidrig, weil damit der Beigeladene - wie die Klägerin meint - von der "erdienten" Teilnahme auf Aufstieg in Dienstaltersstufen ausgeschlossen wäre; an diesem nimmt vielmehr der Beigeladene, nunmehr allerdings auf der Basis der geringeren Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 15, weiterhin teil. Daß sich hierbei die Überleitungszulage um die jeweiligen Erhöhungen des Grundgehalts verringert und damit der Dienstaltersaufstieg nicht zu einer effektiven Erhöhung der Bezüge führt, ist auch unter Berücksichtigung der Grundsätze des Vertrauensschutzes nicht verfassungswidrig. Hierbei kann offenbleiben, ob die - damit beeinträchtigte - Erwartung des Beigeladenen auf weitere ungeschmälerte Teilnahme an der besoldungsmäßigen Entwicklung gemäß der früheren höheren Einstufung den Schutz aus Art 14 GG bzw Art 33 Abs 5 GG genießt und daher nur anhand dieser Bestimmungen zu prüfen ist, ob das Vertrauen des Beigeladenen verletzt ist, oder ob - falls dies nicht zutrifft - als zusätzlicher Prüfungsmaßstab die Grundsätze heranzuziehen sind, die das BVerfG zur "unechten Rückwirkung" von Gesetzen entwickelt hat (vgl zu Art 14 GG BVerfGE 58, 81, 120 f; zu Art 33 Abs 5 GG BVerfGE 55, 372, 396; Beschluß vom 10. Mai 1983, DVBl 1983, 836, 839 mwN). Denn die in jedem Fall erforderliche Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens des einzelnen und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit führt hier dazu, daß das öffentliche Interesse an der beanstandeten Besoldungsneuregelung das Interesse des betroffenen Personenkreises an der weiteren besoldungsmäßigen Entwicklung ihrer Bezüge gemäß dem früheren Recht überwiegt. Auch soweit das 2. BesVNG DO-Angestellte landesunmittelbarer Körperschaften betrifft, beruht die Neugestaltung des Besoldungsrechts auf sachgerechten Erwägungen des Bundesgesetzgebers. Ziel des Bundes und der an dem Zustandekommen des 2. BesVNG maßgeblich beteiligten Bundesländer war die Schaffung einer möglichst einheitlichen Besoldung aller Bediensteten, die Hoheitsbefugnisse ausüben (vgl BT-Drucks 7/1906, S 130; vgl dazu auch BSG SozR 2200 § 690 Nrn 3 und 4). Dabei sollten insbesondere auch im Bereich der Geschäftsführerbesoldung der Krankenkassen sachlich nicht gebotene Vorteile abgebaut werden. Der Bundesgesetzgeber hat sich deshalb auch in diesem Bereich zu Recht mit einer Überleitungsregelung begnügt, die den Betroffenen die Erhaltung ihrer bisherigen "erdienten" Bezüge garantierte und ihre Gleichbehandlung bei allgemeinen Besoldungsverbesserungen dadurch wahrte, daß diese von der Anrechnung auf die Überleitungszulage ausgenommen sind (vgl BVerfGE 32, 199, 225 f; 55, 372, 395; 56, 146, 172). Damit ist ihrem Anspruch auf Erhaltung des erdienten Gehalts ausreichend Rechnung getragen. Ein weitergehender Bestandsschutz, wie ihn die Klägerin mit Satz 2 der Anmerkung zur laufenden Nr 2 ihres Stellenplans vorgesehen hat, ist weder nach Art 14 GG bzw Art 33 Abs 5 GG noch aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten; denn die volle Aufrechterhaltung einer besoldungsmäßigen Entwicklung gemäß der früheren höheren Einstufung hätte die sachlich nicht gerechtfertigte besoldungsrechtliche Besserstellung festgeschrieben und damit ein wesentliches Reformziel der Besoldungsneuregelung, die Besoldung möglichst aller Bediensteten mit Hoheitsbefugnissen einheitlich zu regeln, auf lange Zeit vereitelt. Mit der Besitzstandsregelung des Art IX § 11 des 2. BesVNG ist insoweit ein ausreichend schonender Übergang gewährt worden, der es dem Betroffenen ermöglicht, sich auf die neue Lage einzustellen.

