BVerfG Beschluss vom 04.07.2002 - 1 BvR 390/01

Entscheidungsstichwort (Thema)

Gerichtliche Prüfung von Entwicklungsmaßnahmen nach dem BauGB

Verfahrensgang

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 5. September 2000 – 1 D 472/99 – verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes. Es wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen zurückverwiesen.

Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2001 – BVerwG 4 BN 72.00 – wird damit gegenstandslos.

Die Freie Hansestadt Bremen hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerde-Verfahren zu erstatten.

Tatbestand

I.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Anforderungen an die gerichtliche Prüfung der Frage, ob eine Entwicklungsmaßnahme nach den §§ 165 ff. BauGB nach ihrer konkreten Ausgestaltung dem Wohl der Allgemeinheit im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dient.

1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke im Bereich des durch Ortsgesetz der Freien Hansestadt Bremen vom 30. März 1999 (Amtsblatt vom 14. April 1999, S. 239) festgesetzten Entwicklungsbereichs „Osterholzer Feldmark”. Das bisher unbebaute, überwiegend landwirtschaftlich genutzte Gebiet ist rund 245 ha groß. Es soll etwa zur Hälfte mit Einfamilienhäusern bebaut werden. Die andere Hälfte des Gebietes soll zu einem Landschaftspark entwickelt werden. Der Landschaftspark soll frei zugängliche Parkflächen und öffentliche Spazierwege, Flächen für den Reitsport, Dauerkleingartenanlagen sowie Flächen für den Ausgleich des durch die Wohnbebauung bedingten Eingriffs in Natur und Landschaft enthalten (Satzungsbegründung, Drucks. 14/790 S der Stadtbürgerschaft vom 9. Februar 1999).

2. a) Das Oberverwaltungsgericht wies den gegen die Entwicklungssatzung „Osterholzer Feldmark” gerichteten Normenkontrollantrag der Beschwerdeführer zurück.

Die Schaffung des Wohngebiets diene dem Gemeinwohl im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Sie sei erforderlich, um der weiteren Abwanderung von Einwohnern aus Bremen in das niedersächsische Umland zu begegnen, die sich nachteilig auf die Bevölkerungsstruktur, die Verkehrsbelastung und den Erhalt der Steuerkraft auswirke. Die Bereitstellung eines der Bevölkerung zur Naherholung zugänglichen Landschaftsparks liege in der städtebaulichen Gestaltungskompetenz der Stadt Bremen. Diese habe sich daran orientieren dürfen, dass der Bremer Osten mit öffentlichen Parkflächen im Vergleich zu anderen Stadtteilen „unterversorgt” sei. Die Stadt habe auch die Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraumes anstreben dürfen. Es sei nicht zu beanstanden, dass mit dem Landschaftspark zugleich Ausgleichsmöglichkeiten für Natureingriffe durch die Bebauung im Entwicklungsbereich geschaffen werden sollten.

b) Das Bundesverwaltungsgericht hat den Antrag der Beschwerdeführer auf Zulassung der Revision zurückgewiesen. Hinsichtlich der konkreten Gemeinwohldienlichkeit der Entwicklungsmaßnahme stellten sich keine Fragen von verallgemeinerungsfähiger Bedeutung.

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Beschwerdeführer wenden sich gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts und den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts und rügen die Verletzung des Art. 14 Abs. 1 und 3 GG sowie des Art. 103 Abs. 1 GG.

Sie tragen unter anderem vor: Das Wohngebiet werde nicht entwickelt, um der Abwanderung aus Bremen zu begegnen, sondern diene der Erhaltung und Steigerung der Steuerkraft der Stadt. Der Landschaftspark genüge schon deshalb nicht dem Gemeinwohlerfordernis, weil er nicht im funktionalen Zusammenhang mit dem geplanten Wohngebiet stehe. Es sei nicht erforderlich, innerhalb des Landschaftsparks Ausgleichsflächen vorzusehen. Das Oberverwaltungsgericht habe jedenfalls deshalb gegen Verfassungsrecht verstoßen, weil es nicht geprüft habe, ob tatsächlich ein dringendes und besonders schwerwiegendes öffentliches Interesse an der Verwirklichung des Landschaftsparks bestehe. Es habe insoweit lediglich darauf hingewiesen, dass der Bremer Osten mit Naherholungsräumen „unterversorgt” sei. Das reiche nicht aus. Es werde nicht einmal nachvollziehbar, weshalb es zur Verwirklichung der mit dem Landschaftspark verfolgten Ziele notwendig sei, ihr Grundeigentum zu entziehen.

