BFH Urteil vom 20.05.1960 - III 440/58 S

Entscheidungsstichwort (Thema)

Grundsteuer

Leitsatz (amtlich)

Ein Campingplatz (Zeltplatz), der einer Gemeinde gehört und von ihr betrieben wird, wird nicht zu einem öffentlichen Dienst oder Gebrauch benutzt und ist deshalb nicht von der Grundsteuer befreit.

Normenkette

GrStG § 4/1/a; GrStDV § 4

Tatbestand

Die Stadt X. - die Bgin. - unterhält und betreibt seit dem Jahre 1955 auf einem stadteigenen Grundstück einen Campingplatz (Zeltplatz) in einer Größe von rund 10.000 qm. An Baulichkeiten befinden sich auf dem Platze:

ein Büro für die Anmeldung und Aufsicht mit Verkaufsraum,

eine offene überdachte Kochstelle,

ein Wasch- und Baderaum.

Nach der vom Stadtrat erlassenen "Satzung für die Benutzung des Campingplatzes (Zeltplatzes)" ist der Platz dazu bestimmt, Erholungssuchenden aller Bevölkerungsschichten ein ungestörtes Zelten in der freien Natur zu ermöglichen. Der Campingplatz steht nach Maßgabe des vorhandenen Platzes allein In- und Ausländern, die die Stadt mit Zelt oder Camping-Wohnwagen besuchen, gegen Entrichtung einer Gebühr zur Verfügung. Ausgenommen sind Landfahrer und Personen, die nach Landfahrerart umherziehen. Die Benutzung umfaßt das Recht, auf dem Campingplatze Zelte oder Camping-Wohnwagen aufzustellen und dort zu verweilen. Die Aufsicht über den Campingplatz führt ein von der Stadt aufgestellter Platzwart. Jeder Campingplatzgast unterliegt den Bestimmungen der Reichsmeldeordnung. Er ist deshalb verpflichtet, bei der Ankunft unter Vorlage seines Personalausweises beim Platzwart einen Meldeschein auszufüllen. Beim endgültigen Verlassen des Campingplatzes müssen sich die Campingplatzgäste beim Platzwart abmelden.

Das Finanzamt stellte für den Campingplatz (unbebautes Grundstück mit Gebäuden von untergeordneter Bedeutung) zum 1. Januar 1956 einen Einheitswert und einen entsprechenden Grundsteuermeßbetrag fest.

In ihrer Sprungberufung macht die Bgin. für das ganze Grundstück (mit Ausnahme des Verkaufsraumes) Befreiung von der Grundsteuer geltend, da der Campingplatz von ihr für einen öffentlichen Dienst oder Gebrauch benutzt werde. Daß Campingplätze der Benutzung durch die Allgemeinheit (öffentlichkeit) dienten, sei bereits durch ein Finanzgericht rechtskräftig festgestellt worden. Im Jahre 1955 hätten die Mehrausgaben für den Campingplatz über 7.000 DM betragen. Allein die personellen Ausgaben würden die gesamten Einnahmen übersteigen. Bei dieser Sachlage könne nicht angenommen werden, daß die Stadt den Campingplatz zur Gewinnerzielung eingerichtet habe oder das von den Benutzern zu leistende Entgelt mit der Absicht der Gewinnerzielung erhebe. Diese Einrichtung sei einzig und allein im Interesse der öffentlichkeit geschaffen worden: zur Förderung der allgemeinen Sicherheit und Ordnung, insbesondere des Natur-, Forst-, Wald- und Jagdschutzes, der Feuer- und Verkehrssicherheit und der öffentlichen Gesundheitspflege und Sittlichkeit, wie es in der gemeinsamen Bekanntmachung der zuständigen Staatsministerien des Innern, für Unterricht und Kultus, der Finanzen, für Wirtschaft und Verkehr sowie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 5. Mai 1953 den Gemeinden nahegelegt worden sei.

