PPWR: Mehrweg und die deutsche Rolle | Sustainability

Christine Mengelée
Senior Projektmanagerin Kreislaufwirtschaft / Wertstoffmanagement

Kunststoffverpackungen — Bild: Getty Images / Almost Green Studio Einweg ist kein Weg - doch bei der deutschen PPWR-Umsetzung könnte der Aufbau gemeinsamer Mehrweginfrastrukturen außen vor bleiben.

Die europäische Verpackungsverordnung (PPWR) hat sich ambitionierte Ziele in den Bereichen Abfallvermeidung, Recyclingfähigkeit und Ausbau von Mehrwegsystemen gesetzt. Ob diese Ziele tatsächlich Wirkung entfalten, entscheidet sich jedoch maßgeblich auf nationaler Ebene. Die nationale Umsetzung in Deutschland bleibt hinter ambitionierteren Ansätzen zurück, meint Christine Mengelée.

EU‑Rahmen und Anspruch

Mit der europäischen Verpackungsverordnung PPWR will die EU einen grundlegenden Kurswechsel einleiten. Weniger Verpackungsabfall, mehr Recyclingfähigkeit, mehr Rezyklateinsatz und vor allem mehr Abfallvermeidung durch Wiederverwendung und Wiederbefüllung sind die Ziele. Bereits in der Begründung der Verordnung wird deutlich, dass Verpackungen entlang der Abfallhierarchie künftig nicht mehr primär als Abfallproblem, sondern als Design‑, System‑ und Infrastrukturfrage verstanden werden sollen.

Die Verordnung (EU) 2025/40 knüpft ausdrücklich an die Ziele des European Green Deal und des Circular Economy Action Plan an. Sie verweist darauf, dass Verpackungsabfälle in der EU in den vergangenen Jahren stark gewachsen sind, während Wiederverwendung und hochwertige Kreislaufführung deutlich hinter den klimapolitischen und ressourcenökonomischen Erfordernissen zurückgeblieben sind. Damit formuliert die PPWR erstmals europaweit den Anspruch, Abfallvermeidung und Wiederverwendung nicht nur als flankierende Maßnahmen, sondern als zentrale Steuerungsziele der Verpackungspolitik zu etablieren.

Ursprüngliche Ambition

Gerade beim Thema Mehrweg war die ursprüngliche politische Stoßrichtung der Europäischen Kommission deutlich ambitionierter, als es der heute geltende Rechtsrahmen vermuten lässt. Mit ihrem Vorschlag zur Überarbeitung des Verpackungsrechts vom November 2022 wollte die Kommission Abfallvermeidung und Wiederverwendung sichtbar aufwerten.

Vorgesehen waren verbindliche Vorgaben für die Wiederverwendung und das Auffüllen für bestimmte Verpackungssegmente sowie ein klarer Vorrang der höheren Stufen der Abfallhierarchie gegenüber dem Recycling und der Entsorgung. Damit sollte Wiederverwendung als eigenständiges Regulierungsziel verankert werden. Umweltorganisationen und zivilgesellschaftliche Bündnisse wie die Rethink Plastic Alliance oder das European Environmental Bureau begrüßten diesen Ansatz zwar grundsätzlich, kritisierten jedoch bereits damals, dass selbst der Kommissionsvorschlag noch nicht weit genug ging, um den strukturellen Umbau von Einweg hin zu Mehrweg tatsächlich auszulösen.

Regulatorische Logik

Die ursprüngliche PPWR‑Logik war nicht nur eine Logik von Zielsetzungen, sondern auch eine Logik von Lenkungswirkungen. Die Verordnung sollte nicht bloß festlegen, dass Mehrweg „wünschenswert“ sei. Vielmehr sollte über Instrumente wie erweiterte Herstellerverantwortung (EPR), Ökomodulation, Reuse‑Ziele und nationale Umsetzungsmechanismen ein Marktumfeld entstehen, in dem Einweg seine ökologischen Folgekosten stärker internalisiert und Mehrweg systematisch begünstigt wird.

