BVerwG Urteil vom 04.07.1989 - 1 C 3.87

Entscheidungsstichwort (Thema)

Polizeiverfügung. Arbeitszeit. Lenkzeit. Überschreitung. Fahrpersonal. Mehrfachbeschäftigung. Hauptarbeitgeber. Zweitarbeitgeber. Auflistung. Verhältnismäßigkeit

Leitsatz (amtlich)

Dem Gewerbeaufsichtsamt stehen bei der Aufsicht über die Ausführung der Vorschriften der Arbeitszeitordnung die Befugnisse der Ortspolizeibehörde zu. Beschäftigt ein Arbeitgeber häufig Aushilfskräfte neben deren Hauptarbeitsverhältnis bei einem anderen Arbeitgeber und besteht dabei die konkrete Gefahr der Überschreitung der höchstzulässigen Arbeitszeit (§ 2 Abs. 3 Satz 2 AZO), so kommt als behördliche Abwehrmaßnahme u.a. die Anordnung in Betracht, daß der Zweitarbeitgeber die Anschriften der Hauptarbeitgeber seiner Aushilfskräfte aufzulisten und die Liste auf Verlangen der Behörde zugänglich zu machen hat.

Normenkette

AZO § 2 Abs. 3 S. 2, § 24 Abs. 1 Nr. 3, § 25 Abs. 1 Nr. 1, § 27 Abs. 1, 3; GewO § 139b Abs. 1 S. 2; Fahrpersonalgesetz § 4 Abs. 1, 3; EWGV 3820/85 Art. 6

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 04.11.1986; Aktenzeichen 4 A 747/85)

VG Gelsenkirchen (Urteil vom 14.11.1984; Aktenzeichen 7 K 1626/83)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. November 1986 wird insoweit aufgehoben, als es die Anordnung in Ziff. 2 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 4. Oktober 1982 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. März 1983 betrifft, „die von den Aushilfsfahrern bei den Hauptarbeitgebern geleisteten Arbeitszeiten der jeweils letzten sechs Werktage aufzulisten”. Insoweit wird die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 14. November 1984 zurückgewiesen.

Im übrigen wird die Revision der Klägerin zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Tatbestand

Die Klägerin ist unter anderem Inhaberin eines Omnibusbetriebes, in dessen Rahmen sie Kurzreisen im In- und Ausland sowie Linienverkehr durchführt. Bei einer Betriebsrevision stellte der Beklagte fest, daß im Betrieb der Klägerin bei elf Fahrzeugen neben zehn festangestellten Fahrern zahlreiche Aushilfsfahrer beschäftigt wurden. Der Beklagte forderte daraufhin die Klägerin mündlich und schriftlich auf, Vornamen, Geburtsdaten, Wohnanschrift und Arbeitgeber bestimmter Aushilfsfahrer anzugeben. Die Klägerin kam dieser Aufforderung nur teilweise nach; zur Frage nach den Arbeitgebern erklärte sie, diese seien ihr nicht bekannt.

Mit Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 1982, die auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980 (GV NW S. 528) – OBG NW – in Verbindung mit § 2 Abs. 3 der Arbeitszeitordnung vom 30. April 1938 (RGBl. I S. 447) – AZO – gestützt war, gab der Beklagte der Klägerin unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1.000 DM für jeden Fall der Zuwiderhandlung folgendes auf:

Ab sofort ist bei der Beschäftigung von Aushilfsfahrern, die bereits in einem Arbeitsverhältnis stehen, sicherzustellen, daß die gesetzlich zulässigen Arbeitszeiten der Arbeitszeitordnung bzw. die nach den für die Hauptarbeitgeber gültigen Tarifverträgen zulässigen Arbeitszeiten nicht überschritten werden.
Dazu sind die Anschriften der Hauptarbeitgeber sowie die von den Aushilfsfahrern bei den Hauptarbeitgebern geleisteten Arbeitszeiten der jeweils letzten sechs Werktage aufzulisten.
Diese Liste ist dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt Dortmund auf Verlangen vorzulegen oder einzusenden.