Die Sprungberufung hatte Erfolg. Die Entscheidung des Finanzgerichts beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Nach § 4 Ziff. 1 Buchst. a GrStG sei Grundbesitz einer Gemeinde, wenn er von dieser für einen öffentlichen Dienst oder Gebrauch benutzt werde, von der Grundsteuer befreit. öffentlicher Dienst oder Gebrauch im Sinne der genannten Vorschrift sei die Ausübung der öffentlichen Gewalt (hoheitliche Tätigkeit) oder der Gebrauch durch die Allgemeinheit. Dabei sei ein geschlossener Personenkreis nicht als Allgemeinheit anzuerkennen (ß 4 Abs. 1 GrStDV). Eine im öffentlichen Interesse getroffene Regelung (z. B. zeitweise Einschränkung) des Allgemeingebrauchs oder die Forderung eines Entgelts schließe die Annahme eines öffentlichen Dienstes oder Gebrauchs nicht aus. Notwendig sei jedoch, daß der bestimmungsmäßige Gebrauch der Allgemeinheit freistehe, und daß das Entgelt nicht in der Absicht, Gewinn zu erzielen, gefordert werde (ß 4 Abs. 2 GrStDV). Es sei nicht bestritten, daß die Bgin. das Grundstück ohne Beschränkung auf einen geschlossenen Personenkreis als Campingplatz zur Verfügung stelle. Die geringe Höhe der Benutzungsgebühren - und zwar für je angefangene 24 Stunden -

0,50 DM je Person,

0,35 DM für Jugendliche unter 18 Jahren,

gebührenfrei für Kinder unter 10 Jahren in Begleitung von Erwachsenen,

0,50 DM Parkgebühr für einen Personenkraftwagen,

0,35 DM Parkgebühr für ein Motorrad bzw. einen Motorroller,

0,10 DM Gebühr für Abstellung eines Mopeds,

0,50 DM für die Aufstellung eines Zeltes

sowie das bisher bekannte wirtschaftliche Ergebnis sprächen dafür, daß die Bgin. den Campingplatz zumindest in dem seit seiner Errichtung abgelaufenen Zeitraume nicht nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen betriebe und ihn auch nicht in der Absicht, Gewinn zu erzielen, eingerichtet habe. Es sei weit eher anzunehmen, daß die Einrichtung ohne Hoffnung auf Gewinn vor allem zur Förderung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit geschaffen worden sei. Es erscheine auch glaubhaft, daß das Grundmotiv gewesen sei, dem Naturschutz zu dienen und damit gleichzeitig zu erreichen, daß die Einrichtung auch der Pflege der Volksgesundheit und öffentlichen Sittlichkeit zugute komme. Dafür spreche auch die Lage des Platzes in der Nähe schutzbedürftiger Anlagen.

In der Rb. vertritt der Vorsteher des Finanzamts die Auffassung, daß in der Bereitstellung eines Zelt- oder Campingplatzes gegen Entgelt keine Benutzung für einen öffentlichen Dienst oder Gebrauch erblickt werden könne. Umgekehrt hält die Bgin. an ihrer Ansicht fest, daß die Einrichtung und Unterhaltung von Campingplätzen der vorliegenden Art öffentlichen Dienst oder Gebrauch darstellten und die genannten Plätze von der Grundsteuer freigestellt werden müßten.

Entscheidungsgründe

Die Rb. hat Erfolg.

