BVerwG Beschluss vom 17.12.1998 - 4 NB 4.97

Entscheidungsstichwort (Thema)

Festsetzungen eines Bebauunsplanes. Fläche für die Landwirtschaft. von Bebauung freizuhaltende Flächen. Ausschluß landwirtschaftlicher Gebäude

Leitsatz (amtlich)

§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB allein ermächtigt nicht zum Ausschluß baulicher Anlagen, die der Landwirtschaft dienen.

Aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB kann auch für Flächen für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB) festgesetzt werden, daß sie von Bebauung freizuhalten sind; eine solche Festsetzung schließt auch bauliche Anlagen aus, die im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen.

§ 9 BauGB oder sonstiges Bundesrecht fordert nicht, daß im Bebauungsplan die jeweilige Nummer in § 9 Abs. 1 BauGB bezeichnet wird, auf die die einzelne Festsetzung gestützt wird.

Normenkette

GG Art. 14 Abs. 1 Sätze 2, 74 Nr. 18; BauGB § 9 Abs. 1 Nrn. 10, 18 Buchst. a, § 40 Abs. 1 Nr. 12, § 44 Abs. 1, § 201

Verfahrensgang

Tenor

I.

§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB allein ermächtigt nicht zum Ausschluß baulicher Anlagen, die der Landwirtschaft dienen.

II.

1. Die Normenkontrollsache, in der der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Beschluß vom 24. Oktober 1996 den Antrag abgewiesen hat, den Bebauungsplan W. der Antragsgegnerin vom 19. Januar 1995 für nichtig zu erklären, wird zur erneuten Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
2. Die Entscheidung ergeht gerichtsgebührenfrei. Die Entscheidung über die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.
3. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der Antragsteller, Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs, wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan „W.” der Antragsgegnerin vom 19. Januar 1995. Die zu seinem Betrieb gehörenden, an die Hofstelle angrenzenden Grundstücke Flst.Nrn. 1020 und 936 sind in dem Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB als Fläche für die Landwirtschaft (LWF) festgesetzt. Im Textteil des Bebauungsplans ist festgesetzt, daß die Flächen für die Landwirtschaft „als solche entsprechend der bisherigen Bewirtschaftung zu nutzen” und daß „Gebäude, Garagen oder Stellplätze und Nebenanlagen gemäß § 14 BauNVO unzulässig” sind.

Der Antragsteller sieht sich durch den Bebauungsplan daran gehindert, auf den noch unbebauten Grundstücken Flst.Nrn. 1020 und 936 einen Schweinestall mit 960 Plätzen zu errichten. Seinen Antrag, den Bebauungsplan für nichtig zu erklären, hat das Normenkontrollgericht abgelehnt. Mit der Beschwerde macht der Antragsteller geltend, das Normenkontrollgericht hätte die Sache dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 VwGO in der bis zum 31.12.1996 geltenden Fassung (a.F.) wegen grundsätzlicher Bedeutung einiger als klärungsbedürftig bezeichneter Fragen vorlegen müssen, vor allem wegen der Frage, ob § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB die Festsetzung auch eines Bauverbots auf den für die Landwirtschaft festgesetzten Flächen zuläßt.

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Beschwerde ist noch nach § 47 Abs. 7 VwGO a.F. statthaft (vgl. Art. 10 Abs. 2 6.VwGOÄndG). Sie ist auch im übrigen zulässig. Die Frage, ob § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB auch zum Ausschluß der Zulässigkeit von landwirtschaftlichen Gebäuden ermächtigt, war für die Entscheidung des Normenkontrollgerichts entscheidungserheblich. Scheidet diese Vorschrift als Grundlage für eine solche Festsetzung aus, kommt für die Festsetzung des „Bauverbots” zwar § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB in Betracht. Damit hat sich das Normenkontrollgericht jedoch nicht befaßt. Es hat insbesondere keine Feststellung dazu getroffen, ob die Festsetzung als eine solche nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ausgelegt werden kann.

