Mit einer Änderung des BImSchG will die Bundeskanzlerin die von Verwaltungsgerichten entschiedenen Dieselfahrverbote in den meisten betroffenen Städten vermeiden. Juristisch ist die Ankündigung fragwürdig, denn die Gerichte haben die dafür ins Spiel gebrachte Verhältnismäßigkeit bereits geprüft. Eine politische Nachjustierung könnte die Gewaltenteilung und EU-Recht tangieren.
Verhältnismäßigkeit ist das Stichwort, mit dem die Kanzlerin gerichtlich angeordnete bzw. drohende Dieselfahrverbote in vielen deutschen Städten verhindern will. Die Politik versucht hier allerdings mit einer Anpassung des Bundesimmissionsschutzgesetzes eine riskante Dieselgrätsche.
Politik habe zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte schon viel geleistet
Die Kanzlerin ist der Auffassung, dass Bund, Länder und Gemeinden zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte bereits eine Menge getan haben, u.a. durch eine sukzessive Umstellung des öffentlichen Nahverkehrs auf umweltfreundlichere Fahrzeuge.
Wenn dennoch in vielen Städten die Grenzwerte für Stickstoffdioxid nicht eingehalten würden, so rechtfertige dies zumindest dann kein Fahrverbot für Dieselfahrzeuge, wenn die Überschreitung nur äußerst geringfügig sei.
Regierung will Fahrverbote für Frankfurt kippen
Tatsächlich wird nach Angaben der Regierung der Grenzwert von 40 µg Stickstoffdioxid/Kubikmeter Luft in vielen Städten nur relativ geringfügig überschritten. Was geringfügig ist, ist allerdings Definitionssache.
- In 51 der von einem möglichen Fahrverbot betroffenen Städte mit Grenzwertüberschreitungen liegt der Sticksoffdioxidgehalt nach den Zahlen der Regierung unter 50 µg/Kubikmeter Luft.
- Offensichtlich haben die Kanzlerin und auch die übrige Regierung bei ihrem Vorstoß diese 51 Städte,
- darunter insbesondere das im hessischen Wahlkampf zum Top-Thema avancierte Fahrverbot für Frankfurt im Visier.
Änderung des BImSchG geplant
Bei einer Überschreitung der vorgegebenen EU Grenzwerte um weniger als 10 µg/Kubikmeter Luft soll nach den Vorstellungen der Kanzlerin die Verhängung von Fahrverboten als unverhältnismäßig eingestuft werden. Zur gesetzlichen Absicherung dieser Einstufung stellt sich die Kanzlerin eine Änderung des BImSchG vor.
Korrektur bereits getroffener Gerichtsentscheidungen
Das Ansinnen der Kanzlerin ist juristisch zumindest fragwürdig. Bereits das BVerwG hat in seinen grundlegenden Entscheidungen zur Verhängung von Fahrverboten für Dieselfahrzeuge die Prüfung der Verhältnismäßigkeit eines solchen Fahrverbots den Gerichten als grundlegende Verpflichtung auferlegt, z.B. durch die sukzessive Einführung von Fahrverboten, zunächst nur für ältere Diesel, und einer zeitlich gestaffelten Ausdehnung auf neuere Fahrzeuge (BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, 7 C 26.16 u. 7 C 30.17).
Alle VG-Urteile zum Fahrverboten haben Thema Verhältnismäßigkeit geprüft
Exakt diese Verhältnismäßigkeitsprüfung haben die Verwaltungsgerichte, die zwischenzeitlich über die Einführung eines diese Fahrverbots entschieden haben, ihren Urteilen zu Grunde gelegt und hierzu ausführliche Erwägungen angestellt. Die Verwaltungsgerichte Stuttgart, Wiesbaden, Berlin-Brandenburg, Aachen und mit Einschränkung Düsseldorf haben gerade aufgrund ihrer Verhältnismäßigkeitsprüfung
- Fahrverbote für ältere Dieselfahrzeuge in bestimmten Fällen als unabweisbar eingestuft
- und unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zeitlich abgestufte Fahrverbote
- für unterschiedliche Dieselklassen vorgegeben.
(VG Wiesbaden, Urteil v. 5.9.2018, 4 K 1613/15.WI; VG Berlin, Urteil v. 9.10.2018, 10 K 207.16; VG Stuttgart, Urteil v. 28.7.2017, 13 K 5412/15; VG Düsseldorf, Urteil v. 13.9.2016, 3 K 7695/15).
Änderung des BImSchG könnte die Gewaltenteilung und EU-Recht unterlaufen
Wenn die Regierung nun die von den Gerichten bereits vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung durch eine gesetzliche Vorschrift ersetzen will, so wirft dies zumindest die Frage auf, ob sie an dieser Stelle nicht etwas lax mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung umgeht
Daneben stellt sich die Frage, ob eine solche Gesetzesänderung nicht europäisches Recht brechen würde. Immerhin beruht der Grenzwert von maximal 40 µg Stickoxid/Kubikmeter Luft auf der europäischen Richtlinie 2008/50/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 21.5.2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa sowie deren zahlreichen Anhängen, insbesondere Anhang XIII zu den Luftreinhaltewerten.