2. Der Senator für Bau und Umwelt der Freien Hansestadt Bremen hat zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen.

III.

1. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung ist angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 5. September 2000 – 1 D 472/99 – verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG. Es ist daher aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen; der Nichtzulassungsbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2001 – BVerwG 4 BN 72.00 – wird damit gegenstandslos. Das Bundesverfassungsgericht hat die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden (§ 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).

a) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen. Nach der maßgeblichen fachgerichtlichen Rechtsprechung, von der auch das Oberverwaltungsgericht ausgeht, legt die Entwicklungssatzung mit Bindungswirkung für ein nachfolgendes Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Damit steht die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und der Ziele, die realisiert werden sollen, dem Grunde nach fest. Dem Enteignungsverfahren verbleibt die Prüfung, ob das so konkretisierte Gemeinwohl den Zugriff auf das einzelne Grundstück erfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1982, NJW 1982, S. 2787 ≪2788≫; BGH, Urteil vom 2. Oktober 1986, NVwZ 1987, S. 923 ≪924 f.≫; vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. November 1998 – 1 BvR 988/98 –).

b) Das private Eigentum kann gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nur dann im Wege der Enteignung entzogen werden, wenn es im konkreten Fall benötigt wird, um besonders schwerwiegende und dringende öffentliche Interessen zu verwirklichen (vgl. BVerfGE 45, 297 ≪321 f.≫; 74, 264 ≪289≫). Der Enteignungsbetroffene hat einen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden verfassungsrechtlichen Anspruch auf effektive gerichtliche Prüfung, ob der konkrete Zugriff auf sein Eigentum diesen Anforderungen genügt (vgl. BVerfGE 24, 367 ≪401≫; 45, 297 ≪322≫; 95, 1 ≪22≫).

c) Die Beschwerdeführer rügen zu Recht, dass die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zur konkreten Gemeinwohldienlichkeit des zu entwickelnden Landschaftsparks ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf effektiven, am Umfang der enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Entwicklungssatzung ausgerichteten Rechtsschutz gegen den hoheitlichen Entzug ihres Grundeigentums nicht genügen.

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat zum einen die Entwicklungsziele, denen der Landschaftspark dienen soll, nicht ausreichend bewertet und gewichtet.

Nicht zu beanstanden ist allerdings die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der mit dem Landschaftspark verfolgte Belang der „Naherholung” sei ausreichend gewichtig, um eine Enteignung rechtfertigen zu können. Den Gemeinden gebührt bei der Wahrnehmung der städtebaulichen Planung ein gerichtlich nicht vollständig nachprüfbarer Gestaltungsfreiraum (vgl. BVerfGE 74, 264 ≪293 f.≫; 76, 107 ≪121 f.≫; 79, 174 ≪198 f.≫; zur städtebaulichen Planung vgl. auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. Februar 1999, DVBl 1999, S. 701 ≪702≫). Dies gilt in besonderem Maße, wenn – wie hier – Wertungen und Prognosen auf einer dem Zugriff auf das einzelne Grundstück vorgelagerten Ebene in Rede stehen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 8. Juni 1998, NVwZ 1998, S. 1060 ≪1061≫). Das Oberverwaltungsgericht geht daher zu Recht davon aus, dass die Grundsatzentscheidung der Freien Hansestadt Bremen, einen Naherholungsbereich für den Bremer Osten zu schaffen, in deren städtebauliche Gestaltungskompetenz fällt. Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht die Bedürfnisprüfung auf die Feststellung beschränkt hat, dass auf diese Weise einer „Unterversorgung” des Bremer Ostens mit öffentlichen Parkflächen im Vergleich zu anderen Stadtteilen begegnet werden kann. Diese Aussage ist plausibel und wird von den Beschwerdeführern als solche nicht bestritten. Sie haben auch keinen Anspruch darauf, dass die Größenordnung des Naherholungsbereichs bereits auf Entwicklungsebene bestimmt wird. Dies kann der weiteren planerischen Konkretisierung vorbehalten bleiben, zumal das Oberverwaltungsgericht den Bedarf aus einem Vergleich mit den in anderen Stadtteilen von Bremen vorhandenen Naherholungsgebieten entnimmt und damit einen Größenmaßstab vorgibt, der einer Inanspruchnahme privaten Grundeigentums zu diesem Zweck Grenzen setzt.

Für die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Enteignung sei durch den Gemeinwohlbelang der „Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums” gerechtfertigt, fehlt jedoch eine ausreichende gerichtliche Bedarfsprüfung.

Ob dieser Belang genügend gewichtig ist, um entgegenstehende Eigentumsrechte überwinden zu können, hängt zum einen maßgeblich von der Schutzwürdigkeit des bestehenden Landschaftsraums ab. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit keine konkrete Bestandsaufnahme vorgenommen. Der angegriffenen Entscheidung lässt sich auch nichts zur Schutzbedürftigkeit des Entwicklungsgebiets entnehmen. Die gerichtliche Prüfung dieser Frage ist hier aber besonders geboten. Das Entwicklungsgebiet steht nämlich – mit Ausnahme der im Flächennutzungsplan als „Dauerkleingartengebiet” dargestellten Flächen – bereits seit längerer Zeit unter Landschaftsschutz. Die Landschaftsschutzverordnung vom 2. Juli 1968 (Brem. GBl S. 125) enthält das Verbot, Veränderungen vorzunehmen, welche die Natur schädigen oder das Landschaftsbild verunstalten können; insbesondere ist die Errichtung baulicher Anlagen weitgehend ausgeschlossen. Das Oberverwaltungsgericht hätte daher untersuchen müssen, ob der bestehende Landschaftsraum gleichwohl gefährdet ist, etwa weil die bisherige landwirtschaftliche Nutzung im Zuge der Realisierung des Wohngebiets ihre „Lebensfähigkeit” und in der Folge der Landschaftsraum seinen Charakter einbüßen werden (fehlende Bewirtschaftung der Flächen, Bebauungsdruck). Ohne konkrete gerichtliche Feststellungen zur Notwendigkeit einer weiter gehenden Sicherung des bestehenden Landschaftsraums ist schon nicht nachvollziehbar, weshalb zur Realisierung dieses Entwicklungsziels überhaupt Grundeigentum entzogen werden muss. Die entsprechende gerichtliche Prüfung kann auch nicht auf ein eventuell nachfolgendes Enteignungsverfahren verschoben werden, weil bereits die Entwicklungssatzung verbindlich regelt, dass die Enteignung zur „Sicherung und Erhaltung des Landschaftsraums” generell zulässig ist.

bb) Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG verlangt zum anderen eine gerichtliche Prüfung, ob die konkrete Verwirklichung der Enteignungsziele dem Gemeinwohlerfordernis entspricht (vgl. BVerfGE 45, 297 ≪321 f.≫; 74, 264 ≪293 f.≫). Auch dieser Prüfungspflicht ist das Oberverwaltungsgericht nicht ausreichend nachgekommen. Es fehlt insbesondere an einer Bewertung der Eignung und Erforderlichkeit der jeweiligen Nutzung für die Verwirklichung eines bestimmten Enteignungsziels. Eine solche gerichtliche Prüfung ist zwar entbehrlich, soweit offensichtlich Deckungsgleichheit zwischen der vorgesehenen Nutzung und dem Enteignungsziel besteht. Das trifft hier jedoch nur für die im Landschaftspark geplanten, öffentlich zugänglichen Parkanlagen und Spazierwege zu, die nur der Naherholung dienen können. Die weiter vorgesehenen Flächen für „Dauerkleingärten” und für den „Reitsport” können demgegenüber nicht ohne weiteres den beiden vom Oberverwaltungsgericht genannten Enteignungszielen zugeordnet werden. Überdies läßt die Satzungsbegründung erkennen, dass es insoweit wesentlich auch um die Deckung eigenständiger, von den Zielen der „Naherholung” und der „Sicherung des Landschaftsraums” losgelöster Bedürfnisse geht.