1. - Nach § 4 Ziff. 1 Buchst. a GrStG bildet bei einer Gemeinde die Benutzung des Grundbesitzes für einen "öffentlichen Dienst oder Gebrauch" eine der für die Befreiung von der Grundsteuer erforderlichen Voraussetzungen. Der Begriff des öffentlichen Dienstes oder Gebrauchs im GrStG ist nicht neu. Er kommt bereits im Grundsteuerrahmengesetz (Dritter Teil Kapitel II der Verordnung des Reichspräsidenten vom 1. Dezember 1930, RGBl I S. 517, 531) vor, wo es in § 3 Abs. 1 Ziff. 1 heißt: "Von der Grundsteuer sind befreit Steuergegenstände, die vom Reich, den Ländern, Gemeinden oder sonstigen inländischen Körperschaften, Stiftungen oder Anstalten des öffentlichen Rechts ihrem Hauptzweck nach unmittelbar zu einem öffentlichen Dienst oder Gebrauch benutzt werden." Diese Vorschrift hat bereits ein Vorbild in § 24 Abs. 1 Buchst. c des Preußischen Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 (Preußische Gesetzessammlung S. 152). Danach sind die dem Staate, den Provinzen, den Kreisen, den Gemeinden oder sonstigen kommunalen Verbänden gehörigen Grundstücke und Gebäude, sofern sie zu einem öffentlichen Dienst oder Gebrauch bestimmt sind, den Steuern vom Grundvermögen nicht unterworfen. Der Begriff "öffentlicher Dienst oder Gebrauch" ist aus diesem Anlaß schon Gegenstand einer umfangreichen Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts geworden. Hierbei hat dieses Gericht die Auffassung vertreten, daß der Ausdruck "öffentlicher Dienst oder Gebrauch" nicht einen einheitlichen Begriff umfasse, sondern zwei verschiedene Zweckbestimmungen, nämlich den "öffentlichen Dienst" und den "öffentlichen Gebrauch" enthalte (Urteil vom 2. Februar 1906, Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts Bd. 48 S. 79). Dabei hat das Preußische Oberverwaltungsgericht dahin entschieden, daß die Zweckbestimmung "öffentlicher Dienst" nicht auf alle Grundstücke oder Gebäude zutreffe, die vom Staate usw. für irgendeinen Zweck benutzt würden. Die Tätigkeit des Staates usw. erstrecke sich nicht nur auf die Ausübung seiner Hoheitsrechte und auf die Erfüllung der ihm nach der geschichtlichen Entwicklung oder den Rechtsvorschriften zukommenden Aufgaben, sondern vielfach auch auf den Betrieb von Gewerben, wie er auch von Privatpersonen unterhalten werden könne. Nur der erstere Teil der Tätigkeit könne als "öffentlicher Dienst" und die für ihn bestimmten Grundstücke und Gebäude als "für einen öffentlichen Dienst bestimmt" angesehen werden. Unter Bestimmung eines Grundstücks zum öffentlichen Gebrauch im Sinne des § 24 Abs. 1 Buchst. c des Preußischen Kommunalabgabengesetzes hat dasselbe Gericht die Bestimmung zum Gebrauche des Publikums, d. h. zum Gemeingebrauche verstanden (Urteile vom 22. März 1907, a. a. O. Bd. 51 S. 113; vom 1. Dezember 1911, a. a. O. Bd. 62 S. 295; vom 6. Februar 1917, a. a. O. Bd. 72 S. 151, und vom 30. April 1918, a. a. O. Bd. 74 S. 119). Der Begriff des Gemeingebrauchs selbst ist dabei nicht als allgemeiner Begriff erläutert worden. Das beruht wohl darauf, daß sich der Kreis der öffentlichen Sachen, die dem Gemeingebrauche unterliegen, nicht allgemein erschöpfend bezeichnen läßt (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I. Bd., Allg. Teil, 7. Aufl., S. 338 ff.). Zudem steht der Inhalt des Gemeingebrauches an den öffentlichen Sachen nicht ein für allemal fest, sondern ist zeitlich und örtlich nach der Entwicklung der Verhältnisse und den jeweiligen Anschauungen wandelbar (siehe auch Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Bd. 123 S. 181).