Zur Begründung heißt es in der Verfügung: Bei der Beschäftigung von Aushilfsfahrern sei ohne Kenntnis der vorangegangenen Arbeitszeiten dieser Fahrer nicht sichergestellt, daß die maximal zulässigen Arbeitszeiten eingehalten würden. Ein Überschreiten der zulässigen Höchstarbeitszeit bedeute eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, weil durch mögliche Übermüdungen und Konzentrationsmängel die Wahrscheinlichkeit von Unfällen im Straßenverkehr stark zunehme. Den Widerspruch der Klägerin wies der Regierungspräsident Arnsberg durch Widerspruchsbescheid vom 4. März 1983 als unbegründet zurück.

Auf die gegen die Anordnungen in Ziffer 2 und 3 sowie die Zwangsgeldandrohung gerichtete Anfechtungsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht diese Anordnungen aufgehoben und die Klage im übrigen abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten das erstinstanzliche Urteil teilweise geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für die strittigen Anordnungen in Ziffer 2 und 3 der Ordnungsverfügung des Beklagten sei § 14 OBG NW in Verbindung mit § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts werde § 14 OBG NW im vorliegenden Fall nicht durch die für Fahrpersonal geltenden Spezialvorschriften derogiert. Die Anordnungen des Beklagten bezögen sich auf die Doppelbeschäftigung der von der Klägerin eingesetzten Aushilfskräfte und auf die damit verbundene Gefährdung des Personals durch eine Beanspruchung über den gesetzlichen Rahmen des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO hinaus. Dies sei nicht Gegenstand der Sonderregelwerke. Die Voraussetzungen des § 14 OBG NW für ein Einschreiten seien erfüllt. Es habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vorgelegen, weil die dringende Befürchtung gerechtfertigt gewesen sei, die Klägerin verstoße gegen § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO. Danach dürften bei Arbeitnehmern, die von mehreren Stellen beschäftigt würden, die einzelnen Beschäftigungen zusammen die gesetzliche Höchstgrenze der Arbeitszeit nicht überschreiten. Hierdurch werde insbesondere der zweite oder dritte Arbeitgeber in die Pflicht genommen, einen Arbeitnehmer, der bereits in einem anderen Arbeitsverhältnis stehe, nur noch im Rahmen der arbeitszeitrechtlich freien Kapazitäten zu beschäftigen. Zwar könne nicht mit Sicherheit festgestellt werden, daß die Klägerin diese Grenze bei den von ihr eingesetzten Aushilfsfahrern nicht eingehalten habe; ein entsprechender Verstoß sei jedoch angesichts der Organisation des Betriebs der Klägerin und ihres bis dahin gezeigten Verhaltens mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen. Die Klägerin sei nämlich auf zahlreiche Aushilfskräfte angewiesen, die sie auch für weite Strecken und damit für längere Fahrzeiten einsetzen müsse, und zwar vielfach am Wochenende von Freitag bis Sonntag. Bei Aushilfskräften, die noch einer Hauptbeschäftigung nachgingen – und nur diese würden von der Ordnungsverfügung des Beklagten erfaßt –, habe dies jedenfalls in einzelnen Fällen dazu führen müssen, daß die nach §§ 3 ff. AZO zulässige regelmäßige gewerbliche Arbeitszeit (grundsätzlich acht, höchstens zehn Stunden) überschritten worden sei. Darüber hinaus sei zu befürchten gewesen, daß die Aushilfsfahrer vor Antritt der Reise nicht die nötigen Ruhezeiten nach Art. 11 der Verordnung (EWG) Nr. 543/69 gehabt hätten oder daß die nach Beendigung der täglichen Arbeitszeit zu gewährende ununterbrochene Ruhezeit nach § 12 Abs. 1 AZO vor Wiederaufnahme der Beschäftigung unterschritten worden sei. Die Klägerin habe diesen Gefahren nicht ausreichend entgegengewirkt: Nach ihren eigenen Angaben seien ihr die Hauptarbeitgeber