Cross-Compliance in der Landwirtschaft - neue Entwicklungen

Die EU-weit geltenden Cross-Compliance-Regeln und die bei Verstößen drohenden Sanktionen und Subventionsverluste werden als zu streng, einengend, zu bürokratisch und letztlich für einige Betriebe als existenzgefährdend kritisiert. Naturschützern dagegen gehen sie zur Erhaltung von Flora und Fauna oft nicht weit genug. Was sind die aktuellen Vorgaben, Kontrollen und Sanktionen? 

Was ist Cross-Compliance: Definition

„Cross-Compliance“, auch Auflagenbindung genannt, ist ein Mechanismus, mit dem Direktzahlungen an Landwirte an die Erfüllung von Auflagen im Bereich Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz sowie den Erhalt der landwirtschaftlichen Nutzfläche in gutem Bewirtschaftungs- und Umweltzustand gebunden sind. Außerhalb der landwirtschaftlichen Betriebe sind diese Zusammenhänge meist wenig bekannt.

Grundlegende EU-Cross-Compliance Bestimmungen 

Juristische Grundlage des Cross-Compliance sind in der EU:

Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance.

Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates.

Verordnung Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr.  73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr.  1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor.

Durchführungsverordnung Nr. 937/2012 zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1122/2009 und (EU) Nr. 65/2011 hinsichtlich des Verfahrens für die Festsetzung der fälligen Zinsen auf zu Unrecht geleistete Zahlungen, die von Begünstigten der Direktzahlungen an Betriebsinhaber gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates, der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates und der Förderung des Weinsektors gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates wieder einzuziehen sind.

In Deutschland gelten ergänzend:

Das Gesetz zur Regelung der Einhaltung von Anforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen = Agrarzahlungen-Verpflichtungengesetz -(AgrarZahlVerpflG).

Verordnung über die Einhaltung von Grundanforderungen und Standards im Rahmen unionsrechtlicher Vorschriften über Agrarzahlungen = Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung  (AgrarZahlVerpflV).

Die Zahl der einzuhaltenden Regelwerke ist ausgesprochen hoch und auch ihr  Umfang ist beachtlich. Besonders wichtig sind:

  • Vorschriften zum Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch Einleiten und Einbringen von Stoffen, z.B. über Sickerschächte. Diese Einleitungen dürfen keine nachhaltige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit zur Folge haben.
  • Vorschriften im Umgang mit Mineralölprodukten, Pflanzenschutzmitteln, Desinfektionsbädern im Zusammenhang mit Grundwasserschutz
  • Regelungen zur Kennzeichnung der Tiere (Ohrmarken, Clips, Transponder)
  • die Führung von Bestandsverzeichnissen
  • die Regeln ordnungsgemäßer Tierhaltung
  • die Bestimmungen zur Futter- und Getreidelagerung
  • die Vorschriften zur Einrichtung von Flüssigdüngerlagern
  • die Mindestanforderungen an Öl- und Diesellager
  • die Einhaltung der Vorsichtsmaßnahmen bei der Lagerung von Klärschlamm
  • die Einhaltung der „Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie“ 92/43/EWG

Hahn und Henne auf Misthaufen

Den Cross-Compliance-Verpflichtungen unterliegen EU-weit alle Betriebe, die Direktzahlungen der 1. Säule beziehen und solche, die Zahlungen für flächen- und tierbezogene Maßnahmen der 2. Säule erhalten, dazu gehören

  • Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen
  • Förderung des ökologischen und biologischen Landbaus
  • Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und der Wasserrahmenrichtlinie
  • Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete, Maßnahmen im Zusammenhang mit Waldumwelt- und –klimadienstleistungen, der Erhaltung der Wälder, der Erstaufforstung und der Einrichtung von Agrarforstsystemen
  • Umstrukturierungsbeihilfe im Weinanbau

Ausnahmen gelten für Betriebe, die die Kleinerzeugerreglung für die landwirtschaftlichen Direktzahlungen in Anspruch nehmen.

Für die infolge der Erfüllung der Cross-Compliance-Regeln entstehenden Kosten gilt das Verursacherprinzip. Für diese müssen die Landwirte selbst aufkommen.

Regeltreue ist in der Landwirtschaft Voraussetzung für EU-Gelder

Zusammengefasst knüpfen die Vorschriften für die Gewährung von Agrarzahlungen an die Einhaltung der Bestimmungen

  • des Umweltschutzes,
  • des Schutzes gegen den Klimawandel,
  • der Erhaltung des landwirtschaftlichen und ökologischen Zustandes der Flächen,
  • der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze an.

Diese Abhängigkeit definiert das Wesen der Cross-Compliance. Ein Betrieb, der Cross-Compliance-relevante Zahlungen erhält, muss in sämtlichen Produktionsbereichen (nicht nur in den subventionierten) die Cross Compliance Verpflichtungen einhalten.

Die inhaltlichen Anforderungen an Cross-Compliance im einzelnen

Inhaltlich erfordert die Einhaltung der Cross-Compliance-Regeln die Beachtung dezidierte Vorschriften für eine Reihe unterschiedlicher Ziele.

Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen

Ein wesentlicher Regelungsbereich betrifft die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ). Diese Grundsätze sind in Deutschland in der Agrarzahlungen-Verpflichtungen-VO geregelt. Diese VO regelt die erforderlichen Genehmigungsverfahren für die Verwendung von Wasser zur Bewässerung (GLÖZ 2).

Sobald ein Betriebsinhaber aus Grund- und Oberflächengewässern Wasser zur Bewässerung seiner landwirtschaftlichen Flächen entnimmt, ist eine wasserrechtliche Bewilligung erforderlich. Zum Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung verbietet GLÖZ 3 das Einleiten und Einbringen schädlicher Stoffe (Mineralölprodukte, Schmierstoffe) in das Grundwasser und regelt die Lagerung von Silage und Festmist.

GLÖZ 5 definierte Mindestpraktiken bei der Bodenbearbeitung zur Begrenzung von Bodenerosion. GLÖZ 7 untersagt die Beseitigung von Landschaftselementen, die für die Artenvielfalt und die Erhaltung besonderer Lebensräume für Tiere eine besondere Bedeutung haben (Hecken, Baumreihen u.ä.).

Schutz der Bodenqualität

Streng geregelt wird die Düngung der Böden mit stickstoffhaltigen Düngemitteln. Die GAB 1 regelt die erlaubte Einbringung von Nitraten, die Dünge-VO unter anderem die Anforderungen an ortsfeste Anlagen für das Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle und Silagesickersäften.

Vogelschutz

Die Vogelschutzrichtlinie (GAB 2) dient dem Schutz sowie der Erhaltung und Wiederherstellung von Lebensräumen für alle europäischen wildlebenden Vogelarten. Diesem Schutz das Verbot der Beseitigung im einzelnen definierter Landschaftselemente, der gesetzliche Biotopschutz sowie das Verbot von Eingriffen in spezielle Vogelschutzgebiete.

MEV93035

Lebensmittel- und Futtersicherheit 

Die „Europäische Basisverordnung zur Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit“ gilt unmittelbar in sämtlichen Mitgliedstaaten. Die EU-VO unterscheidet zwischen unerwünschten, unzulässigen und verbotenen Stoffen und postuliert konkrete Anforderungen an die Futtermittelhygiene. Die Landwirte treffen hierbei umfangreiche Dokumentationspflichten u.a. hinsichtlich der Verwendung zugelassener Mittel im Rahmen der Pflanzenschutzanwendungen. Dokumentiert werden muss,

  • wer, wann, wo, welches Mittel in welcher Menge angewendet hat.
  • Hierbei muss nachvollziehbar dargelegt werden, dass die Auflagen zum Pflanzenschutz, zum Bienenschutz, Abstandsauflagen hinsichtlich der Entfernung zu stehenden oder fließenden Gewässern strikt eingehalten werden.
  • Produkteingänge und -ausgänge müssen nachverfolgbar durch Lieferscheine und Rechnungen sein, Art. 18 VO (EG) Nr. 178/2002.
  • Außerdem muss die regelmäßige Einnahme von Bodenproben für Grundnährstoffe und Stickstoff dokumentiert werden.
  • Bei Viehbetrieben kommen besondere Auflagen hinsichtlich der Tierhaltung hinzu.

Besondere zusätzliche Anforderungen gelten schließlich für die Milch- und die Eiererzeugung.

Registrierungspflichten

Jeder Halter von Rindern, Schweinen, Schafen und Ziegen ist verpflichtet, seinen Betrieb spätestens bei Beginn der Tätigkeit bei den Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsämtern der zuständigen Kreise und kreisfreien Städte anzumelden. Die Tiere sind grundsätzlich einzeln zu kennzeichnen (Ohrmarken-Transponder). Daneben ist ein für die einzelnen Tierarten (Rinder, Schweine, Schafe und Ziegen) unterschiedlich gestaltetes Bestandsregister zu führen.

Tierhalterpflichten

Darüber hinaus sind nach den Tierarten unterschiedlich ausgestaltete Haltungs- und Fütterungsvorschriften zu beachten. Bestimmte Futtermittel, die Stoffe enthalten, die für Menschen beim Verzehr schädlich sein können, dürfen auch an Tiere nicht verfüttert werden. Daneben existieren Meldepflichten für bestimmte Tierkrankheiten (BSE), Kontrollpflichten bei der Einfuhr von Tieren, für den Handel mit Embryonen, mit Eizellen und Sperma.

Pflanzenschutzmittel

Zum Zweck des Pflanzenschutzes formuliert die EU-VO Nr. 1107/2009 besondere Auflagen und Anwendungsbestimmungen. Auf Freilandflächen dürfen Pflanzenschutzmittel nur angewendet werden, soweit diese landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt werden. Aus Gründen des Gewässerschutzes dürfen Pflanzenschutzmittel unmittelbar neben oberirdischen Gewässern nicht angewendet werden. Die Bienenschutzverordnung untersagt die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die Bienen gefährlich werden können, an von Bienen beflogenen Pflanzen. Auch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ist entweder elektronisch oder schriftlich zu dokumentieren.

Honigbienen auf Waben

Tierschutz differenziert nach Tierarten

Die Regelungen zum Schutz von Tieren unterscheiden zwischen landwirtschaftlichen Nutztieren allgemein und dem speziellen Schutz von Kälbern und Schweinen (GAB 11-13). Hier gelten zunächst besondere Anforderungen an die Qualifikation des Personals, das die Tiere pflegt und füttert. Für sämtliche medizinischen Behandlungen besteht eine strenge Dokumentationspflicht. Die Regeln für die Anforderungen an eine artgemäße Bewegung der Tiere sind eher allgemein gehalten und werden von Tierschützern scharf kritisiert.

  • Die artgemäße Bewegung der Tiere darf nicht so eingeschränkt werden, dass ihnen Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden.
  • Die Unterkünfte der Tiere müssen so gestaltet sein, dass eine Gefährdung der Gesundheit der Tiere nach Möglichkeit ausgeschlossen ist.
  • Dies gilt auch für die Belüftung, Beleuchtung und die Temperatur in den Ställen.
  • Modifizierte Anforderungen gelten für Kälber und Schweine (Bodenbeschaffenheit, jederzeitiger Zugang zu Wasser, Beschäftigungsmöglichkeiten, Materialien zur Ermöglichung von Erkundungsverhalten).

Regeltreue wird kontrolliert

Die Betriebe müssen mit regelmäßigen Kontrollen rechnen.

Die Kontrolleure können Einsichtnahme in sämtliche geschäftlichen Unterlagen nehmen, sie sind berechtigt, die Grundstücke und Geschäftsräume zu betreten.

Gemäß Art. 96 Abs. 2 der europäischen VO Nr. 1122/2009 werden Beihilfeanträge abgelehnt, wenn der Betriebsinhaber Kontrollmaßnahmen ablehnt.

Bei Verstößen droht der teilweise Entzug von Agrarzahlungen, und zwar von der Basisprämie über die Greeningprämie, die Junglandwirteprämie bis hin zur Kürzung der Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete. Die Kürzung geht in der Regel bis zu einer Höhe von 5 %, in schweren Fällen auch darüber hinaus.

Cross-Compliance-Kontrolle

Kontrolliert werden die Betriebe von den Fachrechtsbehörden. Gemäß der EU-Richtlinie Nr. 1122/2009 müssen die Mitgliedstaaten mindestens 1 Prozent der Betriebe, die Cross-Compliance-relevante Zahlungen erhalten, systematisch vor Ort kontrollieren. Eine deutliche Erleichterung (oder auch Verwässerung) für die Behörden ist allerdings die Regelung, dass bei einem Prüfbesuch Betriebe gleichzeitig auf die Einhaltung mehrerer Rechtsvorschriften und Standards geprüft werden können und jede Einzelprüfung als selbständige Prüfung gilt. Daneben sind aber auch anlassbezogene Prüfungen möglich, wenn aufgrund eines Hinweises der Verdacht der Übertretung von Rechtsnormen besteht.

(Fast) jeder Verstoß gegen Cross-Compliance wird sanktioniert

Grundsätzlich führt jede Feststellung eines Verstoßes gegen die Anforderungen der Cross-Compliance zu einer Kürzung der Zahlungen. Die Kriterien für die Höhe der Kürzung sind die Häufigkeit von Verstößen, deren Ausmaß, sowie deren Schwere und Dauer.

Die Fachbehörde unterscheidet zwischen leichten, mittleren und schweren Verstößen. In sehr leichten Fällen kann von einer Sanktionierung abgesehen und lediglich eine Verwarnung erteilt werden. Wird im Fall einer Verwarnung bei einer späteren Kontrolle innerhalb von drei Kalenderjahren eine Fortdauer oder Wiederholung des gleichen Verstoßes festgestellt, erfolgt eine rückwirkende Sanktionierung.

Abgestufte Sanktionen

Die Höhe der Sanktionierung richtet sich nach der Einstufung des Verstoßes.

  • Bei einem leichten Verstoß wird die Jahreszahl um 1 % ,
  • bei einem mittleren Verstoß um 3 %,
  • bei einem schweren Verstoß um 5 % gekürzt.
  • Mehrere Verstöße werden in einer Sanktion zusammengefasst.
  • Die maximale Kürzung beträgt bei fahrlässigen Verstößen 5 % (Kappungsgrenze).

Deutliche Verschärfungen im Wiederholungsfall

Im Wiederholungsfall wird der anzuwendende Kürzungssatz mit dem Faktor 3 multipliziert. Auch hier gibt es im Fall der Fahrlässigkeit eine Kappungsgrenze, die bei 15 % der Gesamtzuwendung liegt. Sobald ein Empfänger von Zahlungen die 15 %-Marke bei den Kürzungen erreicht, wird er darüber informiert, dass zukünftige Verstöße als Vorsatz gewertet werden. Ein vorsätzlicher Verstoß hat in der Regel eine Kürzung der gesamten Zahlungen um 20 % zur Folge.

Die zuständige Kontrollbehörde bewertet die Bedeutung des Verstoßes und kann den Kürzungsbetrag auch bei Vorsatz auf 15 % reduzieren, wenn sie den Verstoß als minder schweren Fall einschätzt. Die Behörde kann bei erheblicher Schwere oder Dauer die Kürzung aber auch auf bis zu 100 % erhöhen.

Erste Modifikation der DüngeVO

Die neue DüngeVO (seit 2. Juni 2017) und die neue Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (seit August 2017) haben Auswirkungen auf Cross-Compliance. Beide Verordnungen dienen insbesondere der Umsetzung der EG-Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG. Die Regelungen zur Umsetzung der EG-Nitrat-Richtlinie werden bei den entsprechenden Cross-Compliance-Kontrollen überprüft.

Die Änderungen, die seit 2017 im Rahmen von Cross-Compliance zu beachten sind, betreffen nachfolgende Punkte:

  • Aufzeichnungen zur Düngebedarfsermittlung für die jeweilige Kultur
  • erweiterte Verpflichtungen, den Nährstoffgehalt der Düngemittel vor der Aufbringung zu ermitteln und aufzuzeichnen
  • verschärfte Regelungen zu den Sperrzeiten
  • verschärfte Regelungen zur Düngung auf gefrorenem Boden
  • erweiterte Abstandsregelungen zu oberirdischen Gewässern
  • die Einbeziehung der Gärrückstände in die 170 kg-Obergrenze für organische und organisch-mineralische Düngemittel
  • die bundeseinheitliche Regelung zur Mindestlagerkapazität für flüssige Wirtschaftsdünger, Gärrückstände, Festmist und Kompost.

Zweite Modifikation der DüngeVO

Zum 1.5.2020 wurde die DüngeVO in Umsetzung der europäischen Nitratrichtlinie nochmals geändert, teilweise verschärft. Dies betrifft insbesondere folgende Punkte:

  • Die Düngemittelbedarfsermittlung erfolgt nach den bisherigen Grundsätzen, allerdings mit anderen Werten, u.a. werden nun Nachlieferungen berücksichtigt.
  • Bei den zulässigen Bedarfsüberschreitungen existiert nun eine Höchstgrenze von 10 %.
  • Die Dokumentationspflichten wurden nochmals um einige zusätzliche Punkte ergänzt, die Abstandsregeln von Gewässern modifiziert sowie geänderte Sperrzeiten eingeführt.

Hinweis: Zum 1.1.2021 soll eine weitere Verschärfung zur Düngung von Flächen in besonders belasteten Gebieten in Kraft treten. Das Bundeslandwirtschaftsministerium will rechtzeitig vor dem Jahreswechsel über den genauen Inhalt der Vorschriften auf seiner Internetseite informieren.

Cross-Compliance Checkliste 2020

  • Aufzeichnungen zur Düngebedarfsermittlung für die jeweilige Kultur
  • Nährstoffgehalt der Düngemittel vor der Aufbringung ermitteln und aufzeichnen
  • Dokumentation wer, wann, wo, welches Mittel in welcher Menge angewendet hat.
  • Dokumentation über die Erfüllung der Auflagen zum Pflanzenschutz, Bienenschutz, Abstandsauflagen zu Gewässern
  • Regelmäßige Entnahme von Bodenproben für Grundnährstoffe und Stickstoff dokumentieren
  • Produkteingänge und -ausgänge durch Lieferscheine und Rechnungen nachverfolgbar aufzeichnen
  • Auflagen hinsichtlich der Tierhaltung befolgen und dokumentieren
  • Massnahmen zum Gewässerschutz treffen und dokumentieren

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