BVerwG Urteil vom 23.02.1989 - 2 C 25.87

Entscheidungsstichwort (Thema)

Spezielle Regelungen der Nichtigkeit oder Rücknehmbarkeit bei Ernennungen. analoge Anwendung bei ernennungsähnlichen Verwaltungsakten. die Übertragung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt, aber ohne neue Amtsbezeichnung als ernennungsähnlicher Verwaltungsakt. Amtsbezeichnung

Leitsatz (amtlich)

Hinweise im Besoldungsgesetz auf die Verwendung oder Befähigung gehören nicht zur Amtsbezeichnung.

Die Regelungen über die Nichtigkeit oder Rücknehmbarkeit einer beamtenrechtlichen Ernennung sind auch auf ernennungsähnliche Verwaltungsakte analog anwendbar.

Die Übertragung eines neuen Amtes mit höherem Endgrundgehalt ohne neue Amtsbezeichnung ist ein ernennungsähnlicher Verwaltungsakt.

Normenkette

BRRG § 5 Abs. 1, 8-9; BBG § 6 Abs. 1 Nr. 4; NBG § 7 Abs. 1 Nrn. 4, 18-19; BLV § 12 Abs. 1 S. 2

Verfahrensgang

Tenor

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 9. Dezember 1986 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Die Klägerin, die zunächst als Technische Zeichnerin tätig war, bestand im November 1972 nach einem zweijährigen Studium mit den Lehrfächern Hauswirtschaft und Textiles Gestalten die Prüfung als Fachlehrer und nach einer weiteren ebenfalls zweijährigen schulpraktischen Ausbildung beim Staatlichen Bezirksseminar für das Lehramt an der Realschule in H… Dezember 1973 die zweite Prüfung als Fachlehrer wie schon die erste mit dem Gesamtergebnis “gut”.

Nach einer entsprechenden Tätigkeit als angestellte Lehrkraft und Fachlehrerin zur Anstellung im Probebeamtenverhältnis an der Integrierten Gesamtschule in B… ernannte der Rechtsvorgänger der Beklagten, der Präsident des Niedersächsischen Verwaltungsbezirks B…, die Klägerin mit Wirkung vom 1. August 1976 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Fachlehrerin, übertrug ihr das Amt einer Fachlehrerin an der Integrierten Gesamtschule B… und wies sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 10 ein.

Unter dem 16. Januar 1980 erteilte das Staatliche Schulamt in B… der Klägerin eine “dienstliche Beurteilung zur Feststellung der Bewährung nach fünfjähriger Dienstzeit”, die mit der Feststellung endete:

“Eine anhaltende Bewährung kann aus schulfachlicher Sicht festgestellt werden. Ob die übrigen Voraussetzungen für eine Höhergruppierung gegeben sind, bitte ich, von dort aus zu entscheiden.”

Durch die der Klägerin am 28. November 1980 ausgehändigte Verfügung der Beklagten vom 26. desselben Monats übertrug die Beklagte der Klägerin “das Amt einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 BesO” und wies die Klägerin in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 BesO ein.

Mit der Behauptung, diese Entscheidung hätte wegen der bereits im Januar erstellten Bewährungsbeurteilung acht Monate früher ergehen können, machte die Klägerin Schadensersatz geltend, den die Beklagte mit Verfügung vom 5. Mai 1981 dem Grunde nach anerkannte. Nachdem die Beklagte bei dem Niedersächsischen Kultusminister zur Erfüllung dieses Schadensersatzanspruches überplanmäßige Ausgabemittel beantragt hatte, teilte dieser der Beklagten mit Schreiben vom 11. Februar 1982 mit: Die Übertragung des Amtes einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 an die Klägerin sei rechtswidrig. Die Klägerin gehöre der in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Besonderen Niedersächsischen Laufbahnverordnung – Bes. NLVO – geregelten Laufbahn an, die nur aus dem einen in der Besoldungsgruppe A 10 der Landesbesoldungsordnung – LBesO – ausgewiesenen Amt eines Fachlehrers – an einer Grund-, Haupt-, Real- oder Sonderschule mit Lehrbefähigung für mindestens zwei musisch-technische Fächer – bestehe. Das der Klägerin übertragene Amt eines Fachlehrers der Besoldungsgruppe A 11 gehöre ausweislich der Besoldungsordnungen nicht zu dieser, sondern zu anderen Laufbahnen, für die sie nicht die Befähigung besitze.