(1) Hinsichtlich der „Flächen für Dauerkleingärten” führt das Oberverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Prüfung der besonderen Bedeutung des Gebiets für die städtebauliche Entwicklung nach § 165 Abs. 2 BauGB lediglich aus, dass es sich insoweit um eine „Nebenzielsetzung” zur „Abrundung des Entwicklungskonzepts” handele, die im Sinne der „Funktionsfähigkeit des Gebiets” und dessen „sinnvoller” städtebaulicher Ordnung habe mit berücksichtigt werden können. Dies stellt keine im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG ausreichende gerichtliche Konkretisierung und Gewichtung der insoweit verfolgten öffentlichen Belange dar, auf die sich die Beschwerdeführer in einem Enteignungsverfahren berufen könnten. Das Gericht lässt dabei völlig offen, inwiefern die Funktionsfähigkeit des Entwicklungsgebiets von der Bereitstellung von „Flächen für Kleingärten” abhängen sollte. Diese Nutzung läßt sich nicht dem Entwicklungsziel „Sicherung und Erhaltung des Landschaftsraumes” zuordnen. Es ist auch nicht erkennbar, dass es sich um eine den Ausgleichsflächen vergleichbare, mit der Schaffung des Wohngebiets verbundene Folgemaßnahme handelt. Das Oberverwaltungsgericht hat auch keinen funktionalen Zusammenhang mit dem Gesichtspunkt der Naherholung aufgezeigt. Schließlich kann die Schaffung von Dauerkleingärten auch eigenständig aufgrund der damit verfolgten sozialen Zwecke in einem allgemeinen Sinne dem Gemeinwohl dienen. Unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG kommt es im vorliegenden Fall aber darauf an, ob tatsächlich ein Bedarf für 400 Kleingärten besteht, und ob dieser Bedarf von solchem Gewicht ist, dass er den Entzug von Grundeigentum zu rechtfertigen vermag. Dazu hat das Oberverwaltungsgericht keine Feststellungen getroffen.

(2) Die in erheblicher Größenordnung vorgesehenen „Flächen für den Reitsport” werden vom Oberverwaltungsgericht überhaupt nicht gesondert gewürdigt. Nach den Gründen der angegriffenen Entscheidung ordnet das Gericht diese Nutzung dem Entwicklungsziel „Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums” zu. Es unterbleibt aber die gebotene besonders sorgfältige gerichtliche Prüfung des Gemeinwohlbezugs dieser Art der Nutzung. Nach der Satzungsbegründung ist geplant, die „Flächen für den Reitsport” für bestimmte private Reitbetriebe zu entwickeln. Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG läßt jedoch hoheitliche Eigentumsverschiebungen im allein privaten Interesse nicht zu; der Gefahr eines Missbrauchs des Instruments der Enteignung zu diesem Zweck ist soweit als möglich vorzubeugen (vgl. BVerfGE 74, 264 ≪285 f., 295 f.≫; vgl. auch BVerfGE 56, 249 ≪290 f.≫). Dieser Aufgabe hat sich das Oberverwaltungsgericht entzogen. Seine vagen Feststellungen bieten keinen hinreichenden Schutz dagegen, dass im weiteren Verfahren der Belang der „Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums” nur vorgeschoben wird, um tatsächlich private Reitbetriebe zulasten der Grundstückseigentümer und der Landwirte zu begünstigen. Es fehlt insofern an der verfassungsrechtlich gebotenen Konkretisierung durch das Gericht, inwieweit die „Flächen für den Reitsport” (auch) einem eigenständigen öffentlichen Interesse an der Erhaltung von Reitbetrieben oder der Naherholung dienen, und dabei einer sorgfältigen Prüfung der Bedarfssituation und der Erforderlichkeit der Enteignung zur Herstellung von „Flächen für den Reitsport”. Ebenso mangelt es an Feststellungen zu der Frage, auf welche Weise der Enteignungszweck dauerhaft gesichert werden soll (vgl. BVerfGE 74, 264 ≪286, 295 f.≫).

d) Die Entscheidung beruht auf der Verletzung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe der aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grundsätze zu einer anderen Entscheidung gelangt.

2. Die weiteren Grundrechtsrügen der Beschwerdeführer bleiben ohne Erfolg. Von einer Begründung wird insoweit abgesehen (§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).

3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Unterschriften

Papier, Haas, Hohmann-Dennhardt

Fundstellen