China: Neue Gegensanktionen

Am 7. April 2026 hat der Staatsrat der VR China zwei neue Verordnungen zum Thema Gegensanktionen verkündet:

• Regulations on the Security of Industrial and Supply Chains (Verordnung Nr. 834)
• Regulations on Counteracting Unjustified Foreign Extraterritorial Jurisdiction (Verordnung Nr. 835)

Beide Verordnungen sind mit ihrer Veröffentlichung in Kraft getreten und erweitern den seit 2020 entwickelten Rechtsrahmen, mit dem China auf wirtschaftlichen und politischen Druck aus dem Ausland reagiert. Der bisherige Rechtsrahmen bis zum Erlass der Verordnungen Nr. 834, 835 umfasste u.a.:

• Provisions on Unreliable Entity List (UEL), MOFCOM-Verordnung vom September 2020; die UEL ist ein außenwirtschafts-/sicherheitspolitisches Instrument um ausländische Organisationen und Einzelpersonen zu sanktionieren, die aus Sicht Chinas die nationale Souveränität, Sicherheit oder Entwicklungsinteressen gefährden bzw. chinesische Unternehmen diskriminieren oder ihnen aus nicht marktwirtschaftlichen Gründen Schaden zufügen (z. B. Lieferstopps) oder gegen geltende Handelsprinzipien verstoßen. Die Sanktionen im Rahmen der UEL umfassen Im-/Exportverbote, Investitionsverbote, Einreisebeschränkungen für Personal, den Widerruf von Arbeits-/Aufenthaltsgenehmigungen und Geldstrafen.
• Rules on Counteracting Unjustified Extraterritorial Application of Foreign Legislation and Other Measures (Blocking Rules), MOFCOM-Verordnung vom Januar 2021; Regelungsgegenstand ist der Schutz chinesischer Unternehmen und Bürger vor extraterritorialer Anwendung ausländischer Gesetze und die Ergreifung von Maßnahmen durch China gegen ausländische Vorschriften, die außerhalb eines ausländischen Staatsgebiets wirken (extraterritorial) und chinesische Parteien in ihren normalen Geschäftsaktivitäten beeinträchtigen.

Die Blocking Rules richten sich nicht direkt gegen bestimmte Organisationen, sondern gegen Gesetze, Sanktionen, Embargos oder Exportkontrollen von Drittstaaten, die auch Unternehmen außerhalb des jeweiligen Drittstaats zur Einhaltung zwingen und die von China als „ungerechtfertigt“ angesehen werden. Adressaten sind Organisationen und Personen in China, die solchen ausländischen Vorschriften unterliegen. Die Blocking Rules sehen insbesondere vor:

• Meldepflicht: Betroffene müssen melden, wenn sie durch ausländische extraterritoriale Vorschriften beeinträchtigt werden.
• Untersagungsverfügung: chinesische Behörden können anordnen, dass die betroffenen ausländischen Vorschriften nicht befolgt werden dürfen.
• Zivilklagen: Betroffene können Schadensersatz vor chinesischen Gerichten verlangen, wenn ihnen durch die Anwendung solcher ausländischen Regeln ein Schaden entsteht.
• Ausnahmemöglichkeiten: Unternehmen können eine Genehmigung zur Befolgung der ausländischen Vorschriften beantragen
• Anti-Foreign Sanctions Law (AFSL) des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses der VR China vom Juni 2021; das AFSL ist die zentrale Rechtsnorm für Maßnahmen Chinas gegen diskriminierende oder völkerrechtswidrige Sanktionen ausländischer Staaten. Konkret erfasst das Gesetz Sanktionen von Drittstaaten, die sich gegen China, chinesische Organisationen oder Bürger richten, und als Einmischung in innere Angelegenheiten oder als Verstoß gegen das Völkerrecht gewertet werden. Das AFSL richtet sich gegen:
• Ausländische Staaten und deren Behörden.
• Organisationen und Personen, die an der Verhängung oder Umsetzung von Sanktionen gegen China beteiligt sind oder diese Sanktionen unterstützen oder durchsetzen.

