BSG Urteil vom 21.07.1976 - 3 RK 80/74

Entscheidungsstichwort (Thema)

Genehmigung von Stellenplänen sowie Umfang des Mitwirkungsrechts der Aufsichtsbehörde. Einstufung der Geschäftsführer von KK. Berücksichtigung von Rechtsänderungen in laufenden Verfahren

Leitsatz (redaktionell)

1. Für die gesetzlichen KK als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts stellt das BesVNG 2 kein unmittelbar wirksames neues Recht dar; dieses Gesetz gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes in RVO § 355 Abs 2 S 2.

2. Unter dem Begriff des Versicherten werden im BesVNG 2 nicht auch die Angehörigen der Versicherten verstanden.

3. Die in RVO § 355 Abs 2 vorgesehene Genehmigung der Dienstordnung dient nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle, mit ihr sollen auch Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.

4. Die Genehmigung der Dienstordnung darf nach RVO § 355 Abs 2 S 2 versagt werden, wenn dafür ein wichtiger Grund vorliegt; bei Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" steht der Aufsichtsbehörde ein beachtlicher Beurteilungsspielraum zu.

5. Nach den für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkten können die Geschäftsführer von KK nicht mit den (hauptamtlichen) Bürgermeistern oder den Ersten Beigeordneten verglichen werden; bei den Bürgermeistern und den Ersten Beigeordneten handelt es sich um Zeitbeamte, die wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben zu erledigen haben als die Geschäftsführer von KK.

6. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist grundsätzlich die letzte mündliche Verhandlung in der Tatsacheninstanz; spätere Rechtsänderungen sind jedoch auch noch in der Revisionsinstanz zu beachten, wenn von ihnen das streitige Rechtsverhältnis erfaßt wird.

Normenkette

RVO § 355 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1924-12-15; BesVNG 2 Art. 8 § 3 Abs. 1 Fassung: 1975-05-23, § 1 Abs. 2 Nr. 1 Fassung: 1975-05-23

Tenor

Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 31. Oktober 1974 aufgehoben.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Sozialgerichts Koblenz vom 3. April 1974 wird zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten des Rechtsstreits sind nicht zu erstatten.

Tatbestand

Streitig ist, ob die beklagte Aufsichtsbehörde die Genehmigung für einen Teil der Dienstordnung der klagenden Krankenkasse zu Recht versagt hat.

Der Vorstand der Klägerin beschloß am 26. März 1973 eine Stellenplanänderung dahin, daß die Stelle des Geschäftsführers der Klägerin mit Wirkung vom 1. April 1973 von der Besoldungsgruppe A 14 nach der Besoldungsgruppe A 15 der Besoldungsordnung des Landes Rheinland-Pfalz angehoben wird. Die Vertreterversammlung der Klägerin stimmte dem zu. Mit Bescheid vom 14. Mai 1973 versagte der Beklagte die Genehmigung dieser Stellenanhebung. Nach seinen insoweit in Betracht kommenden Richtlinien sei im Hinblick auf die Mitgliederzahl der Klägerin (tatsächliche Mitgliederzahl 1971/72 im Durchschnitt 12325; Ende März 1973 12999) eine Einstufung ihres Geschäftsführers in eine höhere Besoldungsgruppe nicht möglich. Auch beweise die Tatsache, daß in Rheinland-Pfalz kein Geschäftsführer einer gesetzlichen Krankenkasse gleicher Größenordnung höher als A 14 eingestuft sei, daß diese Einstufung seinen Aufgaben entspreche und bei einer höheren Einstufung die Stellenbewertung nicht mehr im Einklang mit dem Besoldungsgefüge des Landes stehe. Die auf Aufhebung des Bescheides und Verurteilung des Beklagten zur Genehmigungserteilung gerichtete Klage hatte im zweiten Rechtszug Erfolg. Das Landessozialgericht (LSG) hat ausgeführt: Wichtige Gründe (§ 355 Abs. 2 Satz 2 der Reichsversicherungsordnung - RVO -) für die Versagung der Genehmigung lägen nicht vor.