2. Die Beschwerde ist begründet, soweit sie problematisiert, ob § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB eine Festsetzung über den Ausschluß von (auch landwirtschaftlichen) Gebäuden auf für die Landwirtschaft festgesetzten Flächen zuläßt. Das Normenkontrollgericht hat diese Frage bejaht und die so getroffene Festsetzung für rechtmäßig erachtet. Zur Beantwortung dieser in rechtsgrundsätzlicher Weise klärungsbedürftigen Frage hätte das Normenkontrollgericht die Sache dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO a.F. vorlegen müssen.

Die übrigen von der Beschwerde als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Fragen hätten dem Normenkontrollgericht keinen Anlaß gegeben, die Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht vorzulegen. Es handelt sich um Fragen, mit der die Beschwerde die Rechtsanwendung im konkreten Fall problematisiert. Sie lassen sich nicht in einer der Verallgemeinerung fähigen Weise klären.

3. Die Rechtsfrage ist wie folgt zu beantworten:

§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB allein ermächtigt nicht zum Ausschluß baulicher Anlagen, die der Landwirtschaft dienen.

§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB ermächtigt die Gemeinde dazu, im Bebauungsplan „die Flächen für die Landwirtschaft” festzusetzen. Die Festsetzung dient dazu, die so ausgewiesenen Flächen für eine landwirtschaftliche Nutzung zu sichern und damit zugleich landwirtschaftsfremde Nutzungen auszuschließen. Zur landwirtschaftlichen Nutzung gehören aber nicht nur nicht-bauliche Nutzungen, sondern grundsätzlich auch bauliche Nutzungen, die der Landwirtschaft dienen. Im Bereich einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB können deshalb auch im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierte bauliche Anlagen zulässig sein (allgemeine Auffassung, vgl. Löhr, in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 9 Rn. 65; Bielenberg, in Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9 Rn. 102; Gaentzsch, in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 9 Rn. 42; Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, 5. Aufl. 1991, Rn. 169; offengelassen noch im Urteil des Senats vom 14. Juli 1972 – BVerwG 4 C 8.70 – BVerwGE 40, 258 ≪261≫). Dabei braucht hier nicht geklärt zu werden, ob derartige Bauten allein auf der Grundlage der Planfestsetzung gemäß § 30 Abs. 1 oder 3 BauGB zulässig sind oder ob ergänzend auf § 35 BauGB, etwa auf das Fehlen entgegenstehender öffentlicher Belange gemäß Absatz 1 der Vorschrift, abzustellen ist (vgl. hierzu auch Bielenberg, a.a.O., Rn. 103; Söfker, in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, § 30 Rn. 16; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 294; ferner BVerwG, Urteil vom 14. März 1975 – BVerwG 4 C 44.72 – Buchholz 406.21 § 1 BauRegVO Nr. 1 ≪S. 1, 5≫ – BRS 29 Nr. 7). Entscheidend ist vielmehr, daß die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB für sich kein allgemeines Bauverbot enthält. Die Vorschrift ermächtigt auch nicht dazu, die Zulässigkeit von Gebäuden, die der Landwirtschaft dienen, auf den für die Landwirtschaft festgesetzten Flächen auszuschließen. Das ergibt sich aus folgendem:

§ 9 BauGB – für Baugebiete ergänzt durch die aufgrund des § 2 Abs. 5 BauGB erlassene Baunutzungsverordnung – bestimmt abschließend, welche Festsetzungen im Bebauungsplan getroffen werden dürfen (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluß vom 31. Januar 1995 – BVerwG 4 NB 48.93 – DVBl 1995, 520 = NVwZ 1995, 696; Beschluß vom 25. August 1997 – BVerwG 4 BN 4.97 – Buchholz 406.11 § 1 Nr. 94). Zwar schließt das Gesetz es nicht allgemein aus, daß die Gemeinde in dem Katalog zulässiger Festsetzungen verwendete Begriffe im Bebauungsplan näher konkretisiert und die Zulässigkeit entsprechend begrenzt. Einzelne Begriffe müssen sogar aus Gründen der Bestimmtheit der Festsetzung konkretisiert werden, wie der in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verwendete Begriff des Gemeinbedarfs (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 – BVerwG 4 C 56.84 – DVBl 1988, 845 = NVwZ 1989, 659); er ist gemäß der allgemeinen Definition in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB durch eine außerordentliche Weite möglicher Nutzungen gekennzeichnet. Der Begriff der Landwirtschaft bedarf indes aus Gründen der Bestimmtheit bauplanerischer Festsetzungen nicht der Konkretisierung.