Auch aus Art 3 Abs 1 GG sind Bedenken gegen die Überleitungsregelung nicht herzuleiten. Zutreffend hat das LSG zunächst ausgeführt, daß die DO-Angestellten, deren Amt durch die gesetzliche Neuregelung niedriger eingestuft wird und die deshalb eine Verringerung ihrer Dienstbezüge erfahren, in Art IX § 11 des 2. BesVNG mit Beamten und Richtern in gleicher Lage gleichbehandelt werden. Auch gegenüber denjenigen, die in einer Besoldungsgruppe der Besoldungsordnung B (mit Festgehalt) eingestuft sind und gegenüber denjenigen, die bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits der Endstufe einer A-Besoldungsgruppe angehörten, ergibt sich keine Ungleichbehandlung, weil insoweit keine wesentlich gleichen Sachverhalte vorliegen. Daß sich das Abschmelzen der Überleitungszulage nur bei denjenigen auswirken kann, die bei einer Einstufung in eine A-Besoldungsgruppe das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben, ist allein Folge der unterschiedlichen Besoldungsstruktur der Besoldungsordnungen A und B einerseits und der unterschiedlichen, nach dem Besoldungsdienstalter gestuften Stellung der Amtsinhaber innerhalb der Besoldungsordnung A andererseits. Wenn nach Art IX § 11 Abs 3 des 2. BesVNG jede "sonstige Erhöhung" der Dienstbezüge zu einer Abschmelzung der Überleitungszulage führt, sind diejenigen, die keine sonstige Erhöhung, insbesondere wegen Aufstiegs in eine andere Dienstaltersstufe, (mehr) erhalten, nicht willkürlich bessergestellt; im Gegenteil war der Gesetzgeber aus Gründen der Gleichbehandlung gehindert, die Überleitungszulage dieser Gruppen am Abschmelzungsprozeß zu beteiligen, da er anderenfalls ihren "Besitzstand", dh die Erhaltung ihrer bisherigen Bezüge nicht gewährleistet hätte und sie damit gegenüber den Gruppen, deren Besitzstand erhalten blieb, willkürlich benachteiligt hätte. Im übrigen lassen sich als sachliche Gründe dafür, daß der Gesetzgeber davon absehen konnte, auch den Bediensteten mit einer A-Besoldungsgruppe, die bei der Neueinstufung noch nicht das Endgrundgehalt dieser Gruppe erreicht hatten, eine unaufzehrbare Überleitungszulage zu gewähren, ua auch das höhere Lebensalter der Bediensteten mit erreichtem Endgrundgehalt in einer A-Besoldungsgruppe bzw der generell größere Verantwortungsbereich der Ämter der B-Besoldungsordnung anführen (vgl OLG Hamm, SozVers 1983, 79, 80).

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den zur Überleitungsregelung des 2. BesVNG bereits ergangenen Entscheidungen des BVerfG. Die Gleichbehandlung bei allgemeinen Besoldungsverbesserungen ist - wie bereits ausgeführt - dadurch gewahrt, daß diese nach Art IX § 11 Abs 3 Satz 1 des 2. BesVNG von der Abschmelzung der Überleitungszulage ausdrücklich ausgenommen sind (vgl BVerfGE 32, 199, 225 f; 56, 146, 172; vgl auch BVerfGE 56, 353, 361 f). Im übrigen liegen den ergangenen Entscheidungen im Unterschied zum vorliegenden Fall statusrechtliche Veränderungen mit ihren besoldungsrechtlichen Folgen zugrunde, bei denen der Verlust einer bereits erworbenen statusrechtlichen Position im Widerspruch zu Art 3 Abs 1 GG stand (BVerfGE 56, 146, 161 f; 56, 175, 182 f). Im vorliegenden Falle hat der betroffene Beigeladene seine Position als stellvertretender Geschäftsführer behalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

BSGE, 268