BSG Urteil vom 23.11.1962 - 8 RV 305/59

Leitsatz (redaktionell)

1. Das Anfechtungsrecht gegen einen Bescheid mit fehlender Rechtsmittelbelehrung ist jedenfalls dann verwirkt, wenn die Klägerin einen ungewöhnlich langen Zeitraum von rund 5 1/2 Jahren zwischen dem Erlaß dieses Bescheides und ihrem Neuantrag ungenützt verstreichen ließ und außergewöhnlich bedeutsame, das Interesse der Klägerin stützende Umstände dem Zeitablauf nicht entgegenstehen.

2. Das Rechtsinstitut der Verwirkung gilt auch für das materielle Recht und das Verfahrensrecht in der Kriegsopferversorgung. Seine Anwendung setzt voraus, daß das geltend gemachte Recht über einen längeren Zeitraum hinweg nicht ausgeübt oder doch der Wille zu seiner Ausübung nicht kundgetan ist; es erfordert darüber hinaus eine Abwägung der Interessen des Rechtsinhabers an der Ausübung und Durchsetzung seines Rechts mit denen des Rechtspartners an der Beständigkeit des bestehenden Zustandes nach den Grundsätzen von Treu und Glauben; nur wenn die Abwägung aller Umstände ergibt, daß das Vertrauen des Rechtspartners an der Beständigkeit des Zustandes die Interessen des Rechtsinhabers an der Durchsetzung seines Rechtsanspruchs so eindeutig überwiegt, daß die Geltendmachung des Rechts mit dem Grundsatz von Treu und Glauben unvereinbar erscheint, kann der Einwand der Verwirkung zum Erfolg führen (vergleiche BSG 1958-05-20 2 RU 285/56 = BSGE 7, 199).

Normenkette

SGG § 66 Abs. 2 Fassung: 1953-09-03; KOVVfG § 40 Abs. 1 Fassung: 1953-09-03; BGB § 242 Fassung: 1896-08-18

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen in Celle vom 5. Februar 1959 wird zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Gründe

Der Ehemann der Klägerin, der Hauptmann Gerhard F wurde am 20. August 1945 in Breslau von polnischen Behörden verhaftet und in ein Gefängnis nach Krakau verschleppt. Seitdem fehlt jede Nachricht von ihm.

Am 6. Januar 1948 beantragte die Klägerin, die zweite Ehefrau des Verschollenen, ihr Hinterbliebenenrente zu gewähren. Mit Schreiben vom 23. Dezember 1948 lehnte die Landesversicherungsanstalt (LVA) Hannover den Anspruch der Klägerin ab. Der Tod ihres Ehemannes sei noch nicht wahrscheinlich, weil sie noch im August 1945 letzte Nachrichten über diesen erhalten habe; es bleibe ihr aber unbenommen, ihren Antrag später zu wiederholen. Dieses Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung; es wurde von der Klägerin nicht angefochten.

Am 27. Januar 1951 beantragte auch die erste Ehefrau des Verschollenen, Dora F Witwenrente nach dem Verschollenen. Im Laufe des über diesen Antrag eingeleiteten Verfahrens bat das Landesversorgungsamt (LVersorgA) Westfalen die Klägerin mit Schreiben vom 22. August 1951 um Auskunft über die Verhaftung und den tatsächlichen oder vermuteten Aufenthalt ihres Ehemannes; dieser Bitte entsprach die Klägerin mit Schreiben vom 14. September 1951. Nach weiteren Ermittlungen bewilligte das Versorgungsamt (VersorgA) Bielefeld mit Bescheid vom 19. Dezember 1953 der ersten Ehefrau des Verschollenen Hinterbliebenenrente nach dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) vom 1. Januar 1951 an und stellte gleichzeitig fest, daß der Ehemann seit dem 25. August 1945 verschollen und sein Ableben mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen sei.

Am 30. April 1953 beantragte die Klägerin erneut die Gewährung von Hinterbliebenenrente und ergänzte diesen Antrag später dahin, daß ihr die Rente vom 1. Mai 1952 an bewilligt werden müsse, weil sie bereits im Mai 1952 einen ihr vom VersorgA zugeleiteten Erhebungsbogen über die Ausgleichsrente an das VersorgA Oldenburg eingesandt habe. Ein solcher von der Klägerin ausgefüllter Erhebungsbogen aus dem Monat Mai 1952 befindet sich jedoch nicht in den Akten des VersorgA Oldenburg.