Mit dieser Begründung nahm daraufhin die Beklagte durch Verfügung vom 24. Februar 1982 die durch Verfügung vom 26. November 1980 ausgesprochene Übertragung des Amtes einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 LBesO unter Berufung auf § 48 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes mit sofortiger Wirkung zurück und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Entscheidung an.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat das Verwaltungsgericht auf die Klage mit dem Antrag,

den Bescheid der Beklagten vom 24. Februar 1982 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 29. September 1982 aufzuheben und der Klägerin das Amt einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 LBesO zu übertragen,

die angegriffenen Bescheide insoweit aufgehoben, “als darin der Klägerin die Besoldung nach der Besoldungsgruppe A 11 entzogen wird”; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt: Die Klägerin habe einen Anspruch darauf, wie ein Fachlehrer der Besoldungsgruppe A 11 besoldet zu werden. Sie habe jedoch keinen Anspruch darauf, als ein Fachlehrer, wie er in der Besoldungsgruppe A 11 aufgeführt sei, verwendet zu werden. Denn hierfür erfülle sie die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht.

Die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Zu Recht sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß die hier umstrittene Übertragung des Amtes einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 durch die Verfügung vom 26. November 1980, nachdem sie der Klägerin am 28. desselben Monats ausgehändigt worden sei, nicht mehr nach den allgemeinen Grundsätzen über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte (§ 1 Abs. 1 des Vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Niedersachsen i. V. m. § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG –) zurückgenommen werden könne. Denn nach der mit der Aushändigung der Übertragungsentscheidung eingetretenen äußeren Wirksamkeit richte sich die Nichtigkeit und Rücknahmefähigkeit des Verwaltungsaktes nur noch nach den für ihn geltenden besonderen beamtenrechtlichen Regelungen. Das bedeute, daß die umstrittene Amtsübertragung ausschließlich nach § 18 des Niedersächsischen Beamtengesetzes – NBG – in der zur Zeit des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 29. September 1982 geltenden und hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1978 (GVBl. S. 677) nichtig sein oder nach § 19 NBG zurückgenommen werden könne.

Zwar handele es sich bei der Übertragungsentscheidung der Beklagten vom 26. November 1980 nicht um eine urkundenpflichtige Ernennung im Sinne des § 7 Abs. 1 NBG. Denn dies setze neben der hier geschehenen Verleihung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt außerdem voraus, daß dies mit einer anderen Amtsbezeichnung verbunden sei. Das sei hier nicht der Fall, weil die Klägerin die Amtsbezeichnung Fachlehrerin beibehalten habe. Jedoch handele es sich bei der Übertragung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt ohne andere Amtsbezeichnung um einen “ernennungsähnlichen Verwaltungsakt” oder eine “Ernennung im weiteren Sinne”, auf die die genannten Nichtigkeits- und Rücknahmetatbestände (§§ 18, 19 NBG) analog anzuwenden seien.

Zu Recht gehe das Verwaltungsgericht und gingen auch die Beteiligten davon aus, daß die in den §§ 18 und 19 NBG ausdrücklich wiedergegebenen Nichtigkeits- und Rücknahmegründe hier nicht vorlägen.