2. - Das geltende Grundsteuerrecht will, wie sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 GrStDV ergibt, unter "öffentlichem Dienst oder Gebrauch" die Ausübung der öffentlichen Gewalt (hoheitliche Tätigkeit) oder den Gebrauch durch die Allgemeinheit verstanden wissen. Sachlich lehnt sich damit die GrStDV an die Auslegung an, die der Begriff "öffentlicher Dienst oder Gebrauch" durch das Preußische Oberverwaltungsgericht gefunden hat. Die GrStDV geht jedoch insofern einen eigenen Weg, als sie beim öffentlichen Dienst oder Gebrauch nicht zwei Einzelbegriffe "öffentlicher Dienst" und "öffentlicher Gebrauch" unterscheidet, sondern diesen Ausdruck als einheitlichen Begriff erklärt (siehe Renzi, Kommentar zum Grundsteuergesetz 1936, Carl Heymanns Verlag, Berlin 1938, Anm. 4, Ziff. 1 a, sowie Gürsching-Stenger, Kommentar zum Grundsteuergesetz 1951, Verlag C. H. Beck, München und Berlin 1959, Anm. 21 zu § 4 Ziff. 1 a). Eine Trennung des öffentlichen Dienstes vom öffentlichen Gebrauch ist sehr schwer durchführbar; durch die Zusammenfassung zu einem einheitlichen Begriff werden Abgrenzungsschwierigkeiten vermieden (Kühne, Kommentar zum Grundsteuergesetz 1936, Industrieverlag Spaeth und Linde, Berlin 1937, Anm. 7 zu § 4 Ziff. 1 a).

In Ausübung öffentlicher Gewalt handelt, wer in Erfüllung von Hoheitsrechten tätig wird. Erfüllung von Hoheitsrechten liegt nach ständiger Rechtsprechung des Reichsfinanzhofs vor, wenn es sich um eine Aufgabe handelt, die der Körperschaft des öffentlichen Rechts eigentümlich und vorbehalten ist. Diese Körperschaften handeln aber nur insoweit in Ausübung öffentlicher Gewalt, als ihre Tätigkeit der Erfüllung von Hoheitsaufgaben zu dienen bestimmt ist; der Teil ihrer Betätigung, der seinem Wesen nach in das Gebiet der Privatwirtschaft fällt, ist kein öffentlicher Dienst (Urteil des Reichsfinanzhofs VI A 1412/30 vom 14. April 1931, RStBl 1931 S. 665). Auch in einigen weiteren Urteilen (III 233/38 vom 2. Mai 1941, RStBl 1941 S. 590, und III 148/42 vom 17. Dezember 1942, RStBl 1943 S. 300) hat der Reichsfinanzhof den Standpunkt gebilligt und vertreten, daß nicht jede Betätigung einer Hoheitsverwaltung die Ausübung öffentlicher Gewalt zum Inhalt habe und als öffentlicher Dienst angesehen werden könne. In das Tätigkeitsgebiet solcher Hoheitsverwaltungen seien auch vielfach Betätigungen einbezogen, die der Erreichung von Zwecken dienten, die nicht der Staatsgewalt vorbehalten seien. Hierin liege die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, einer Wirtschaftsverwaltung der öffentlichen Hand, die im freien Wettbewerb mit privaten Unternehmen wirke. Die Absicht, Gewinn zu erzielen, schließe stets die Annahme aus, daß die Tätigkeit Ausübung der öffentlichen Gewalt darstelle. Umgekehrt könne aber auch Betätigung einer Hoheitsverwaltung nicht allein deswegen, weil die Absicht der Gewinnerzielung fehle, als öffentlicher Dienst angesehen werden. Danach würde im Streitfalle die Anerkennung als Hoheitsbetrieb voraussetzen, daß die Einrichtung und Unterhaltung von Campingplätzen (Zeltplätzen) durch obrigkeitliche Anordnung ausdrücklich aus dem Kreise der gewerblichen (privaten) Betätigung ausgeschlossen und zu einer hoheitlichen Verwaltungseinrichtung erhoben würde (vgl. hierzu auch Urteil des Bundesfinanzhofs V 143/58 U vom 7. April 1960, BStBl 1960 III S. 261). Das ist aber nicht geschehen und wird auch von keiner Seite behauptet.