Mit Bescheid vom 6. Juli 1954 erkannte das VersorgA Oldenburg auch der Klägerin gegenüber an, daß ihr Ehemann seit dem 25. August 1945 verschollen und sein Ableben mit hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen sei, und gewährte ihr Hinterbliebenenrente vom 1. April 1953 an. Mit ihrem hiergegen eingelegten Widerspruch beanspruchte die Klägerin Versorgungsrente rückwirkend vom 1. Februar 1948 an, weil sie bereits am 6. Januar 1948 diese beantragt und hierauf noch keinen endgültigen Bescheid erhalten habe. Das LVersorgA wies den Widerspruch der Klägerin durch Bescheid vom 20. November 1954 mit der Begründung zurück, der Antrag vom 6. Januar 1948 sei durch das Schreiben der LVA Hannover vom 23. Dezember 1948 erledigt worden; den darin anheimgestellten Neuantrag habe die Klägerin erst am 30. April 1953 eingereicht, so daß die Rente gemäß § 61 BVG frühestens mit dem Monat des Neuantrags habe beginnen können.

Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Sozialgericht (SG) Aurich mit Urteil vom 18. August 1955 den Bescheid der LVA Hannover vom 23. Dezember 1948 sowie den Widerspruchsbescheid vom 20. November 1954 aufgehoben und den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 6. Juli 1954 verurteilt, der Klägerin Witwenrente bereits vom 1. Februar 1948 an zu gewähren. Es hat den Bescheid vom 23. Dezember 1948 wegen der fehlenden Rechtsmittelbelehrung als nicht rechtskräftig bezw. bindend geworden und durch das Schreiben der Klägerin vom April 1953 als wirksam angefochten angesehen. Dieser Bescheid sei auch sachlich unrichtig gewesen, da der Tod des Ehemannes der Klägerin auch damals wahrscheinlich gewesen sei und die Klägerin die übrigen Voraussetzungen für die Gewährung der Witwenrente erfüllt habe. Der Klägerin stehe daher Witwenrente seit dem 1. Februar 1948 zu.

Hiergegen hat der Beklagte die vom SG zugelassene Berufung eingelegt und mit ihr ua die Einrede der Verjährung erhoben. Nachdem die Klägerin von L Krs. L nach Köln verzogen war, hat das Landessozialgericht (LSG) das nunmehr für die Versorgung der Klägerin zuständige Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluß vom 1. Oktober 1958 gemäß § 75 Sozialgerichtsgesetz (SGG) beigeladen. Mit Urteil vom 5. Februar 1959 hat das LSG das Urteil des SG aufgehoben und den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 6. Juli 1954 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. November 1954 verurteilt, der Klägerin Witwenrente vom 1. Mai 1952 an zu zahlen. In der Begründung wird ausgeführt, der Bescheid vom 23. Dezember 1948 sei zwar wegen der fehlenden Rechtsmittelbelehrung gemäß § 1590 Reichsversicherungsordnung (RVO) nicht bindend geworden, die Klägerin habe jedoch ihr Anfechtungsrecht verwirkt. Dennoch stehe ihr Versorgung nicht erst vom 1. April 1953 an, sondern bereits vom 1. Mai 1952 an zu, da das VersorgA der Klägerin bereits im Mai 1952 einen Erhebungsbogen für Ausgleichsrente übersandt habe, den die Klägerin noch im selben Monat zurückgegeben habe; dieser sei als Antrag auf Gewährung von Versorgungsbezügen zu werten, so daß ihr gemäß § 61 BVG Witwenrente vom 1. Mai 1952 an zustehe. Das LSG hat die Revision zugelassen.

Gegen dieses ihr am 25. Februar 1959 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 5. März 1959 Revision eingelegt und beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des LSG Niedersachsen in Celle vom 5. Februar 1959 die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des SG Aurich vom 18. August 1955 zurückzuweisen,

hilfsweise,

das Urteil des LSG Niedersachsen in Celle vom 5. Februar 1959 aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das LSG zurückzuverweisen.

Mit der am 18. März 1959 eingegangenen Revisionsbegründung rügt die Klägerin, das LSG habe zu Unrecht ihr Anfechtungsrecht gegen den Bescheid vom 23. Dezember 1948 als verwirkt angesehen. Dieses habe im Zeitpunkt ihres Neuantrages vom 6. März 1954 vielmehr noch bestanden und sei von ihr auch wirksam ausgeübt worden. Da der Bescheid vom 23. Dezember 1948 auch sachlich unrichtig gewesen sei, stehe ihr Versorgung vom 1. Februar 1948 an zu.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er schließt sich im wesentlichen der Ansicht des angefochtenen Urteils an.