Das AFSL sieht insbesondere folgende Maßnahmen vor:

• Sanktionsliste: Aufnahme von Personen/Organisationen, die an ausländischen Sanktionen beteiligt sind.
• Gegenmaßnahmen, z. B. Einreiseverbote, Einfrieren von Vermögenswerten in China, Verbot von Geschäften mit chinesischen Partnern, sonstige notwendige Maßnahmen.
• Erweiterter Anwendungsbereich zur Erstreckung von Maßnahmen auf verbundene Unternehmen und Familienangehörige.
• Durchsetzungspflichten: Organisationen und Personen in China müssen die chinesischen Gegenmaßnahmen einhalten.
• Zivilklagen: Betroffene können vor chinesischen Gerichten Schadensersatz verlangen, wenn sie durch die Umsetzung ausländischer Sanktionen geschädigt werden.

•       AFSL Implementing Regulations des Staatsrats der VR China vom März 2025; Regelungsgegenstand ist die Konkretisierung, Verfahrensgestaltung und Erweiterung der staatlichen Befugnisse zur Durchführung von Maßnahmen nach dem AFSL. Die Ausführungsbestimmungen präzisieren und erweitern im AFSL allgemein genannte Maßnahmen, insbesondere:

• Einziehung, Beschlagnahme und Einfrieren verschiedenster Vermögenswerte (inkl. Finanzwerte, IP-Rechte etc.).
• Verbot oder Beschränkung von Transaktionen und Kooperationen (auch sektorübergreifend, z. B. Handel, Bildung, Technologie).
• Möglichkeit „sonstiger notwendiger Maßnahmen“ (Generalklausel).

Ein weiterer zentraler Gegenstand ist die institutionelle und prozessuale Gestaltung:

• Zuständigkeiten verschiedener Behörden (z. B. Außen-, Handels-, Sicherheitsbehörden) werden konkret verteilt.
• Einführung bzw. Präzisierung von Ermittlungsbefugnissen (Untersuchungen, Beweiserhebung), Entscheidungsverfahren (Listung, Maßnahmenanordnung) und Koordinationsmechanismen zwischen Behörden.

Die Ausführungsbestimmungen konkretisieren ferner die Voraussetzungen für die Aufnahme in die Sanktionsliste des AFSL und die Einbeziehung von verbundenen Organisationen und unterstützenden Akteuren und erweitern damit den Adressatenkreis des AFSL und die wirtschaftlichen und rechtlichen Risiken für (insbesondere international tätige) Unternehmen.

Neue Verordnungen Nr. 834, 835

Zu dem oben dargestellten bestehenden Rechtsrahmen sind nun die beiden Verordnungen Nr. 834 und 835 im April 2026 hinzugekommen, die teils neue Instrumente vorsehen und teils eine Konsolidierung bestehender Mechanismen regeln.

Was ist neu:

• Informationsbeschaffung bei Lieferketten-Audits: Es ist Organisationen untersagt, innerhalb Chinas lieferkettenbezogene Untersuchungen oder Informationsbeschaffungen durchzuführen, die gegen chinesische Vorschriften verstoßen. Da die Formulierung weit gefasst ist, kann sie potenziell u.a. folgende Aktivitäten zu erfassen: ESG-Audits (z. B. zu Zwangsarbeit oder zur Erfassung des CO₂-Fußabdrucks); Lieferketten-Mapping, das kritische Knotenpunkte, Kapazitäten oder Substitutionsstrategien identifiziert; Fragebögen oder Vor-Ort-Inspektionen chinesischer Lieferanten durch ausländische Einheiten. Es besteht ferner das Risiko, dass diese aus Verordnung Nr. 834 resultierende Einschränkung ggf. mit Sorgfaltspflichten ausländischer Unternehmen kollidiert, die sich aus EU/US Lieferkettenverpflichtungen ergeben.
• Gefahr eines Schadens genügt: chinesische Behörden können Untersuchungen einleiten und Maßnahmen ergreifen, wenn ausländische Organisationen oder Personen „normale Transaktionen unterbrechen“ oder „diskriminierende Maßnahmen“ gegenüber chinesischen Geschäftspartnern ergreifen und ein solches Verhalten erhebliche Schäden für die Sicherheit der Lieferketten Chinas verursachen oder verursachen können. Obwohl die Einhaltung ausländischer Sanktionen oder Exportkontrollen nicht ausdrücklich erwähnt wird, ist die Regelung weit genug gefasst, um potenziell auch unternehmerische Entscheidungen zu erfassen, z.B. die Beendigung von Lieferbeziehungen oder die Aussetzung von Transaktionen mit chinesischen Geschäftspartnern, insbesondere wenn solche Maßnahmen als Reaktion auf ausländische regulatorische Anforderungen erfolgen. Die chinesischen Gegenmaßnahmen können auch auf von ausländischen Organisationen kontrollierte Einheiten Anwendung finden und damit potenziell Beteiligungsgesellschaften weltweit erfassen.
• Malicious Entity List (MEL) und Durchgriffsregeln: Die Qualifizierung als „malicious entity“ (also schädliche Organisation) ist neu. Damit gemeint sind Organisationen, die ausländische und aus Chinas Sicht unzulässige extraterritoriale Maßnahmen fördern oder an deren Umsetzung mitwirken. Durch die Einbeziehung des Begriffs „fördern“ erweitert sich der Kreis sanktionierbarer Handlungen über die direkte Umsetzung hinaus auf Unterstützungs- oder Befürwortungshandlungen. Außerdem wird der Anwendungsbereich auf solche Organisationen ausgedehnt (Durchgriff), die von den in der MEL genannten Organisationen kontrolliert werden oder an diesen beteiligt sind.
• Chinas Geltendmachung der extraterritorialen Gerichtsbarkeit: China behält sich das Recht vor, die eigene Gerichtsbarkeit über exterritoriale Handlungen mit einem angemessenen Bezug zu China auszuüben. Damit bewegt sich China weg von einer eher defensiven Blockade gegen extraterritoriale Verfügungen hin zu pro-aktiven Handlungen der eigenen Gerichtsbarkeit bei der Festlegung der Zuständigkeiten für Handlungen im Ausland. In der Praxis kann dies die Erstreckung chinesischer Entscheidungen auf das Ausland bedeuten, wenn die Auswirkungen auf chinesische Unternehmen oder Interessen als ausreichend verbunden angesehen werden.
• Strafrechtliche Haftung: Verordnung Nr. 835 verweist ferner auf strafrechtliche Haftungen von Personen, die gegen die darin genannten Normen verstoßen und erweitert somit den Haftungsrahmen über die bisherigen Verwaltungsmaßnahmen hinaus.

Was wurde konsolidiert/angepasst:

• Die Konsequenzen für gelistete Einrichtungen (Handelsbeschränkungen, Einfrieren von Vermögenswerten, Visumsverbote, etc.) bleiben in der UEL, dem AFSL und der neuen MEL weitgehend identisch.
• Verordnung Nr. 834 verlangt, dass Organisationen und Personen in China die von der chinesischen Regierung ergriffenen Gegenmaßnahmen streng umsetzen. Damit bleiben in China ansässige Tochtergesellschaften und Führungskräfte ausländischer Unternehmen verpflichtet, chinesische Gegenmaßnahmen einzuhalten, selbst wenn diese in direktem Widerspruch zu ausländischen Sanktionen oder globalen Compliance-Richtlinien stehen.
• Das Kernverbot der Befolgung ausländischer Maßnahmen besteht bereits seit den Blocking Rules von MOFCOM und wird nun auch durch Durchsetzungsverbotsverfügungen des Justizministeriums umgesetzt.
• Das aus dem AFSL und den Blocking Rules erwachsene Recht chinesischer Unternehmen, Parteien zu verklagen, die ausländische Maßnahmen befolgen, wird bekräftigt.