Die Amtsübertragungsentscheidung vom 26. November 1980 könne auch nicht deshalb als nichtig angesehen werden, weil sie ohne die gesetzlich bestimmte Mitwirkung des Landespersonalausschusses oder einer Aufsichtsbehörde ausgesprochen sei (§ 18 Abs. 2 Satz 1 NBG). Eine solche Mitwirkung könnte nach § 10 Abs. 1 NBG lediglich als erforderlich angesehen werden, wenn die Klägerin durch die hier umstrittene Entscheidung als andere Bewerberin in eines der beiden der Besoldungsgruppe A 11 zugeordneten Ämter des Fachlehrers bei einer berufsbildenden Schule oder für künstlerischen Entwurf eingestellt worden sei. Das gerade sei aber durch die Amtsübertragungsentscheidung vom 26. November 1980 nicht geschehen.

Zwar werde der Nichtigkeitstatbestand des § 18 NBG ergänzt durch den Tatbestand der Nichternennung, der gegeben sei bei Mängeln im Ernennungsvorgang, die es ausschlössen, den Akt überhaupt als Ernennung anzusehen. Die urkundenpflichtige Ernennung sei nach § 7 Abs. 3 Satz 1 NBG nicht als Ernennung anzusehen (“so liegt keine Ernennung vor”), wenn die Urkunde bestimmte Angaben nicht enthalte. Dies gelte aber auch für andere Mängel des Ernennungsvorgangs, zu denen der Fall gehöre, daß ein Amt übertragen werde, welches das Besoldungsgesetz nicht kenne. Ein die Annahme der Nichtigkeit rechtfertigender Mangel im Ernennungsvorgang (ernennungsähnlichen Vorgang) könne hier jedoch nicht angenommen werden.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach den Schlußanträgen der Beklagten im Berufungsverfahren zu erkennen.

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

Die Revision der Beklagten, über die der Senat aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß die von der Beklagten durch Bescheid vom 24. Februar 1982 ausgesprochene Rücknahme des Bescheides vom 26. November 1980, mit der der Klägerin das Amt einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 BesO übertragen und sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 BesO eingewiesen wurde, rechtswidrig ist und aufzuheben war.

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist der gesetzliche Rücknahmetatbestand des über § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG geltenden § 48 Abs. 2 VwVfG hier nicht anwendbar. Die Regelungen über die Nichtigkeit oder die Rücknehmbarkeit einer Ernennung (§§ 18, 19 NBG; §§ 8, 9 BRRG) stellen für das Beamtenrecht spezielle Regelungen dar, die die Anwendbarkeit der §§ 44, 48 VwVfG ausschließen. §§ 8 und 9 BRRG wie §§ 18, 19 NBG sind Ausdruck des hergebrachten Grundsatzes (Art. 33 Abs. 5 GG) der “Rechtsbeständigkeit” bzw. der “gesteigerten Bestandskraft” der Ernennung, wonach im Interesse der Rechtssicherheit und der Ämterstabilität die Nichtigkeits- und Rücknahmetatbestände durch eine abschließende und erschöpfende Regelung beschränkt sein sollen. Dies gilt auch – wie noch darzulegen ist – für ernennungsähnliche Verwaltungsakte, auf die die Regelungen über die Nichtigkeit und Rücknehmbarkeit von Ernennungen entsprechend anwendbar sind.

Der Bescheid vom 26. November 1980 stellt keine urkundenpflichtige Ernennung im Sinne des § 7 Abs. 1 NBG dar. Eine Ernennung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG, die hier in Betracht zu ziehen wäre, nämlich die “Verleihung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung” (wie § 5 Abs. 1 Nr. 4 BRRG und § 6 Abs. 1 Nr. 4 BBG) liegt nicht vor. Der Klägerin ist zwar ein neues Amt im Sinne dieser Vorschrift übertragen worden. Das statusrechtliche Amt wird grundsätzlich durch die Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, durch das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe und durch die dem Beamten verliehene Amtsbezeichnung gekennzeichnet (vgl. BVerwGE 65, 270 ≪272≫; 69, 303 ≪306≫). Das statusrechtliche Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe in Verbindung mit der Relation zu anderen Ämtern und deren Zuordnung bringen abstrakt die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck und legen die amtsgemäße Besoldung fest. Dabei wird der Amtsinhalt des einem Beamten durch Ernennung übertragenen statusrechtlichen Amtes vom Gesetzgeber bestimmt, teils im Besoldungsrecht und ergänzend im Haushaltsrecht durch die Einrichtung von Planstellen (vgl. BVerwGE 65, 270 ≪272≫ mit weiteren Nachweisen).