Der Beigeladene hat einen eigenen Sachantrag nicht gestellt, ist aber den Ausführungen des Beklagten inhaltlich beigetreten.

Die durch Zulassung (§ 162 Abs. 1 Nr. 1 SGG) statthafte Revision ist form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden. Sie ist mithin zulässig.

Die Revision ist aber nicht begründet.

Streitig ist, nachdem das LSG der Klägerin Witwenrente vom 1. Mai 1952 an zugesprochen und das Urteil insoweit mangels einer auch vom Beklagten hiergegen eingelegten Revision rechtskräftig geworden ist, die Witwenrente der Klägerin für die Zeit vom 1. Februar 1948 bis 30. April 1952. Dieser Anspruch richtet sich für die Zeit vom 1. Februar 1948 bis 30. September 1950 nach den Vorschriften der Sozialversicherungsdirektive (SVD) Nr. 27, für die nachfolgende Zeit nach dem BVG. Das LSG hat die gesetzlichen Voraussetzungen dieses noch streitigen Teilanspruchs der Klägerin nicht geprüft, weil nach seiner Ansicht über den Erstantrag der Klägerin vom 6. Januar 1948 durch den Bescheid der LVA Hannover vom 23. Dezember 1948 entschieden worden und die darin ausgesprochene Ablehnung der beantragten Witwenrente rechtsverbindlich ist, so daß der Klägerin Versorgungsansprüche erst wieder vom Monat des Neuantrags, also vom 1. Mai 1952 an, zustehen. Diese Auffassung trifft zu.

Es war zunächst davon auszugehen, daß es sich bei dem Schreiben der LVA Hannover vom 23. Dezember 1948 um einen Verwaltungsakt und damit um einen Versorgungsbescheid handelt. Die darin erfolgte Ablehnung der beantragten Witwenrente ist zwar nicht ausdrücklich als Bescheid bezeichnet, sondern in die Gestalt einer formlosen Mitteilung gekleidet worden. Es handelt sich bei der hierin erfolgten Ablehnung des Anspruchs der Klägerin auf Gewährung von Witwenrente jedoch um die Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch eine Verwaltungsbehörde, so daß das genannte Schreiben der von Wissenschaft und Rechtsprechung entwickelten Begriffsbestimmung des Verwaltungsakts entspricht. Dieses kann daher entgegen der ursprünglichen Ansicht der Klägerin nicht als eine formlose Zwischenmitteilung des Inhalts angesehen werden, daß die LVA im damaligen Zeitpunkt über den Versorgungsanspruch der Klägerin noch nicht habe entscheiden können. Denn das Schreiben läßt unzweideutig erkennen, daß der Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Witwenrente abgelehnt werden sollte, so daß das Schreiben bereits eine Regelung für die Klägerin enthält, nicht aber eine solche auf einen späteren Zeitpunkt zurückstellt. Dabei kann hier zunächst dahinstehen, ob eine solche Entscheidung rechtmäßig gewesen ist; sie entspricht jedenfalls der Begriffsbestimmung eines Verwaltungsakts und ist damit hinsichtlich der Beurteilung des Charakters dieses Schreibens und der Rechtsfolgen, die sich hieraus ergeben, als solcher anzusehen.

