Leitsatz (amtlich)
1. SGG § 70 Nr 4 ( idF des GKAR Art 2 Nr 3) ist seit den Inkrafttreten des GKAR (1955-08-20) auch in schwebenden Verfahren anzuwenden.
2. SGG § 70 Nr 4 begründet ein ausschließliches Prozeßführungsrecht der Berufungsausschüsse in Zulassungssachen. Das gilt auch Für die Zulassungsinstanzen, die nach GKAR Art 4 § 11 Abs 2 bis zur Bildung der neuen Berufungsausschüsse (RVO § 368b) weiter in Zulassungsverfahren zuständig sind.
3. Die Prozeßführungsbefugnis der am sozialgerichtlichen Verfahren Beteiligten ist als Prozeßvoraussetzung in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen. Der Erlaß eines Sachurteils in Zulassungsstreitigkeiten gegen die Verbände der Krankenkassen und die Kassenärztliche Vereinigung stellt jedenfalls nach Inkrafttreten des GKAR (1955-08-20) einen wesentlichen Verfahrensmangel dar.
Orientierungssatz
Der Vorsitzende des Gerichts verstößt gegen die ihm obliegende Pflicht, auf sachdienliche Anträge hinzuwirken (SGG §§ 106 Abs 1, 112 Abs 2 S 2), wenn er es in einem nach Inkrafttreten des GKAR (1955-08-20) bei diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit unterläßt, auf die ausschließliche Prozeßführungsbefugnis des Berufungsausschusses und auf die Zweckmäßigkeit der Umstellung der Klage gegen den Berufungsausschuß als Beklagten - anstelle der bisher verklagten Kassenärztlichen Vereinigung und Verbände der Krankenkassen - hinzuweisen.
Normenkette
RVO § 368a Fassung: 1955-08-17, § 368b Fassung: 1955-08-17; SGG § 106 Abs. 1 Fassung: 1953-09-03, § 112 Abs. 2 S. 2 Fassung: 1953-09-03, § 70 Nr. 4 Fassung: 1955-08-17, § 162 Fassung: 1953-09-03; KARG Art. 2 Nr. 3 Fassung: 1955-08-17, Art. 4 § 11 Abs. 2 Fassung: 1955-08-17
Tenor
Auf die Revision der Beigeladenen wird das Urteil des Hessischen Landessozialgerichts vom 9. Januar 1956 aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Landessozialgericht zurückverwiesen.
Von Rechts wegen.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob eine für Oberursel im Taunus ausgeschriebene Kassenarztstelle eines Facharztes für Haut- und Geschlechtskrankheiten durch den Kläger oder die beigeladene Ärztin besetzt werden soll. Ursprünglich war vom Zulassungsausschuß für Ärzte in Frankfurt/M. ein dritter Bewerber zugelassen worden (Beschluß vom 17.8.1954). Nachdem dieser im Beschwerdeverfahren auf seine Zulassung verzichtet hatte, übertrug der Beschwerdeausschuß für Ärzte in Frankfurt/M. die Stelle der beigeladenen unverheirateten Ärztin, weil sie als Flüchtling in besonders schwierigen wirtschaftlichen Verhältnissen lebe; außerdem sei die ausgeschriebene Stelle nur klein und wenig ausbaufähig, so daß sie wohl eine alleinstehende Frau, nicht aber die fünfköpfige Familie des Klägers ernähren könne (Beschluß vom 11.12.1954). Vor dem Sozialgericht in Kassel hatte der Kläger mit der Klage keinen Erfolg (Urteil vom 21.5.1955). Auf seine Berufung hob das Hessische Landessozialgericht am 9. Januar 1956 das Urteil des Sozialgerichts mit den Verwaltungsentscheidungen auf. Nach Auffassung des Berufungsgerichts überschreitet die Zulassung der beigeladenen Ärztin die Grenzen, die nach § 20 der hier maßgebenden Hessischen Zulassungsordnung (Hess. ZulO) vom 19. Dezember 1953 dem Auswahlermessen der Zulassungsinstanzen gezogen sind: die "soziale Gesamtsituation" des Klägers sei - wegen seines Familienstandes und der Zahl seiner Kinder - wesentlich schlechter als die der Beigeladenen. Es sei auch sinnwidrig, einem Bewerber die Zulassung gerade deswegen zu versagen, weil die ausgeschriebene Stelle ihm und seiner Familie keine ausreichende Existenzgrundlage biete; dadurch werde der besser berechtigte Arzt im Ergebnis gegenüber anderen Bewerbern benachteiligt. In formeller Hinsicht hat das Landessozialgericht - unter Berufung auf seine ständige Rechtsprechung - die Kassenärztliche Vereinigung Hessen und die beklagten Kassenverbände für den Rechtsstreit als "passivlegitimiert" angesehen und demgemäß ihnen gegenüber zur Sache entschieden. Hiergegen wendet sich die - nicht zugelassene - Revision der beigeladenen Ärztin mit der Verfahrensrüge. Sie ist der Ansicht, die Entscheidung hätte nicht mehr gegenüber den beklagten Verbänden ergehen dürfen, nachdem das Gesetz über Kassenarztrecht den Zulassungsinstanzen mit Wirkung vom 20. August 1955 die Parteifähigkeit im sozialgerichtlichen Verfahren verliehen habe. Der richtige Beklagte sei vielmehr der Beschwerdeausschuß gewesen; wäre dieser zum Rechtsstreit hinzugezogen worden, so hätte diejenige Stelle, die die Zulassungsentscheidung erlassen hat, sie auch vor dem Berufungsgericht rechtfertigen können. Einen weiteren Verfahrensmangel des Berufungsgerichts sieht die Revision darin, daß die Ernennung eines Berichterstatters aus den Akten des Landessozialgerichts nicht ersichtlich sei, obwohl mehrere gerichtliche Verfügungen, anscheinend auch die Bestimmung des Termins zur mündlichen Verhandlung, nicht von dem Vorsitzenden, sondern einem anderen Mitglied des Senats unterzeichnet worden seien. In sachlicher Beziehung lasse die zu Gunsten der Revisionsklägerin ergangene Zulassungsentscheidung - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - keinen Ermessensfehler erkennen; unter den besonderen Umständen des Falles habe es im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens gelegen, der Beigeladenen den Vorzug vor dem Kläger zu geben.
Der Kläger hält die Revision der Beigeladenen für unzulässig und bittet um ihre Verwerfung. Die Beklagten haben sich im Revisionsverfahren weder geäußert noch Anträge gestellt.
II.
Die Revision ist zulässig und begründet. Das Berufungsgericht hätte gegen die Kassenärztliche Vereinigung Hessen und die Landesverbände der Krankenkassen keine Sachentscheidung erlassen dürfen, da nicht diese, sondern der - zum Berufungsverfahren nicht hinzugezogene - Beschwerdeausschuß der richtige Beklagte war.
Das Gesetz über Kassenarztrecht (GKAR) vom 17. August 1955 (BGBl. I S. 513) hat dem "Berufungsausschuß (§ 368 b Abs. 6 Reichsversicherungsordnung - RVO -)" durch Ergänzung des § 70 SGG die Fähigkeit verliehen, am sozialgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein (Art. 2 Nr. 3 GKAR). Da Art. 2 GKAR, wie der Senat in dem Beschluß vom 30. November 1956 (BSG. 4, 151) zu § 97 Abs. 1 Nr. 4 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) näher dargelegt hat, mit dem 20. August 1955 in Kraft getreten ist, ist der Berufungsausschuß jedenfalls seit diesem Zeitpunkt vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit parteifähig. Dem steht nicht entgegen, daß § 70 Nr. 4 SGG in einem Klammerzusatz auf § 368 b Abs. 6 RVO, also auf eine Vorschrift verweist, die nach Art. 4 § 11 Abs. 2 Satz 1 GKAR erst mit dem Inkrafttreten der neuen Zulassungsordnungen vom 28. Mai 1957, d.h. mit dem 1. Juni 1957 anwendbar geworden ist (vgl. § 368 c Abs. 2 Nr. 5 RVO i.V. mit §§ 34 ff. der Zulassungsordnungen). Der Hinweis in der Klammer hat nur den Sinn, die gemeinte Instanz ("Berufungsausschuß") näher zu kennzeichnen. Eine darüber hinausgehende Bedeutung des Inhalts, daß das Inkrafttreten der Ergänzung des § 70 SGG von dem Erlaß der neuen Zulassungsordnungen und der Umgestaltung der Zulassungsinstanzen im Sinne der neuen Zulassungsordnungen abhängen solle, kann diesem Hinweis nicht beigemessen werden; denn die Anwendung des § 70 SGG in seiner ergänzten Form ist von der Gestaltung der neuen Zulassungsordnungen unabhängig (vgl. BSG. 4, 151 [152] = SGb. 1957, 143 mit zust. Anm. Kälker; a.A. anscheinend Bayer. LSG., Amtsbl. des Bayer. Staatsministeriums für Arbeit und Soziale Fürsorge, 1957 S. B 41 und B 107).
Die Vorschrift des § 70 Nr. 4 SGG, durch die dem "Berufungsausschuß" mit Wirkung vom 20. August 1955 die Parteifähigkeit verliehen worden ist, gilt auch für den Bereich der - am 1. Januar 1954 in Kraft getretenen - Hess. ZulO vom 19. Dezember 1953 (GVOBl. Hessen 1953, 211). Zwar führte hiernach die obere Zulassungsinstanz nicht, wie nach den übrigen Zulassungsordnungen (vgl. § 26 der früheren ZulO f.d. brit. Zone), die Bezeichnung Berufungsausschuß, sondern Beschwerdeausschuß (§ 27 Hess. ZulO). Der Sache nach, besonders im Aufgabenbereich und in der Zusammensetzung, unterschied sich der Hessische Beschwerdeausschuß jedoch nicht von dem Berufungsausschuß der britischen Zone, wenn man davon absieht, daß nach § 31 Abs. 2 Satz 2 Hess. ZulO zu den Vertretern der Ärzte zwingend ein nicht zur Kassenpraxis zugelassener Arzt gehören mußte. Im übrigen stimmten die Vorschriften über die Zahl und die Qualifikation der Beisitzer und des Vorsitzenden fast wörtlich mit denen der übrigen Rechtsgebiete überein (§ 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Hess. ZulO = § 30 Abs. 1 und 2 ZulO brit. Zone). Diese weitgehende sachliche Übereinstimmung rechtfertigt es, den Beschwerdeausschuß der Hess. ZulO als Berufungsausschuß im Sinne des § 70 Nr. 4 SGG anzusehen - zumal die im GKAR verwandten behördlichen Bezeichnungen auch sonst nicht überall in einem streng rechtstechnischen Sinn gebraucht werden (vgl. BSG. 4, 246 [248] für den Begriff "Zulassungsausschüsse" in Art. 4 § 11 Abs. 3 GKAR).
Ist hiernach davon auszugehen, daß auch der nach § 31 Hess. ZulO gebildete Beschwerdeausschuß jedenfalls seit dem 20. August 1955 zur Teilnahme am sozialgerichtlichen Verfahren fähig war, so bedeutet dies, daß Klagen in Zulassungsstreitigkeiten seitdem allein gegen ihn zu richten waren (vgl. § 71 Abs. 4 und § 97 Abs. 1 Nr. 4 SGG). Einen anderen Sinn kann die Vorschrift des § 70 Nr. 4 SGG nicht haben (vgl. zu diesem Fragenbereich auch Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 157, für den umgekehrten Fall, "daß man mit der Parteifähigkeit der Behörde implicite auch deren Passivlegitimation beseitigt", und BVerwG. 3, 150 [153]: die Vorschrift, daß die Klage gegen eine Behörde zu richten sei; begründe zugleich die Parteifähigkeit dieser Behörde im Verwaltungsstreitverfahren).
Ist der Beschwerdeausschuß somit im Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts allein der richtige Beklagte gewesen (§ 70 Nr. 4 SGG), so hat der Vorderrichter durch Erlaß einer Sachentscheidung gegen die - von ihm als "passivlegitimiert" angesehenen - Verbände das Gesetz verletzt. Gleichwohl kann die nicht zugelassene Revision nur Erfolg haben, wenn jene Gesetzesverletzung einen wesentlichen Verfahrensmangel im Sinne des § 162 Abs. 1 Nr. 2 SGG darstellt. Das ist indessen, ohne daß der Begriff des Verfahrensmangels hier näher erörtert zu werden braucht, schon deswegen anzunehmen, weil den Verbänden seit dem Inkrafttreten des GKAR zwar nicht die Sachzuständigkeit, wohl aber die Befugnis zur Prozeßführung fehlt, der Rechtsirrtum des Berufungsgerichts mithin eine Prozeßvoraussetzung betrifft.
Das Verhältnis von Sachzuständigkeit und Prozeßführungsbefugnis, namentlich in ihrer Beziehung zu den vieldeutigen Begriffen der Aktiv- und Passivlegitimation, ist im Verwaltungsprozeßrecht noch nicht völlig geklärt. Während ein Teil des Schrifttums im Hinblick auf die Besonderheiten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens insoweit eine - dem Zivilprozeß gegenüber eigenständige - Begriffsbildung befürwortet (vgl. Baring, ArchöffR Bd. 76, 435 [449, 457] mit weiteren Nachweisen), hält die herrschende Meinung, der sich der erkennende Senat anschließt, grundsätzlich an der aus dem Zivilprozeßrecht überkommenen Terminologie fest (vgl. Menger, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, S. 121 f. und die dort Genannten; Bachof, ArchöffR Bd. 79, 107 [112 ff.]; Foth, Zeitschrift für Zivilprozeß, Bd. 68, 358 [372]; für das sozialgerichtliche Verfahren vgl. ferner Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, 1. bis 5. Aufl. 1958, S. 234 g, h). Unter der Aktiv- und Passivlegitimation ist demnach - ebenso wie im Zivilprozeß - die Zuständigkeit der Parteien "zur Sache" zu verstehen, wobei Sachzuständigkeit nichts anderes bedeutet, als daß Kläger und Beklagter die aktiven und passiven Subjekte des streitigen materiellen Rechtsverhältnisses sind. Ist eine Sachzuständigkeit in diesem Sinne gegeben, so ergibt sich daraus im allgemeinen auch die Legitimation zur Prozeßführung, es sei denn, daß diese durch besondere Vorschrift ausnahmsweise einem Rechtsfremden übertragen ist. Fehlt dem Kläger oder dem Beklagten die Sachzuständigkeit (und ist auch ein Prozeßführungsrecht nicht behauptet worden), so ist die Klage als unbegründet abzuweisen; ist der Kläger oder der Beklagte zwar in der Sache zuständig, jedoch nicht im Besitz der Prozeßführungsbefugnis, so muß die Klage wegen Fehlens einer Prozeßvoraussetzung als unzulässig abgewiesen werden (vgl. Rosenberg, Lehrbuch des Zivilprozeßrechts, 7. Aufl., S. 186 f.; Stein-Jonas, ZPO, 18. Aufl., Vorbem. IV 2 vor § 50). So unproblematisch hiernach die Übertragung der zivilprozessualen Begriffe auf den Verwaltungsprozeß zunächst erscheint, kann ihre Anwendung im Einzelfall doch zu Schwierigkeiten führen, namentlich wenn es sich darum handelt, das "streitige materielle Rechtsverhältnis" näher zu bestimmen. Dieser Frage, deren Beantwortung im Zivilprozeß im allgemeinen einfach ist, im Verwaltungsprozeß jedoch angesichts des noch ungeklärten Begriffs des Streitgegenstandes nicht selten Zweifel aufwerfen wird, braucht hier indessen nicht näher nachgegangen zu werden; denn nach Auffassung des Senats kann jedenfalls in einem Falle wie dem vorliegenden, in dem der Streit "der Sache nach" darum geht, ob ein Kassenarztverhältnis rechtmäßig begründet worden ist, den an diesem Rechtsverhältnis - mittelbar oder unmittelbar - Beteiligten, besonders also der Kassenärztlichen Vereinigung und den Verbänden der Krankenkassen, die Sachzuständigkeit nicht abgesprochen werden. Daran ändert auch nichts, daß die Entscheidung über die Begründung des Rechtsverhältnisses - unter Ausschluß der sachlich Beteiligten - einer dritten Stelle übertragen ist, da eine solche Übertragung der Sache "zur Verwaltung" die eigentliche Sachzuständigkeit ebensowenig berührt wie im bürgerlichen Recht die Einsetzung eines Amtsverwalters (z.B. Konkursverwalters, Nachlaßverwalters oder Testamentsvollstreckers) die Träger des materiellen Rechts der Sachbefugnis für die der Verwaltung unterliegenden Gegenstände entkleidet. Wenn jene Personen sich im Zivilprozeß, soweit sie nicht als gesetzliche Vertreter angesehen werden, mit der Prozeßführungsbefugnis begnügen müssen, so fehlt ein Grund dafür, Verwaltungsstellen, denen nach materiellem Verwaltungsrecht die Verfügung über fremde Rechtsverhältnisse anvertraut ist, einen anderen prozessualen Status zuzuerkennen. Das gilt jedenfalls für den hier in Betracht kommenden Berufungs- (Beschwerde-) Ausschuß, dessen Stellung im sozialgerichtlichen Verfahren sich mithin auf die Befugnis zur Prozeßführung, d.h. das Recht und die Pflicht beschränkt, einen Rechtsstreit über die rechtmäßige Begründung eines kassenärztlichen Rechtsverhältnisses im eigenen Namen als Beklagter zu führen.
Hat das GKAR somit an der Sachzuständigkeit (der Verbände) nichts geändert, vielmehr nur die Prozeßführungsbefugnis neu geregelt, so hat das Berufungsgericht, wenn es auch nach dem Inkrafttreten des GKAR noch gegen die nicht (mehr) prozeßführungsberechtigten Verbände verhandelt und entschieden hat, nicht das sachliche Recht, sondern die zum Verfahrensrecht, genauer: zu den Prozeßvoraussetzungen gehörende Prozeßführungsbefugnis, verkannt. Bei richtiger Rechtsanwendung hätte es, da eine sofortige Abweisung der Klage wegen fehlender Prozeßführungsbefugnis der Stellung und den Aufgaben des Richters im sozialgerichtlichen Verfahren nicht entspricht, die Beteiligten auf die veränderte verfahrensrechtliche Lage hinweisen und auf eine Hinzuziehung des Beschwerdeausschusses an Stelle der bisher verklagten Verbände hinwirken müssen (§ 106 Abs. 1 SGG). Um dem Vorderrichter hierzu Gelegenheit zu geben, war das angefochtene Urteil aufzuheben und der Rechtsstreit zu neuer Verhandlung und Entscheidung an das Landessozialgericht zurückzuverweisen.
Da die Revision schon wegen des in erster Linie gerügten Verfahrensmangels Erfolg hat, bedarf es keiner Entscheidung, ob das angefochtene Urteil auch aus sonstigen Gründen, besonders wegen Verletzung der Vorschriften über die Bestellung eines Berichterstatters, aufzuheben gewesen wäre (vgl. BSG. 2, 197).
Die Kostenentscheidung bleibt dem Schlußurteil vorbehalten.
Fundstellen