der Aushilfskräfte unbekannt gewesen. Es könne nicht einmal davon ausgegangen werden, daß sie sich bei diesen ernsthaft nach der vorangegangenen Beschäftigungsdauer erkundigt habe. Die angefochtenen Anordnungen seien zur Abwendung eines Verstoßes gegen § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO geeignet. Komme die Klägerin den Anordnungen nach, so werde sie hierdurch zumindest in die Lage versetzt, ihre Pflicht aus § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO zu befolgen. Das sei aber die erste Voraussetzung dafür, daß dies auch tatsächlich geschehe. Die Pflicht zur Auflistung in Verbindung mit dem Bewußtsein, die Liste dem Beklagten auf sein Verlangen hin vorlegen zu müssen, werde die Klägerin anhalten, die Aushilfsfahrer nur noch im Rahmen des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO einzusetzen. Die Anordnungen seien erforderlich. Sie seien die einzig effektive Maßnahme, die Klägerin zur Einhaltung der gesetzlichen Pflicht anzuhalten, und dienten nicht lediglich zur Erleichterung der Überwachung durch den Beklagten. Zwar bestehe theoretisch die Möglichkeit, die vom Beklagten geforderten Daten mündlich oder telefonisch zu erfragen, ohne diese schriftlich in einer Liste festzuhalten. Es erscheine jedoch gerade im Hinblick auf die Vielzahl der eingesetzten Aushilfsfahrer fast ausgeschlossen, daß die Klägerin damit allein eine ausreichende Übersicht gewinne, die es ihr ermögliche, in jedem Fall die Fahrer nur im Rahmen der gesetzlich zulässigen Arbeitszeiten einzusetzen. Darüber hinaus fehle der von einer schriftlichen Fixierung ausgehende Druck auf die Klägerin, der nach ihrem bisherigen Verhalten erforderlich erscheine. Schließlich sei die geforderte Maßnahme nicht unverhältnismäßig. Der Einwand der Klägerin, die nötigen Daten seien regelmäßig nicht schnell genug zu erhalten, könne nicht durchgreifen. Zum einen fordere die Anordnung des Beklagten an keiner Stelle, daß immer der Hauptarbeitgeber eingeschaltet werde. Zum anderen ergebe sich die von ihr geschilderte Schwierigkeit aus der gesetzlichen Regelung selbst. Indem das Gesetz bei mehreren Beschäftigungsverhältnissen dem späteren Arbeitgeber die Pflicht auferlege, für die Einhaltung der Höchstgrenze der Arbeitszeit zu sorgen, bürde es ihm zugleich die Last auf, auf die Beschäftigung zu verzichten, wenn die Informationen nicht rechtzeitig mit der nötigen Sicherheit zu erzielen seien.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. November 1986 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 14. November 1984 zurückzuweisen.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsgericht darin zu, daß die Spezialvorschriften für das Fahrpersonal die Behörde nicht daran hindern, aufgrund des § 14 OBG NW auf die Einhaltung der Arbeitszeitordnung hinzuwirken.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Klägerin hat teilweise Erfolg. Die strittigen Ziffern 2 und 3 der Ordnungsverfügung des Beklagten sind nicht in vollem Umfang rechtmäßig. Ziffer 2 der Ordnungsverfügung enthält einerseits das Gebot, „die Anschriften der Hauptarbeitgeber … aufzulisten”. Dieses Gebot sowie die in Ziffer 3 niedergelegte ergänzende Anordnung, die betreffende Liste dem Beklagten auf Verlangen zugänglich zu machen, sind vom Berufungsgericht ohne Verstoß gegen revisibles Recht gebilligt worden (1). Andererseits enthält die Ordnungsverfügung in Ziffer 2 die Anordnung, „die von den Aushilfsfahrern bei den Hauptarbeitgebern geleisteten Arbeitszeiten der jeweils letzten sechs Werktage aufzulisten”. Soweit das Berufungsurteil auch diesen Teil der Verfügung für rechtmäßig erklärt, beruht es auf einer Verletzung revisiblen Rechts (2).