Ausblick und Handlungsempfehlungen

Das Instrumentarium unter den oben genannten Normen wirkt kumulativ, d.h. dass ein bestimmtes Tun Sanktionen durch verschiedene Behörden in China auslösen kann. Ferner steigt das Risiko, dass Geschäftsentscheidungen in China direkt mit ausländischen Compliance-Verpflichtungen kollidieren: z.B. kann die Kündigung eines Vertrags mit einem chinesischen Lieferanten zur Einhaltung von US-Exportkontrollen gleichzeitig einen Eintrag in die UEL und Maßnahmen nach dem AFSL auslösen als auch Untersuchungen nach Verordnung Nr. 834 und Maßnahmen im Rahmen extraterritorialer Gerichtsbarkeit nach Verordnung Nr. 835 sowie Zivilklagen durch die gekündigte Partei. Das heißt dass Handlungen immer in der Gesamtschau der bestehenden Regularien betrachtet werden müssen und nicht nur unter einem Teil der Normen.  In entsprechend gelagerten Fällen sollte man ferner überlegen, ob z.B. statt einer Kündigung eine anderweitige Anpassung/Aussetzung des Vertrages in Frage kommt.

Verordnung Nr. 835 enthält Bestimmungen, die auf eine mögliche strafrechtliche Haftung nach geltendem Recht verweisen und erweitert damit die Haftung über bis dato vorgesehene Verwaltungsstrafen und Ausreiseverbote und verschärft das persönliche Risiko für Führungskräfte in China. Falls ein solches Risiko identifiziert wird, sollte das entsprechend exponierte Personal von Reisen nach China absehen.

Es bestehen deutliche Unsicherheiten hinsichtlich der Umsetzung der oben genannten Rechtsnormen: so bleibt z.B. unklar unter „Störung normaler Transaktionen“ zu verstehen ist, wo die Grenzen „unzulässiger extraterritorialer Zuständigkeit“ verlaufen und was unter „Förderung“ im Zusammenhang mit der MEL zu qualifizieren ist. Im schlimmsten Fall könnte eine öffentliche Fürsprache, Lobbyarbeit oder das Drängen von Branchenkollegen, Beziehungen zu chinesischen Unternehmen abzubrechen als „Förderung“ angesehen werden, selbst wenn diesem Ansinnen keine direkte Umsetzung folgt.

Daher sollten in China tätige Unternehmen genau verfolgen, wie sich die Umsetzung der Vorschriften zukünftig entwickelt. Schon jetzt ist diesbezüglich festzustellen, dass Chinas Durchsetzung von Gegenmaßnahmen zunehmend operative Praxis wird, wie u.a. die Zunahme der Eintragungen in der UEL und der AFSL-Sanktionsliste erkennen lässt: die UEL ist Ende 2020 eingeführt worden, bis Februar 2023 gab es keinerlei Einträge, im Jahr 2024 drei Einträge und im Jahr 2025 schon 67 Einträge und bis 2025 sind über 100 Eintragungen in der ASFL-Sanktionsliste des AFSL bekannt. Dass auch von der Möglichkeit der Zivilklagen nach dem AFSL/Blocking Rules Gebrauch gemacht wird, zeigen entsprechend publizierte Fälle.

Da Verordnung Nr. 834 neue Beschränkungen für die Erhebung von Informationen zu Lieferketten vorsieht, kann die Durchführung von ESG-, Zwangsarbeits- oder Lieferketten-Audits in China zur Einhaltung von EU/US Lieferkettenverpflichtungen im Widerspruch zu den Beschränkungen der Informationserhebung nach Verordnung Nr. 834 stehen. Daher sollten Lieferketten Audits entsprechend überprüft und ggf. angepasst werden.

Pauschale Unternehmensrichtlinien, die automatisch die Einhaltung ausländischer Sanktionen in allen weltweiten Geschäftsbereichen (einschließlich chinesischer Tochtergesellschaften) vorschreiben, könnten gemäß Verordnung Nr. 835 als „Umsetzung“ oder „Förderung“ einer unzulässigen extraterritorialen Gerichtsbarkeit angesehen werden und sollten ggf. entsprechend angepasst werden.