Der Aufsichtsbehörde stehe bei Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" so gut wie kein Beurteilungsspielraum zu, weil die Genehmigung nur ausnahmsweise verweigert werden dürfe und die Gründe für diese Verweigerung besonderes Gewicht haben müßten. Die Abweichung von ministeriellen Stellenplanrichtlinien allein stelle keinen wichtigen Grund dar. Ein Versagungsgrund liege allenfalls vor, wenn von der Besoldung vergleichbarer Beamter abgewichen werde. Vergleichbar seien Bürgermeister und Beigeordnete in Rheinland-Pfalz. Diese würden bei einer Einwohnerzahl von 12001 bis 20000 mindestens nach A 14, höchstens nach A 16 (Bürgermeister) bzw. mindestens nach A 13, höchstens nach A 15 (1. Beigeordneter) besoldet. Auch nach dem - an sich noch nicht zu berücksichtigenden - Entwurf des 2. Besoldungsvereinheitlichungs-Neuregelungsgesetzes (2. BesVNG) reiche der Bestand der "Versicherten" (Mitglieder und mitversicherte Angehörige) der Klägerin aus, ihren Geschäftsführer nach A 15 zu besolden.

Mit der zugelassenen Revision rügt der Beklagte Verletzung des § 355 RVO. Er meint, die Abweichung von den Stellenplanrichtlinien um eine Besoldungsgruppe sei im vorliegenden Fall ein wichtiger Grund, die Genehmigung der Stellenplanänderung zu versagen. Nicht berechtigt sei außerdem die Auffassung des LSG, die Geschäftsführer von Krankenkassen seien hinsichtlich ihres Aufgabengebietes mit den jeweils nur auf bestimmte Zeit wählbaren Leitern kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften vergleichbar.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des LSG aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Sozialgerichts zurückzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt (§ 124 Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes - SGG -).

Entscheidungsgründe

Die Revision des Beklagten ist begründet.

Entgegen der Auffassung des LSG hat der Beklagte die Genehmigung der Stellenanhebung zu Recht versagt; denn für diese Versagung bestand ein wichtiger Grund i. S. von § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO.

Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Anspruchs auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln ist zwar grundsätzlich die letzte mündliche Tatsachenverhandlung. Spätere Rechtsänderungen sind jedoch auch noch vom Revisionsgericht zu beachten, wenn sie das streitige Rechtsverhältnis erfassen (vgl. Peters-Sautter-Wolff, Komm. zur Sozialgerichtsbarkeit, § 162 Anm. 7 S. III/80-91; BGHZ 9, 101; im Anschluß daran BVerwG 1, 291, 298 ff; 25, 151, 160; 41, 227, 230; vgl. auch BGHZ 36, 348, 350). Das gilt auch für das im Laufe des Revisionsverfahrens - im wesentlichen am 1. Juli 1975 - in Kraft getretene Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl I 1173; vgl. Art. XI § 3). Dieses Gesetz enthält in Art. VIII "besondere Vorschriften für den Bereich der Sozialversicherung". Darunter befinden sich auch Vorschriften, die die Organe der Krankenkassen bei der Besoldungsregelung für ihren Geschäftsführer zu beachten haben. Übergangsvorschriften für bereits beschlossene, aber noch nicht genehmigte Dienstordnungen sind nicht vorgesehen (vgl. Art. VIII § 3 Abs. 1 und Art. IX § 11 des 2. BesVNG). Das neue Recht umfaßt somit nach seinem zeitlichen Geltungswillen auch Dienstordnungen, deren Genehmigung im Streit ist.

Für die Klägerin, die eine landesunmittelbare Körperschaft ist, stellt das 2. BesVNG allerdings kein unmittelbar wirksames neues Recht dar. Es gibt aber entscheidende Hinweise für die Beurteilung der Frage des wichtigen Grundes i. S. von § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO. Das hat das LSG bereits grundsätzlich anerkannt; es hat diesem Gesetz aber u. a. auch deshalb kein besonderes Gewicht beigemessen, weil es damals nur im Entwurfsstadium vorlag. Das Bundessozialgericht (BSG) ist nicht gehindert, die Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsverfahrens zu beachten; denn wenn das Revisionsgericht verpflichtet ist, ein im Revisionsverfahren ergangenes neues Gesetz anzuwenden, können ihm nicht die Kenntnisnahme und Verwertung der Tatsache der Vollendung des Gesetzgebungsvorgangs vorenthalten sein. Im übrigen ist Art. I des 2. BesVNG - das ist das neue Besoldungsgesetz - jedenfalls insoweit anzuwenden, als dieses Gesetz die Besoldungsgesetze der Länder abgelöst hat (vgl. § 1 des Bundesbesoldungsgesetzes) und die umstrittene Dienstordnungsregelung nunmehr sinngemäß auf die entsprechenden Besoldungsgruppen des Bundes verweist.

