Die an die Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern gebundene Beitragspflicht ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Allerdings muss sich in der Organisation der Körperschaft die Binnenpluralität der Interessen niederschlagen, denen die Körperschaft dient.
Wer im Bezirk einer Industrie- und Handelskammer ein Gewerbe betreibt, erhält sehr schnell einen Bescheid über die zu zahlenden Pflichtbeiträge. Da die Mitgliedschaft nicht freiwillig ist, hat der jeweilige Gewerbebetrieb keine Möglichkeit, der Beitragspflicht zu entrinnen. Zwei Pflichtmitglieder in Bayern fühlten sich hierdurch in ihren verfassungsrechtlichen Rechten verletzt und klagten gegen die Beitragsbescheide bis zum BVerfG.
Handelskammern haben eine lange Tradition
Ihre Verfassungsbeschwerde blieb ohne Erfolg. Die Verfassungsrichter stellten zunächst klar, dass die funktionale Selbstverwaltung durch spezielle Kammern im Gewerbe in Deutschland Tradition hat und sich ursprünglich an den in Frankreich schon 1596 gegründeten „Chambres de Commerce“ orientierte. Spätestens im Jahre 1830 sei in Deutschland endgültig die Selbstverwaltung durch die Handelskammern eingeführt worden.
Abgrenzung von Vereinigungs- und Handlungsfreiheit
Prüfungsmaßstab für die Pflichtmitgliedschaft ist nach dem Diktum des BVerfG nicht die Vereinigungsfreiheit gemäß Art. 9 GG sondern die Allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG. Dies folge daraus, dass Art. 9 GG nur freiwillige Zusammenschlüsse schütze. Die obligatorische Mitgliedschaft in einer Körperschaft des öffentlichen Rechts sei demgegenüber ein Eingriff in die gemäß Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Allgemeine Handlungsfreiheit.
Pflichtmitgliedschaft ist am Gesetzesvorbehalt des Art 2 GG zu messen
Eine nicht unbedeutende Eingriffsintensität folgt nach Auffassung der Verfassungsrichter daraus, dass die Pflichtmitgliedschaft nicht lediglich rechtlich vorteilhaft ist. Der Eingriff sei daher nur auf gesetzlicher Grundlage oder durch besondere staatliche Organisationsakte möglich, die den Bedingungen des Art. 2 Grundgesetz genügen.
Recht auf Freiheit von einer Mitgliedschaft in unnötigen Körperschaften
Aus Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes folgt nach dem Spruch des Senats das Recht jedes Einzelnen, nicht infolge einer Pflichtmitgliedschaft von unnötigen Körperschaften in Anspruch genommen werden zu können.
- Durch die Pflichtmitgliedschaft und die damit einhergehende Beitragspflicht würden grundsätzlich die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell bestimmter Betätigungsfreiheit eingeschränkt.
- Art. 2 GG schütze deshalb davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist.
Handelskammern sind notwendige Körperschaften
Nach Auffassung des Senats handelt es sich aber bei der IHK nicht um eine unnötige Körperschaft. Vielmehr habe der Gesetzgeber zulässigerweise bestimmt, dass die Handelskammern
- „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrnehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und
- dabei die Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“.
- Dabei seien die Industrie- und Handelskammern nach dem Gesetz auf die Vertretung aller im Bezirk vorhandenen wirtschaftspolitischen Perspektiven verpflichtet.
Industrie- und Handelskammern nehmen vielfältige Aufgaben wahr
Die Verfassungsrichter stellten darüber hinaus fest, dass eine Vielzahl von Wirtschaftsverwaltungsaufgaben spezialgesetzlich auf die Industrie- und Handelskammern übertragen sei. Dies folge aus der ordnungsrechtlichen Funktion des Wirtschaftsverwaltungsrechts. Es handle sich hierbei beispielsweise um die Ausstellung von Bescheinigungen und die Prüfung von Sachkunde in einer Vielzahl von Gewerbezweigen. Darin zeige sich eine typische Verbindung von wirtschaftlicher Selbstverwaltung und Interessenvertretung sowie der Förderung von Verwaltungsaufgaben (BVerfG, Beschluss v. 7.12.2001, 1 BvR 1806/98).
Eine freiwillige Mitgliedschaft wäre nicht zielfördernd
Die freiwillige Mitgliedschaft als Alternative ist nach Auffassung der Verfassungsrichter nicht die eindeutig weniger belastende Wahl. Eine freiwillige Mitgliedschaft erreiche nämlich nicht das Ziel, in den Kammern die Teilhabe aller großen, mittleren und kleineren Unternehmen und Betriebe zu sichern. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses sei notwendigerweise mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen seien. Nur die allgemeine Mitgliedschaft ermögliche sowohl die selektive Interessenvertretung einzelner als auch die Wahrnehmung des Gesamtinteresses.
Beitragshöhe belastet Gewerbetreibende nur gering
Die Verfassungsrichter rekrutierten ergänzend ausdrücklich auf die Vorschrift des § 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG, wonach die Kosten der Errichtung und der Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer nach Maßgabe des Haushaltsplans durch Beiträge der der Kammer zugehörigen Mitglieder gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht werden. Diese Beitragspflicht wiege nicht so schwer, dass mit ihr ein unzulässig beschwerender Eingriff in die Handlungsfreiheit des einzelnen Gewerbetreibenden verbunden wäre. Die Höhe der Beiträge sei eher moderat.
Die Pflichtmitgliedschaft ist auch verhältnismäßig
Vor diesem Hintergrund ist die Pflichtmitgliedschaft nach Auffassung der Verfassungsrichter auch zumutbar und zur Erreichung der legitimen Ziele des Gesetzgebers erforderlich. Die Wahrnehmung des Gesamtinteresses gelinge allerdings nur, wenn abweichende Interessen einzelner Mitglieder oder grundlegende Interessenkonflikte von den Industrie- und Handelskammern mitberücksichtigt würden. Insoweit enthalte § 1 Abs. 1 IHKG ein angemessenes Abwägungsgebot.
Demokratie erfordert eine funktionale Selbstverwaltung
Schließlich verstoßen die Pflichtmitgliedschaft und der daraus resultierende Pflichtbeitrag nach Auffassung des Senats auch nicht gegen das Demokratieprinzip. Nach dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz bedürfe sämtliches Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Die Selbstverwaltung durch die IHK stehe aber nicht im Gegensatz zu einer demokratischen Verfassung, vielmehr sei eine funktionale Selbstverwaltung geradezu Ausdruck der Selbstbestimmung und damit auch des demokratischen Prinzips.
Verfassungsbeschwerden im Ergebnis unbegründet
Im Ergebnis existiert nach Auffassung der Verfassungsrichter für die Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammern ein hinreichendes Legitimationsniveau. Die Verfassungsbeschwerden wurden daher zurückgewiesen.
Entwarnung für die Kammern
Die Entscheidung des BVerfG ist von erheblicher Bedeutung. Derzeit existieren in der Bundesrepublik 79 unterschiedlich große Industrie- und Handelskammern. Die Zahl der Mitglieder bewegt sich ständig zwischen 4 und 5 Millionen. Der durchschnittliche jährliche Beitragssatz aller registrierten Mitglieder liegt bei 190 Euro. Nach der Entscheidung des BVerfG können die Kammern aufatmen – alles bleibt so wie es war.
(BVerfG, Beschluss v. 12.7.2017, 1 BvR 2222/12)