Der Gesetzgeber hat in dem auf den Kompetenztitel des Art. 74 Nr. 18 GG (Bodenrecht) gestützten Baugesetzbuch offenbar auch keinen Grund gesehen, aus Erfordernissen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 1 Abs. 3 BauGB) bei den für eine landwirtschaftliche Nutzung in Betracht kommenden Flächen Möglichkeiten differenzierender Festsetzungen innerhalb der Nutzungsart Landwirtschaft ausdrücklich zu benennen, wie er das z.B. für die Verkehrsflächen und die Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nrn. 11 und 15 BauGB) getan hat. In § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB, wonach die Gemeinde im Bebauungsplan für einzelne Flächen Festsetzungen für Bepflanzungen treffen darf, hat der Gesetzgeber sogar ausdrücklich die landwirtschaftlichen Flächen ausgenommen. Was Landwirtschaft ist, definiert § 201 BauGB. Ob § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst.a BauGB dazu ermächtigt, im Bebauungsplan entsprechend den in § 201 BauGB verwendeten Unterbegriffen zu differenzieren, welche Arten der Landwirtschaft auf den Flächen ausgeübt werden dürfen, kann hier offen bleiben; denn auch darauf würde sich kein allgemeines Bauverbot stützen lassen. Für den Außenbereich hat der Gesetzgeber ausdrücklich die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienenden baulichen Anlagen unter dem Vorbehalt nicht entgegenstehender öffentlicher Belange zugelassen (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Hätte er die Gemeinde in § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB ermächtigen wollen, Flächen für die Landwirtschaft unter Ausschluß von Anlagen festzusetzen, die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen, hätte es nahe gelegen, die Vorschrift entsprechend zu ergänzen. Die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB sagt als solche über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von baulichen Anlagen, die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen, weder positiv zulassend noch negativ ausschließend etwas Abschließendes aus.

Das schließt zwar nicht aus, daß die Gemeinde im Bebauungsplan auf anderer Grundlage Festsetzungen über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit auch landwirtschaftlicher Gebäude trifft, wenn dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). § 9 Abs. 1 BauGB gibt ihr diese Möglichkeit nicht nur etwa, wenn sie ein Dorfgebiet (§ 5 BauNVO) festsetzt. Auch bei Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB kann die Gemeinde aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB die zusätzliche Festsetzung treffen, daß die Fläche von einer Bebauung, und zwar (auch) mit landwirtschaftlichen Gebäuden, freizuhalten ist. Das setzt allerdings voraus, daß es für diese zusätzliche Festsetzung städtebauliche Gründe gibt und daß auch die sonstigen Anforderungen des § 1 BauGB erfüllt sind. Das wird nicht der Regelfall sein. Gerade auch deshalb kann die Möglichkeit des Ausschlusses von baulichen Anlagen nicht als eine in § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB mitangelegte Festsetzungsermächtigung angesehen werden.

Die Festsetzung von Flächen in einem Bebauungsplan, auf denen bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen, ist eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. § 40 Abs. 1 Nr. 12 BauGB, der für den Fall der Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche einen Übernahmeanspruch begründet, bestätigt dies. Das Gesetz muß, wenn seinen Vorschriften durch Auslegung eine solche Reichweite beigemessen werden soll, schon deutliche Hinweise darauf enthalten. Solche enthält es zwar in Nummer 10, nicht aber in Nummer 18 des § 9 Abs. 1 BauGB. Die Möglichkeit, nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB von der Bebauung freizuhaltende Flächen festzusetzen, ist nicht auf Flächen innerhalb der Baugebiete beschränkt. Sie ist, nach Maßgabe städtebaulicher Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB), allgemein gegeben. Es besteht kein Grund, für landwirtschaftliche Flächen insoweit auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB auszuweichen. § 40 Abs. 1 Nr. 12 BauGB könnte für die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienenden Flächen umgangen werden, wenn § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB dahin ausgelegt würde, daß allein auf seiner Grundlage von jeder Bebauung freizuhaltende Flächen festgesetzt werden können.