NGO‑Auswertungen zum Gesetzgebungsprozess zeigen jedoch, dass im Verlauf der Verhandlungen zwar viele Mehrwegziele formal erhalten blieben, die ökonomischen, finanziellen und strukturellen Hebel aber schrittweise abgeschwächt wurden. ECOS und die Rethink Plastic Alliance sprechen in ihren Analysen davon, dass jede Verhandlungsrunde den Text beim Thema Reuse weiter verwässert habe. Im Ergebnis kommt es zu ambitionierten Zielen, ohne entsprechend robuste Durchsetzungs‑ und Finanzierungsinstrumente.

Politischer Zielkonflikt

Genau hier liegt der zentrale politische Zielkonflikt der verabschiedeten PPWR. Die Verordnung enthält weiterhin verbindliche Elemente zu Abfallvermeidung, Wiederverwendung, Recyclingfähigkeit und Rezyklateinsatz und setzt damit einen europaweiten Rahmen. Gleichzeitig verlagert die finale Fassung zentrale Ausgestaltungsfragen – insbesondere Finanzierung, Marktorganisation und Durchsetzung – bewusst in die Verantwortung der Mitgliedstaaten.

Die PPWR verpflichtet diese nicht dazu, einen einheitlichen, kollektiven Finanzierungsmechanismus zugunsten von Mehrweg aufzubauen. Sie eröffnet politischen Spielraum. Dieser Spielraum kann genutzt werden, um ambitionierte Mehrwegsysteme zu etablieren oder, um bestehende Strukturen weitgehend unverändert fortzuführen. Die Folge sind erwartbar stark divergierende nationale Implementierungswege.

Deutschland: Umsetzung, Defizite und Gründe

Ein besonders aufschlussreiches Beispiel für diese nationale Ausgestaltung ist Deutschland. Am 11. Februar 2026 beschloss das Bundeskabinett den Entwurf des Verpackungsrecht‑Durchführungsgesetzes zur Flankierung der PPWR. Offiziell verfolgt die Bundesregierung damit das Ziel einer „bürokratiearmen und praktikablen“ Umsetzung bei gleichzeitiger Wahrung bewährter nationaler Strukturen, insbesondere der bestehenden Systeme der erweiterten Herstellerverantwortung.

Zwar enthält der Kabinettsentwurf die formale Verpflichtung, dass EPR‑Systeme Maßnahmen zur Abfallvermeidung finanzieren müssen, wie etwa durch Mehrweg oder Wiederbefüllung. Politisch brisant ist jedoch, wie diese Verpflichtung konkret ausgestaltet wurde. Im Referentenentwurf vom Herbst 2025 war nach Angaben von Verbänden noch ein strukturierter, koordinierter Finanzierungsmechanismus vorgesehen, mit dem Mittel aus den Systemen gezielt in den Aufbau gemeinsamer Mehrweginfrastrukturen fließen sollten wie Logistik, Pooling, Standardisierung, Waschanlagen.

Dieser kollektive Ansatz fehlt im Kabinettsentwurf vollständig. Stattdessen bleibt es bei einer allgemeinen Pflicht einzelner Akteure, Abfallvermeidungsmaßnahmen zu finanzieren oder umzusetzen. Die Initiative „Pro Mehrweg“ spricht in diesem Zusammenhang von einer „Aushöhlung des ursprünglich vorgesehenen Mehrweg‑Fördermechanismus“, der WWF kritisiert das Streichen zentraler Instrumente zur Abfallvermeidung und zum Ausbau der Mehrweginfrastruktur. Übersetzt in ökonomische Praxis bedeutet das, dass Mehrweg zwar politisch erwünscht bleibt, aber kein systemisch wirksames Finanzierungsrückgrat enthält.