Dieser Verwaltungsakt ist auch nicht deswegen nichtig, weil in ihm entgegen der Vorschrift des § 1590 RVO eine Rechtsmittelbelehrung nicht enthalten ist. Ein derartiger Mangel macht den Verwaltungsakt, wie auch das LSG zutreffend erkannt hat, nicht nichtig, sondern allenfalls aufhebbar, und bewirkt, daß die Rechtsmittelfrist nicht in Lauf gesetzt wird, so daß der Verwaltungsakt hiernach grundsätzlich zeitlich unbegrenzt angefochten werden kann (vgl. Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung S. 232k; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. Aufl., S. 219). Dieses Anfechtungsrecht unterliegt auch nicht, wie das LSG weiterhin zutreffend ausgeführt hat, einer zeitlichen Beschränkung durch § 36 Abs. 1 Militärregierungsverordnung (MRVO) Nr. 165, da das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung von jeher - im hier streitigen Zeitraum durch die Vorschriften der SVD Nr. 27 in Verbindung mit den Vorschriften der RVO - besonders und erschöpfend geregelt war, so daß für die Anwendung der Normen des allgemeinen Verwaltungs- und Verwaltungsprozeßrechts hier kein Raum ist. Ob nach Inkrafttreten des SGG die Anfechtungsfrist gemäß § 66 Abs. 2 SGG als am 1. Januar 1954 in Lauf gesetzt angesehen werden muß, kann hier dahinstehen, denn die Klägerin hat das demnach gegebenenfalls bis zum 31. Dezember 1954 bestehende Anfechtungsrecht, das das LSG als durch die Widerspruchsschrift vom 15. Juli 1954 ausgeübt angesehen hat, jedenfalls verwirkt, wie auch das LSG zutreffend entschieden hat. Das Rechtsinstitut der Verwirkung, von Wissenschaft und Rechtsprechung zunächst für das Bürgerliche Recht und seine Nebengebiete aus dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Vertrauensschutz entwickelt (vgl. hierzu mit eingehenden Nachweisungen BSG 7, 199), hat auch in das öffentliche Recht und innerhalb desselben in das Verwaltungsverfahrensrecht Eingang gefunden (Forsthoff aaO S. 158; BVerwG 5, 136 und 261 sowie 6, 204; BVerwG NJW 1956, 1213 und 1957, 1292) und gilt deshalb für das materielle Recht ebenso wie für das Verfahrensrecht in der Kriegsopferversorgung. Seine Anwendung setzt voraus, daß das geltend gemachte Recht über einen längeren Zeitraum hinweg nicht ausgeübt oder doch der Wille zu seiner Ausübung nicht kundgetan ist; es erfordert darüber hinaus eine Abwägung der Interessen des Rechtsinhabers an der Ausübung und Durchsetzung seines Rechts mit denen des Rechtspartners an der Beständigkeit des bestehenden Zustandes nach den Grundsätzen von Treu und Glauben; nur wenn die Abwägung aller Umstände ergibt, daß das Vertrauen des Rechtspartners an der Beständigkeit des Zustandes die Interessen des Rechtsinhabers an der Durchsetzung seines Rechtsanspruchs so eindeutig überwiegt, daß die Geltendmachung des Rechts mit dem Grundsatz von Treu und Glauben unvereinbar erscheint, kann der Einwand der Verwirkung zum Erfolg führen (ähnlich auch BSG 7, 199).