Für bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts im Bereich der Sozialversicherung sind in Art. VIII Abs. 1 des 2. BesVNG Verpflichtungen festgelegt, die bei Aufstellung der Dienstordnung durch die Organe der Körperschaften zu beachten sind. Nach § 2 dieses Artikels gelten jene Verpflichtungen auch für landesunmittelbare Körperschaften mit der Maßgabe, daß die Regelung durch Landesrecht erfolgt. Für die Dienstposten der Geschäftsführer der Krankenkassen gilt demnach ein Zuordnungsrahmen, der sich nach der Zahl der "Versicherten" bemißt. Für Kassen mit bis zu 15000 Versicherten umfaßt dieser Zuordnungsrahmen die Besoldungsgruppen A 12 bis A 14, für solche mit 15001 bis 35000 Versicherten die Gruppen A 13 bis A 15 (Art. VIII § 1 Abs. 3 des 2. BesVNG).

Die von der Klägerin - die weniger als 15000 Versicherte umfaßt - für ihren Geschäftsführer vorgesehene Besoldungsgruppe A 15 entspricht nicht diesem Zuordnungsrahmen. Das ist ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nach § 355 Abs. 2 RVO.

Es besteht entgegen der Meinung der Klägerin kein Anhaltspunkt dafür, daß mit dem Begriff "Versicherte" ausnahmsweise auch die Angehörigen der Versicherten gemeint sein könnten. Richtig ist, daß der Senat in seinem Urteil vom 16. Dezember 1970 (3 RK 24/70; in Personalvertretung 1972, 39 = KVRS 5800/20) u. a. auch auf die Zahl der von der Kasse insgesamt zu betreuenden Personen hingewiesen hat. Damit ist lediglich auf den Verantwortungsbereich des Geschäftsführers hingewiesen, nicht aber zum Ausdruck gebracht worden, daß der Begriff "Versicherte" anders als in der RVO und im allgemeinen Sprachgebrauch verstanden werden sollte (vgl. auch BSG in SozR Nr. 27 zu § 381 RVO zur - privaten - Versicherung und Mitversicherung). Auch die Verwendung des Begriffs "Mitgliederzahl" in Art. VIII § 1 Abs. 2 Nr. 1 des 2. BesVNG gibt keinen Hinweis darauf, daß der Begriff "Versicherte" in einem weiteren Sinn gebraucht worden ist.

Es ist unerheblich, ob der einschlägige Zuordnungsrahmen bereits für die Klägerin als landesunmittelbare Körperschaft geltendes Recht geworden ist, der Landesgesetzgeber also schon die erforderlichen Regelungen erlassen hat, zu denen er nach Art. VIII § 3 Abs. 2 des 2. BesVNG verpflichtet worden ist. Wäre dies der Fall, so bedürfte die Befugnis zur Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 RVO keiner weiteren Begründung, denn verletzt eine Dienstordnung geltendes Recht, ist dies immer ein wichtiger Grund im Sinne dieser Vorschrift.

Unabhängig hiervon stellt der für bundesunmittelbare Krankenkassen geltende Zuordnungsrahmen des 2. BesVNG eine wesentliche Beurteilungsgrundlage auch für die Dienstordnungen landesunmittelbarer Krankenkassen dar. Hierbei geht der Senat entsprechend gefestigter Rechtsprechung davon aus, daß § 355 Abs. 2 RVO nicht nur der vorbeugenden Rechtskontrolle, sondern auch der Durchsetzung von Zweckmäßigkeitsvorstellungen der Aufsichtsbehörde dient (vgl. BSG 23, 206, 209; siehe auch BSG 37, 272, 274 und das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil vom 20. Mai 1976 - 8 RU 92/75 - zu § 700 RVO). Im Hinblick auf das der Selbstverwaltung vorbehaltene Gestaltungsrecht und die in § 355 Abs. 2 RVO auch zum Ausdruck gebrachte Vorrangigkeit der Regelungsbefugnis der Selbstverwaltungsorgane muß es sich allerdings um derart wesentliche Zweckmäßigkeitsvorstellungen handeln, daß eine ihnen entgegenstehende Regelung "unangemessen" ist (so BSG 37, 272, 276 ff).

Berücksichtigt man den Gesetzgebungsvorgang als Tatsache, kann auch unentschieden bleiben, ob die Verpflichtung der Landesgesetzgeber, den Zuordnungsrahmen in das Landesrecht zu transformieren, formell wirksam ist. Fraglich könnte insoweit sein, ob sich der Bundesgesetzgeber in seiner hier einschlägigen Rahmenkompetenz (Art. 75 des Grundgesetzes) gehalten (vgl. Bundestagsdrucksache VII/1906 S. 130) und den Landesgesetzgebern noch eine "substantielle" Regelungsbefugnis gelassen hat (vgl. BVerfGE 4, 115, 129 ff., siehe auch BVerfGE 8, 186, 193; Pätz in Krankenversicherung, 1975, 167, 170 ff).