Die Gründe für diese Zurückhaltung sind vielfältig. Eine verbindliche Zweckbindung von EPR‑Mitteln würde tief in bestehende Finanzierungs‑ und Vertragsstrukturen eingreifen. Zudem würde sie die stark recyclingorientierte Logik der deutschen Verpackungsentsorgung zugunsten einer präventions‑ und reuseorientierten Architektur verschieben. Schließlich hätte ein solcher Umbau klare Verteilungswirkungen zwischen Einweg‑ und Mehrwegakteuren. Vor diesem Hintergrund war die PPWR eines der Dossiers der letzten Legislaturperiode mit besonders intensiver Interessenvertretung.

Darüber hinaus wirkt eine historisch gewachsene Struktur, die bestimmte Interessen begünstigt, denn

Deutschland versteht sich traditionell als starkes Recyclingland, nicht als Vorreiter einer umfassenden Mehrwegstrategie jenseits etablierter Getränkesysteme. Zwar bleibt die politische Zielmarke von 70 Prozent Mehrweg bei Getränkeverpackungen formal bestehen, es fehlen jedoch verbindliche Zwischenziele und Sanktionsmechanismen. Das Bekenntnis zu Mehrweg bleibt bestehen, die Durchsetzungslogik nicht.

Frankreich als Kontrastmodell

Dass der nationale Spielraum der PPWR auch anders genutzt werden kann, zeigt Frankreich. Mit dem AGEC‑Gesetz von 2020 hat Frankreich einen klaren Paradigmenwechsel vollzogen, nämlich weg vom reinen Abfallmanagement hin zu den drei „R“ – Réduction, Réemploi, Recyclage. Wiederverwendung wurde rechtlich priorisiert und über verbindliche Quoten sowie konkretisierte REP‑Pflichten operationalisiert.

Ein zentrales Element ist das Dekret vom 8. April 2022, das Mindestquoten für wiederverwendbare Verpackungen festlegt: 5 Prozent im Jahr 2023, 10 Prozent im Jahr 2027. Noch entscheidender ist jedoch die Finanzierungslogik. In Frankreich ist Wiederverwendung integraler Bestandteil der regulierten Herstellerverantwortung. Citeo investiert seit 2023 jährlich 5 Prozent der ihm anvertrauten EPR‑Beiträge gezielt in den Aufbau von Reuse‑Lösungen. Programme wie „EncoRE plus de réemploi“ und das nationale System „ReUse“ zielen darauf ab, den Übergang von Einweg zu Mehrweg strukturell, infrastrukturell und finanziell abzusichern.

Frankreich nutzt damit genau jene politischen Möglichkeiten, die der finale europäische Rechtsrahmen offenlässt. Umweltorganisationen empfehlen den Mitgliedstaaten explizit, EPR‑Gebühren stärker für Abfallvermeidung und Wiederverwendung zu reservieren. Frankreich tut dies konsequent. Deutschland entscheidet sich bislang für einen deutlich vorsichtigeren Weg.

Bewertung und Fazit

Die PPWR setzt europaweit ambitionierte Ziele für Abfallvermeidung und Wiederverwendung. Ob diese Ziele Wirkung entfalten, entscheidet sich jedoch nicht in Brüssel, sondern in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten. Frankreich nutzt den europäischen Rahmen als Hebel für systemischen Mehrwegaufbau. Deutschland übernimmt die Zielrhetorik, verzichtet bislang aber auf vergleichbar starke ökonomische und infrastrukturelle Steuerungsinstrumente.

Damit bleibt Mehrweg hierzulande vorerst politisches Leitbild, aber noch kein funktionierendes System. Wer Wiederverwendung ernsthaft skalieren will, muss über Zielquoten hinausgehen und Finanzierung, Infrastruktur und Marktorganisation zusammendenken. Die PPWR gibt dafür den Rahmen vor, garantiert den Erfolg allerdings nicht und genau darin liegt die eigentliche Herausforderung der deutschen Umsetzung.

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