Im Rahmen des begünstigten Zweckes (Benutzung von Grundbesitz zu einem öffentlichen Dienst oder Gebrauch) ist Gebrauch durch die Allgemeinheit der Ausübung der öffentlichen Gewalt (hoheitlichen Tätigkeit) gleichgestellt (ß 4 Abs. 1 Satz 1 GrStDV). Gebrauch durch die Allgemeinheit liegt vor allem - darin ist der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts beizutreten - bei demjenigen Grundbesitz einer Gemeinde vor, der schlechthin dem Gemeingebrauch untersteht (wie Straßen, Plätze, Anlagen). Er kann auch in Betracht kommen bei Grundbesitz, der von der Gemeinde im Zusammenhang mit der Erfüllung der ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben benutzt wird, z. B. bei Warteräumen für das Publikum in amtlichen Stellen. Die Errichtung und die Bereithaltung von Unterkünften für den Urlaubs- und Erholungsreiseverkehr der Bevölkerung ist nicht öffentliche Aufgabe der Gemeinden, sondern Aufgabe des Fremdenverkehrsgewerbes, das auch diese Aufgabe - wie aus der Fülle der Angebote in den Tageszeitungen der letzten Jahre zu ersehen ist - tatsächlich erfüllt. Richtig ist, daß mit dem Aufkommen des Campingreisens ein Wandel im Urlaubs- und Erholungsreiseverkehr eingetreten ist und daß sich dadurch besondere Bedürfnisse der Bevölkerung (übernachtungsmöglichkeiten in Zelten bzw. mitgeführten Wohnwagen, Vorrichtungen zum Abkochen, Unabhängigkeit des Reisens, usw.) herausgebildet haben. Die Erfüllung dieser Bedürfnisse, die sich nach den Erfahrungen des Lebens aus ursprünglich einfachen Ansprüchen immer weiter steigern (es gibt bereits Campingplätze mit Musikbox, Restauration und Bar), kann nicht als Aufgabe der Gemeinden anerkannt werden. Der Umstand, daß der Campingplatz allen In- und Ausländern, die die Stadt mit Zelt oder Camping-Wohnwagen besuchen, zur Verfügung steht, ist nicht das entscheidende Kriterium für einen Gebrauch durch die Allgemeinheit im Sinne der genannten Vorschrift. Andernfalls müßte schließlich auch für eine Gastwirtschaft, die dem Staate gehört, von ihm betrieben wird und zum Besuche für jedermann freigegeben ist, Gebrauch durch die Allgemeinheit anerkannt werden; davon kann jedoch ebensowenig die Rede sein wie bei den Räumen des privaten Beherbergungsgewerbes. Die besonderen Aufgaben, die den Gemeinden durch das Aufkommen des Campingreisens usw. erwachsen und deren Erfüllung den Gemeinden bereits in der Entschließung der .... Staatsministerien vom 5. Mai 1953 nahegelegt worden ist, liegen hauptsächlich auf polizeilichem Gebiet. Tatsächlich wird auch die große Mehrzahl der Campingplätze - zumindest nach ihrer Herrichtung - von privaten Unternehmen betrieben. Der Campingplatz der Bgin. ist daher auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Gebrauchs durch die Allgemeinheit von der Grundsteuer befreit.

3. - Als Ergebnis ist hiernach festzustellen, daß ein Campingplatz (Zeltplatz), der einer Gemeinde gehört und von ihr betrieben wird, von ihr nicht zu einem öffentlichen Dienst oder Gebrauch benutzt wird. Da die Vorinstanz dies verkannt hat, unterliegt ihre Entscheidung der Aufhebung.

Fundstellen

Haufe-Index 409709

BStBl III 1960, 368

BFHE 1961, 318

BFHE 71, 318