- Nach der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Luftreinhaltung treffen, die keine unverhältnismäßigen Kosten verursachen.
- Gemäß Art. 23 der Richtlinie sind bei Überschreiten der Grenzwerte Luftqualitätspläne zu erstellen, die geeignete Maßnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte enthalten.
- Hierzu gehören gemäß Art. 24 der Richtlinie auch Pläne für kurzfristige Maßnahmen, mit denen die Gefahr der Grenzwertüberschreitung verringert oder deren Dauer beschränkt wird.
Gesetzesvorhaben als faktische Heraufsetzung des europäischen Grenzwertes
Die Überlegungen Merkels drehen sich um eine Änderung der §§ 45, 47 Abs. 2 Satz 2 BImSchG, die bei Überschreitung der Grenzwerte für Luftschadstoffe in Deutschland die Ergreifung kurzfristiger Maßnahmen durch die zuständigen Behörden regeln.
- Die Untersagung eines Fahrverbots durch ein deutsches Gesetz bei einer Überschreitung von weniger als 10 µg würde faktisch auf eine Erhöhung des europäischen Grenzwertes von 40 µg Stickstoffdioxid/Quadratmeter Luft auf 50 µg hinauslaufen.
- Eine Klage der EU-Kommission vor dem EuGH wäre damit nicht unwahrscheinlich.
- Angesichts des bereits laufenden Verfahrens gegen Deutschland wegen Nichteinhaltung europäischer Luftreinhaltungsgebote (→EU verklagt Bundesrepublik wegen CO² Grenzwertüberschreitung)
- müsste die ausgewiesene Europäerin Merkel sich die Frage gefallen lassen, ob eine solche Gesetzesänderung nicht auch mangelnden Respekt vor europäischem Recht zeigen würde.
Änderung des BImSchG als wahltaktisches Motive der Regierungskoalition?
Politische Beobachter unterstellen Merkel - wie auch ihrem, diesen Plänen nicht abgeneigten Koalitionspartner SPD - bei diesem Coup durchaus wahltaktische Motive. Offensichtlich wollte Merkel dem hessischen Ministerpräsidenten kurz vor der Hessenwahl zur Seite springen. Die in Frankfurt drohenden Fahrverbote für Dieselfahrzeuge aufgrund der Entscheidung des VG Wiesbaden sind im Wahlkampf in Hessen ein Reizthema. Viele Wähler fühlen sich enttäuscht darüber, dass die Politik sie im Dieselskandal gegenüber der Automobilindustrie nicht stärker den Schutz nimmt und insbesondere nicht vor drohenden finanziellen Verlusten schützt.
Der Schuss könnte nach hinten losgehen
Nach dem vom Mai 2018 datierenden Zahlenwerk, das die Regierung bei ihrer derzeitigen Gesetzesplanung zugrundegelegt hat, sollen 47 µg Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft der höchste in Frankfurt gemessene Wert sein.
- Damit würde die wahlpolitisch zurzeit interessante Stadt Frankfurt bei Einführung der geplanten Gesetzesänderung aus den Fahrverboten herausfallen.
- Tatsächlich beträgt nach offensichtlich nicht berücksichtigten neueren Zahlen von September 2018 der Stickstoffdioxidwert für Frankfurt zumindest partiell 54 µg.
- Dies hat der Ministerpräsident Volker Bouffier neuerdings sogar besonders betont, um damit zu erreichen, dass Frankfurt in den Kreis der Intensivstädte aufgenommen wird, in denen die Autofahrer besonders großzügige Umtauschprämien der Autohersteller erhalten sollen.
Für eine sorgsame interne Abstimmung spricht dies nicht. Das vordergründige Kalkül der Regierung, unmittelbar vor der Hessenwahl Frankfurt aus dem Kreis der von Fahrverboten betroffenen Städte herauszunehmen, dürfte damit kaum aufgehen. Die neben der Automobilindustrie auch von der Politik zu verantwortenden Unsicherheiten der Besitzer von Dieselfahrzeugen dürften mit den neuen Regierungsplänen kaum kleiner werden.
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§ 47 BImSchGLuftreinhaltepläne, Pläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen, Landesverordnungen
(1) Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Satz 1 gilt entsprechend, soweit eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 zur Einhaltung von Zielwerten die Aufstellung eines Luftreinhalteplans regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.
(2) Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Alarmschwellen überschritten werden, hat die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufzustellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Besteht die Gefahr, dass durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegte Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Die im Plan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann Teil eines Luftreinhalteplans nach Absatz 1 sein.
(3) Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1a festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder sind in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten, kann die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen. Bei der Aufstellung dieser Pläne sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen.