Die im Jahr 2005 erfolgte Absenkung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare in Nordrhein-Westfalen auf 85 Prozent der vorherigen Bezüge ist rechtmäßig. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig entschieden.
Seit dem Jahr 1999 stehen Rechtsreferendare in Nordrhein-Westfalen nicht mehr im Beamtenverhältnis auf Widerruf, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis. In dieser Funktion erhalten sie keine Besoldung, sondern eine Unterhaltsbeihilfe, die zunächst in der Unterhaltsbeihilfenverordnung in Höhe des höchsten Anwärtergrundbetrags nach dem Bundesbesoldungsgesetz festgesetzt war. Das beklagte Land Nordrhein-Westfalen senkte die Höhe der Unterhaltsbeihilfe im Jahr 2005 durch Änderungsverordnung auf 85 Prozent dieses Betrags ab.
Rechtsreferendar klagte gegen Absenkung der Unterhaltsbeihilfe
Der Kläger war in den Jahren 2012 bis 2014 Rechtsreferendar bei dem beklagten Land. Vor dem Verwaltungsgericht hat er geltend gemacht, dass die ihm gewährte Unterhaltsbeihilfe zu niedrig bemessen sei. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zum Teil stattgegeben, dabei jedoch die Absenkung auf 85 Prozent des vorherigen Niveaus für rechtmäßig erachtet (VG Minden, Urteil vom 8.5.2014, 4 K 96/14). Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen des Klägers und des beklagten Landes zurückgewiesen (OVG Münster, Urteil vom 27.10.2014, 3 A 1217/14). In seiner Revision vor dem Bundesvewaltungsgericht hat der Kläger geltend gemacht, dass die Änderungsverordnung aus dem Jahr 2005 nichtig sei.
Bundesverwaltungsgericht: Absenkung der Beihilfe ist formell und inhaltlich rechtmäßig
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision des Klägers zurückgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Annahme des Berufungsgerichts, die Verordnung aus dem Jahr 2005 sei rechtmäßig, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Zunächst durfte der Landesgesetzgeber die Unterhaltsbeihilfenverordnung im Jahr 1999 gemeinsam mit dem hierzu ermächtigenden Gesetz als Rechtsverordnung erlassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf der parlamentarische Gesetzgeber unter besonderen Voraussetzungen auch Rechtsverordnungen ändern. Hierzu gehört, dass es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt und dass die Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens sowie die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage eingehalten sind (BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005, 2 BvF 2/03). Das Bundesverwaltungsgericht hat nun entschieden, dass diese Rechtsprechung auch auf den erstmaligen Erlass einer Rechtsverordnung übertragbar ist.
Bestimmtheitsgebot ist erfüllt
Die Verordnungsermächtigung genügt im konkreten Fall auch den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Bereits aus dem Begriff „Unterhaltsbeihilfe“ folgt, dass dieser Beihilfe eine existenzsichernde Funktion zukommen soll. Damit ist das Ausmaß des Spielraums des Verordnungsgebers insbesondere im Hinblick auf eine Untergrenze der Höhe der Unterhaltsbeihilfe durch den parlamentarischen Gesetzgeber hinreichend bestimmt. Es steht im Ermessen des Verordnungsgebers, ob er sich bei der Ermittlung des existenzsichernden Niveaus am Bundesausbildungsförderungsrecht (BAföG), am Steuerrecht, am Sozialhilferecht oder an den Pfändungsfreigrenzen orientiert oder ob er einen eigenen Maßstab, der der existenzsichernden Funktion der Unterhaltsbeihilfe gerecht wird, entwickelt. Im konkreten Fall ist das erforderliche Niveau nicht unterschritten worden.
Verstoß gegen Zitiergebot ist unbeachtlich
Auch die unterbliebene Zitierung der Ermächtigungsnorm in der Änderungsverordnung aus dem Jahr 2005 führt nicht dazu, das Berufungsurteil zu beanstanden. Mit der Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht kann ein Verstoß gegen das Zitiergebot der Landesverfassung (Art. 70 Satz 3 LV NW) nicht geltend gemacht werden. Das Zitiergebot des Grundgesetzes (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) findet auf die Normgebung des Landes keine Anwendung, weil es - anders als das Bestimmtheitsgebot - keine zwingend aus dem Rechtsstaatsgebot herzuleitende Vorgabe ist.
Keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit Forstreferendaren
Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung mit Forstreferendaren, bei welchen die Unterhaltsbeihilfe nicht abgesenkt worden ist, besteht nicht. Das folgt schon daraus, dass angesichts der sehr kleinen Anzahl an Forstreferendaren für den Beklagten kein Bedarf besteht, die Konkurrenzsituation mit anderen Bundesländern auch bezüglich der Höhe der Unterhaltsbeihilfe im Blick zu halten. Im Übrigen haben Rechtsreferendare in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht wesentlich bessere Möglichkeiten, die Unterhaltsbeihilfe durch den Verdienst aus einer Nebentätigkeit, etwa bei einem Rechtsanwalt, aufzustocken (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.12.2016, BVerwG 2 C 31.15).