Im hier vorliegenden Falle hat der Beklagte mit Recht den Einwand der Verwirkung erhoben. Schon der ungewöhnliche lange Zeitraum von rd 5 1/2 Jahren zwischen dem Erlaß des Verwaltungakts und seiner Anfechtung legt es nahe, eine solchermaßen verspätete Anfechtung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben als unvereinbar erscheinen zu lassen. Zwar vermag, wie schon der 2. Senat in seinem Urteil vom 20. Mai 1958 (BSG 7, 199) ausgeführt hat, der bloße Zeitablauf für sich allein den Rechtsverlust im Wege der Verwirkung nicht herbeizuführen; es müssen vielmehr die gesamten Umstände die spätere Geltendmachung des Rechts als mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar erscheinen lassen. Dennoch kommt dem Zeitfaktor hier eine besondere Bedeutung zu. Denn es ist zu berücksichtigen, daß das Recht zur Anfechtung von Verwaltungsakten im Interesse der Rechtssicherheit seit jeher engen zeitlichen Beschränkungen unterworfen ist (vgl. auch die Regelung des § 66 Abs. 2 SGG, in der der Gesetzgeber im Falle einer unterbliebenen Rechtsmittelbelehrung die Frist zur Einlegung des Rechtsbehelfs auf ein Jahr beschränkt hat). Es muß daher von dem Anfechtungsberechtigten, auch wenn die Ausschlußfrist für die Einlegung des Rechtsbehelfs ausnahmsweise nicht zur Anwendung kommen kann, erwartet werden, daß er, falls er mit dem gegen ihn ergangenen Verwaltungsakt nicht einverstanden ist, seinen Willen zur Anfechtung alsbald kundtut. Fehlt in dem Verwaltungsakt trotz gesetzlicher Vorschrift die Belehrung über die Möglichkeit zur Einlegung von Rechtsmitteln oder Rechtsbehelfen, so kann die Frist, innerhalb derer ein solches Verhalten erwartet werden kann, nicht zu kurz bemessen werden. Mit zunehmender Zeitdauer seit Erlaß des Verwaltungsakts kann und darf das Vertrauen der Verwaltung auf die Beständigkeit ihrer Entscheidung jedoch wachsen. Dies hat zur Folge, daß im gleichen Maße die Bedeutung des Interesses des Anfechtungsberechtigten zur Durchsetzung seines formell weiterbestehenden Rechts bei der im Falle des Streits erforderlichen Interessenabwägung sinkt. Sind, wie hier, seit dem Erlaß des Verwaltungsakts 5 1/2 Jahre verstrichen, so hat diese Zeitspanne ein solches Gewicht, daß außergewöhnlich bedeutsame, das Interesse des Anfechtungsberechtigten an der Ausübung dieses seines Rechts stützende Umstände dem reinen Zeitablauf entgegenstehen müssen, wenn nicht der Einwand der Verwirkung durchdringen soll. Solche Umstände sind hier aber in der Person der Klägerin nicht gegeben. Es ist vielmehr offensichtlich, daß sie sich zunächst mit dem Bescheid vom 23. Dezember 1948 abgefunden und eine Anfechtung desselben nicht in den Bereich ihrer Erwägungen gezogen hat. Wenn ihr als einer des Rechts unkundigen Person angesichts des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung auch nicht zugemutet werden kann, daß sie selbst den nach damaligem Recht (§§ 20 SVD Nr. 27, 40 Sozialversicherungsanordnung Nr. 11) gegebenen Rechtsbehelf des Einspruchs alsbald einlegte, so hätte von ihr doch erwartet werden können, daß sie sich, falls sie sich durch den Bescheid in ihren Rechten verletzt fühlte, mit einer rechtskundigen Person oder Organisation deswegen in Verbindung gesetzt hätte. Selbst wenn man hier zugunsten der Klägerin unterstellt, daß sie im Falle einer ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung den Bescheid vom 23. Dezember 1948 fristgemäß angefochten hätte, und daß die Unterlassung der fristgemäßen Anfechtung wesentlich durch das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bedingt ist, so kann doch diesem Umstand gegenüber dem langen Zeitraum von 5 1/2 Jahren und dem dadurch mit Recht begründeten Vertrauen des Beklagten in die Beständigkeit des Verwaltungsakts keine Bedeutung zukommen, so daß die nunmehr erfolgte Anfechtung des Bescheides vom 23. Dezember 1948 mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar und die Klägerin mit ihrem Anfechtungsrecht auf den vom Beklagten erhobenen Einwand der Verwirkung auszuschließen ist. Das muß um so mehr gelten, als die LVA bei ... Erteilung des Bescheides vom 23. Dezember 1948 die Wiederholung des Antrages anheimgestellt und darüber hinaus die Klägerin mindestens schon im August 1951, als die Versorgungsverwaltung von ihr Auskünfte über die Verhaftung und den tatsächlichen oder vermuteten Aufenthalt ihres Mannes erbeten hatte, Anlaß gehabt hätte, wegen ihrer eigenen Versorgungsangelegenheit wieder tätig zu werden. Das hat sie jedoch nicht getan, vielmehr hat sie erst im April 1953 die Witwenrente beantragt; sie hat auch diesen Antrag - erst nachträglich - zunächst auch dahin ergänzt, ihr die Rente vom 1. Mai 1952 an zu bewilligen.

Unter diesen Umständen konnte die vom erkennenden Senat noch vorgenommene Prüfung der Frage, ob vorliegend die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung (VerwVG) zur Erteilung eines Bescheides durch die Verwaltungsbehörde gegeben waren, ebenfalls nicht zu einer für die Klägerin günstigeren Entscheidung führen. Das VersorgA hat im Hinblick auf den 5 1/2 Jahre dauernden Zustand nach Erteilung des Bescheides vom 23. Dezember 1948 und insbesondere auch auf das Verhalten der Klägerin nach Erhalt der Anfrage im August 1951 sein ihm im § 40 Abs. 1 VerwVG eingeräumtes Ermessen nicht überschritten, wenn es von der Erteilung eines begünstigenden Bescheides abgesehen hat.

Die Revision der Klägerin war deshalb als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergeht nach § 193 Abs. 1 SGG.

Fundstellen

• Dokument-Index HI2380494