Die Klägerin war mit Wirkung vom 1. August 1976 unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur Fachlehrerin ernannt worden. Dieses Amt ist sowohl der Besoldungsgruppe A 11 “– bei einer berufsbildenden Schule, soweit nicht in die Besoldungsgruppe A 10 –” als auch der Besoldungsgruppe A 10 “– an einer Grund-, Haupt-, Real- oder Sonderschule mit Lehrbefähigung für mindestens zwei musischtechnische Fächer –” zugeordnet (Landesbesoldungsgesetz i.d.F. vom 31. Oktober 1978 – GVBl. S. 771). Mit ihrer Ernennung als Fachlehrerin wurde sie entsprechend ihrer Verwendung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 10 eingewiesen. Die durch Bescheid vom 26. November 1980 erfolgte Übertragung des Amtes einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 BesO und die gleichzeitig vorgenommene Einweisung in eine entsprechende Planstelle beinhaltete die beamtenrechtliche Übertragung eines höheren Amtes, nämlich das der “Fachlehrerin”, das der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet ist. Lediglich eine Änderung der Amtsbezeichnung ist nicht erfolgt. Werden Ämter mit einer bestimmten Amtsbezeichnung (hier: Fachlehrer) in mehreren Besoldungsgruppen ausgebracht, so ist die für die jeweilige besoldungsrechtliche Eingruppierung maßgebliche und im Besoldungsgesetz in Spiegelstrich gesetzte Verwendung oder Befähigung nicht Inhalt der Amtsbezeichnung. Neben dieser Übertragung des höheren Amtes ist gleichzeitig die haushaltsrechtlich erforderliche Einweisung in die entsprechende Planstelle erfolgt. Eine Ernennung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG liegt aber dann nicht vor, wenn ein anderes Amt mit höherem Endgrundgehalt verliehen wird, ohne daß sich die Amtsbezeichnung ändert (vgl. Weiß/Niedermaier/Summer, BayBG, Art. 7 RdNr. 10; Fürst, GKÖD I, K § 6 Rz 22).

Die demgemäß nicht unmittelbar anwendbaren Vorschriften über die Nichtigkeit oder die Rücknahme der Ernennung sind jedoch in Fällen der vorliegenden Art entsprechend heranzuziehen. Für die Übertragung eines höheren statusrechtlichen Amtes, die nur wegen gleicher Amtsbezeichnung keine Ernennung ist, die aber nach § 14 Abs. 1 Satz 2 NBG und § 10 Abs. 1 Satz 2 NLVO einer Beförderung gleichsteht (§ 6 Abs. 1 Nr. 4 BBG; § 12 Abs. 1 Satz 2 BLV), gebietet der Grundsatz der Ämterstabilität die Einschränkung der Nichtigkeit und Rücknehmbarkeit auf diesen ernennungsähnlichen Verwaltungsakt entsprechend (so ausdrücklich § 14 a LBG NW; vgl. auch Weiß/Niedermaier/Summer, a.a.O., Art. 7 RdNr. 5 b). Die Übertragung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt ohne andere Amtsbezeichnung bedeutet – ebenso wie im Fall einer neuen Amtsbezeichnung – für den Beamten eine wesentliche Änderung seiner Rechtsstellung, indem sich seine Besoldung und seine künftigen Versorgungsansprüche ändern; denn die Wertigkeit und das gesamte Ranggefüge der den Beamten verliehenen Ämter wird entscheidend durch deren Einordnung in die einzelnen Besoldungsgruppen bestimmt. Ein in der Sache liegender Grund für die im Hinblick auf das Erfordernis einer Ernennung unterschiedliche Behandlung einer Beförderung mit und derjenigen ohne neue Amtsbezeichnung ist nicht ersichtlich (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 22. März 1976 – 2 A 12/75 – ≪DÖD 1976, 234, 235≫). Stellt die Beförderung mit der Verleihung einer neuen Amtsbezeichnung einen Ernennungsvorgang dar (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 NBG; § 5 Abs. 1 Nr. 4 BRRG), so ist die der Beförderung gesetzlich gleichgestellte Verleihung eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt – jedoch ohne Änderung der Amtsbezeichnung – ein ernennungsähnlicher Verwaltungsakt, der in bezug auf Nichtigkeit und Rücknahme (§§ 18, 19 NBG; §§ 8, 9 BRRG) analog der förmlichen Ernennung zu behandeln ist.