Ein Grund, den Ausschluß landwirtschaftlicher Gebäude allein aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB zuzulassen, läßt sich auch nicht etwa aus der Erwägung ableiten, § 40 Abs. 1 Nr. 12 BauGB – und damit auch § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB – passe nicht für landwirtschaftliche Flächen, weil der zur Übernahme verpflichtete Begünstigte (vgl. § 44 Abs. 1 BauGB) einer solchen Festsetzung, nämlich im allgemeinen die Gemeinde, als (landwirtschaftlicher) Nutzer typischerweise nicht in Betracht komme. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB allein den Übernahmeanspruch nach § 40 BauGB noch nicht begründet; die Vorschrift setzt Weiteres voraus. Außerdem kommt statt der Übernahme des Eigentums die Begründung eines Rechts in Betracht, durch das die Freihaltung der Fläche von Bebauung gesichert wird.

4. Für die erneute Entscheidung weist der Senat auf folgendes hin:

Das Normenkontrollgericht hat bisher keine Erwägungen dazu angestellt, ob die Festsetzung, daß auf den Flächen für die Landwirtschaft Gebäude, Garagen oder Stellplätze und Nebenanlagen gemäß § 14 BauNVO unzulässig sind, als eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB gewertet werden kann. Aufgrund der seine Entscheidung tragenden Rechtsauffassung hatte es dazu auch keinen Anlaß. Bei der erneuten Entscheidung kann diese Frage jedoch entscheidungserheblich sein.

§ 9 BauGB fordert nicht, daß im Bebauungsplan die jeweilige Nummer in § 9 Abs. 1 BauGB bezeichnet wird, auf die die einzelne Festsetzung gestützt wird. Auch aus § 40 BauGB oder sonstigem Bundesrecht ergibt sich eine solche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung nicht. Die Festsetzung muß als solche lediglich ausreichend bestimmt und in ihrem Regelungsgehalt durch § 9 BauGB gedeckt sein. Der Regelungsgehalt einer Festsetzung kann auch – innerhalb der Grenzen, die sich aus dem sich aus dem Bebauungsplan und seiner Begründung erschließenden planerischen Willen der Gemeinde ergeben – durch Auslegung ermittelt werden.

Sollte die Auslegung hier ergeben, daß die streitige Festsetzung als eine solche nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB zu werten ist, so ist weiter zu prüfen, ob sie mit diesem Regelungsgehalt auch Gegenstand der planerischen Abwägung war. Insoweit kann es darauf ankommen, ob die Antragsgegnerin mit der Festsetzung von Bebauung freizuhaltender Flächen auch die sich aus § 40 BauGB ergebenden Folgen – insbesondere die Möglichkeit, einem Übernahmeanspruch nach § 40 Abs. 2 Satz 1 BauGB ausgesetzt zu sein – zumindest hat in Kauf nehmen wollen, oder ob sie die formal auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB gestützte Festsetzung nur für den Fall getroffen hat, daß allenfalls Entschädigungsansprüche nach § 42 BauGB in Betracht kommen könnten (vgl. hierzu auch BGH, Urteil vom 2. April 1992 – III ZR 25/91 – ZfBR 1992, 285). Bei Annahme eines gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheblichen Abwägungsfehlers wäre schließlich die inzwischen in Kraft getretene Vorschrift des § 215 a Abs. 1 BauGB zu berücksichtigen, nach der eine Nichtigkeitserklärung nur möglich ist, wenn der Mangel nicht durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann.

III.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Unterschriften

Gaentzsch, Hien, Lemmel, Heeren, Rojahn

Fundstellen