Auch wenn man das 2. BesVNG für unbeachtlich halten wollte, könnte das angefochtene Urteil nicht von Bestand sein, weil der Auffassung des LSG, der Aufsichtsbehörde stehe bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs "wichtiger Grund" kaum ein Beurteilungsspielraum zu, nicht beigetreten werden kann. Für einen beachtlichen Beurteilungsspielraum spricht sowohl die bereits erwähnte Befugnis der Aufsichtsbehörde, wichtige Zweckmäßigkeitsvorstellungen geltend zu machen, als auch die Tatsache, daß § 355 Abs. 2 RVO der Aufsichtsbehörde das Recht gibt, sich an einem Rechtsetzungsverfahren zu beteiligen, das nicht nur einen bestimmten Geschäftsführer betrifft, sondern eine Regelung für die Zukunft darstellt.

Der Senat hält zwar daran fest, daß die Tatsache der bloßen Abweichung von ministeriellen Richtlinien für sich allein noch nicht als wichtiger Grund für die Genehmigungsversagung nach § 355 Abs. 2 RVO anzusehen ist (vgl. die o. a. Urteile). Wenn aber - wie hier - die Aufsichtsbehörde einleuchtende Gründe für die Versagung vorträgt und diesen Gründen keine zwingende Gegengründe entgegenstehen, dann haben diese - auch verwaltungspolitischen - Argumente regelmäßig das nach § 355 Abs. 2 Satz 2 RVO erforderliche Gewicht. Darüber hinaus kann der Senat nicht der Auffassung folgen, daß Geschäftsführer von Krankenkassen hinsichtlich der für die Besoldung maßgebenden Gesichtspunkte mit Bürgermeistern oder ersten Beigeordneten von Gemeinden entsprechender Größe vergleichbar seien. Diese Beamten sind im Unterschied zu den Geschäftsführern der Krankenkassen nur für bestimmte Zeit zu wählen (vgl. § 52 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vom 14. Dezember 1973 - GVBl S. 419) und haben wesensmäßig andere und umfassendere Aufgaben als Geschäftsführer von Krankenkassen. Der Hinweis des Senats in seinem Urteil vom 16. Dezember 1970 aaO auf den geschäftsführenden Beamten des Landkreises (Beamter auf Lebenszeit) kann nicht als Beispiel dienen.

Demnach steht fest, daß die Klägerin jedenfalls nach Schaffung des 2. BesVNG keinen Anspruch auf Genehmigung hat. Da sich das 2. BesVNG keine rückwirkende Kraft beilegt, bleibt die Frage offen, ob sie einen solchen Anspruch in der Zeit vorher hatte. Diese Frage ist im Rahmen der Anfechtungsklage von Bedeutung. Denn für die Rechtmäßigkeit des die Genehmigung versagenden Bescheids ist die Sach- und Rechtslage der damaligen Zeit maßgebend (vgl. das zur Veröffentlichung vorgesehene Urteil des BSG vom 20. Mai 1975 - 8 RU 92/75 -). Die Abweichung von den Stellenplanrichtlinien des Landes muß hier von Anfang an als unangemessen erscheinen. Das von der Aufsichtsbehörde schon in dem angefochtenen Bescheid hervorgehobene Gesetzgebungsverfahren, das zu Art. VIII des 2. BesVNG führte, war geeignet, den Stellenplanrichtlinien, soweit sie mit dem Gesetzgebungsvorhaben übereinstimmten, eine besondere Bedeutung zu geben, die in den bisher von dem Senat entschiedenen Fällen (BSG 23, 206 und Urteil vom 16. Dezember 1970 aaO) nicht zu erkennen war. Nachdem nun der Bundesgesetzgeber dieses Vorhaben verwirklicht hat, ist deutlich geworden, daß der Hinweis darauf damals schon vom Standpunkt der planenden Verwaltung aus berechtigt war und daß dadurch den entsprechenden Richtlinien des Landes ein beachtliches Gewicht zukam. Dies rechtfertigt die Auffassung des Beklagten, daß ein wichtiger Grund für die Versagung der Genehmigung nicht nur zum jetzigen Zeitpunkt gegeben ist, sondern schon im Jahre 1973 vorlag, als die Besoldungserhöhung in Kraft treten sollte und die Genehmigung versagt worden ist.

Nach alledem hatte die Klägerin keinen Anspruch auf Genehmigung der von ihr beschlossenen Stellenanhebung. Die Revision des Beklagten muß deshalb Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 193 SGG.

Fundstellen

Dokument-Index HI1653029