Zutreffend geht das Berufungsgericht auch davon aus, daß keine Nichtigkeit nach § 18 Abs. 2 NBG (fehlende Mitwirkung des Landespersonalausschusses) in Verbindung mit § 10 NBG in Betracht kommt, da die letztere Vorschrift sich nur auf die Einstellung anderer Bewerber bezieht, die hier aber nicht vorliegt. Daß im übrigen in analoger Anwendung der §§ 18 und 19 NBG Gründe für die Nichtigkeit oder die Rücknehmbarkeit vorliegen könnten, ist ebenfalls vom Berufungsgericht zu Recht verneint worden. Dies wird von der Revision auch nicht geltend gemacht.

Es liegt auch kein Fall einer sogenannten “Nichternennung” vor, den der erkennende Senat im Urteil vom 9. Juni 1983 – BVerwG 2 C 31.80 – (DÖD 1984, 36 = DVBl. 1983, 1108) für den Ausnahmefall bejaht hat, daß im Zeitpunkt der Aushändigung der Ernennungsurkunde das zu verleihende Amt (objektiv) rechtlich nicht (mehr) vorhanden war. Denn nach wie vor der Übertragung des Amtes einer “Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 BesO” wiesen das hier maßgebliche Landes- und Bundesbesoldungsgesetz solche Ämter mehrfach aus. Lediglich für die von der Klägerin wahrgenommene Funktion einer Fachlehrerin an einer Grund-, Haupt-, Real- oder Sonderschule mit Lehrbefähigung für mindestens zwei musisch-technische Fächer und die dadurch gekennzeichnete Lehrerlaufbahn besonderer Fachrichtung im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 2 Bes. NLVO stand und steht ein Amt einer Fachlehrerin der Besoldungsgruppe A 11 nicht zur Verfügung. Das rechtfertigt es jedoch nicht, das der Klägerin verliehene Amt als rechtlich nicht vorhanden anzusehen. Es handelt sich insoweit um eine von der Beklagten fehlerhaft eingeschätzte Qualifikationsvoraussetzung für die übertragung dieses Amtes. Noch nach Übertragung des Amtes an die Klägerin war der Beklagte von den Qualifikationsvoraussetzungen für die Übertragung des Amtes überzeugt, was durch die Anerkennung eines Schadensersatzanspruchs durch die Beklagte wegen schuldhaft verspäteter Übertragung dieses Amtes zum Ausdruck kam. Ist aber haushalts- und besoldungsrechtlich ein zu verleihendes Amt vorhanden und wird dieses Amt vom Dienstherrn unter Verkennung der Qualifikationsvoraussetzungen dem Beamten übertragen, so liegt weder ein Fall der Nichternennung vor noch ist die Amtsübertragung nichtig.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Dr. Schwarz, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Dr. Müller, Dr. Maiwald

Fundstellen