1. Der Beklagte hat die angefochtene Ordnungsverfügung auf die polizeiliche Generalklausel (§ 14 OBG NW) i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO gestützt; nach der revisionsgerichtlich nicht zu beanstandenden Feststellung des Berufungsgerichts ist die Widerspruchsbehörde ebenfalls von dieser Rechtsgrundlage ausgegangen. Nach § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO dürfen, wenn Arbeitnehmer von mehreren Stellen beschäftigt werden, die einzelnen Beschäftigungen zusammen die gesetzliche Höchstgrenze der Arbeitszeit nicht überschreiten. Aus § 27 Abs. 1 und 3 AZO i.V.m. § 139 b Abs. 1 Satz 2 GewO ergibt sich, daß den Gewerberaufsichtsämtern die Aufsicht über die Ausführung der Arbeitszeitordnung obliegt und daß ihnen dabei alle amtlichen Befugnisse der Ortspolizeibehörden zustehen, also namentlich die Befugnis, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Durch diese Vorschriften ist die angefochtene Verfügung insoweit gedeckt, als sie der Klägerin aufgibt, die Anschriften der Hauptarbeitgeber ihrer Aushilfsfahrer aufzulisten und die Liste dem Beklagten auf Verlangen zugänglich zu machen.

a) Die strittige Verfügung will nach ihrer – unanfechtbar gewordenen – Ziffer 1 verhindern, daß die Aushilfsfahrer infolge ihrer Nebentätigkeit die für ihr Hauptarbeitsverhältnis maßgeblichen höchstzulässigen Arbeitszeiten der Arbeitszeitordnung bzw. der einschlägigen Tarifverträge (vgl. z.B. § 7 Abs. 1 AZO) überschreiten. Das erste Wort der Ziffer 2 der Verfügung („dazu”) macht deutlich, daß auch die weiteren Anordnungen der Verfügung auf diesen Zweck ausgerichtet sind. Die Ordnungsverfügung verfolgt damit insgesamt ein Ziel, das in der Arbeitszeitordnung (§ 2 Abs. 3 Satz 2) normiert ist und für das die in der Arbeitszeitordnung in Bezug genommene Eingriffsermächtigung eingesetzt werden kann.

Der erkennende Senat teilt die Ansicht des Berufungsgerichts, daß die Arbeitszeitordnung hier nicht durch Spezialvorschriften für das Fahrpersonal verdrängt wird. Diese Spezialvorschriften sind namentlich im Fahrpersonalgesetz, jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 1987 (BGBl. I S. 640), zusammengefaßt. Das Fahrpersonalgesetz regelt u.a. in § 4 die Aufsicht über die Ausführung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 vom 20. Dezember 1985 (ABl.-EG Nr. L 370 S. 1), die – von hier nicht interessierenden Bestimmungen abgesehen – die zulässigen „Lenkzeiten” (Art. 6) sowie Unterbrechungen der Lenkzeit (Art. 7) und die Ruhezeiten (Art. 8 f.) festsetzt. Diese Überwachungsregelung ist hier nicht einschlägig: Die angefochtene Verfügung ist nicht auf die Einhaltung der gesetzlichen Höchstdauer der Lenk zelten, also des reinen Dienstes am Steuer, sondern der – umfassenderen – Arbeitszeit gerichtet, die sich nach wie vor aus der Arbeitszeitordnung ergibt und nur mittelbar durch die genannte EWG-Verordnung begrenzt werden kann (vgl. z.B. Bethge, BB 1969, 1182 ≪1184≫; Zmarzlik, DB 1969, 1748 ≪1750≫). Daß die angefochtene Verfügung nicht speziell die Lenkzeiten, sondern die abgeleisteten Arbeitszeiten im Auge hat, ist sinnvoll, denn sie bezieht sich nicht nur auf solche Aushilfsfahrer der Klägerin, die auch bei ihrem Hauptarbeitgeber als Kraftfahrer beschäftigt sind.

Dem Berufungsgericht ist ferner darin zuzustimmen, daß die Anwendung der Befugnisse der Ortspolizeibehörden (§ 139 b Abs. 1 Satz 2 GewO) im vorliegenden Fall nicht durch § 24 Abs. 1 Nr. 3 AZO ausgeschlossen oder eingeschränkt wird. Nach dieser Vorschrift ist der Arbeitgeber verpflichtet, in bestimmten, abschließend aufgeführten Sonderfällen einen Nachweis über die Arbeitszeiten zu führen. Zum Führen von Listen im Hinblick auf § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO, wie die angefochtene Ordnungsverfügung sie verlangt, verpflichtet § 24 AZO nicht. Daraus folgt jedoch entgegen der Ansicht der Klägerin nicht, daß die Behörde solche Maßnahmen nicht im Einzelfall zur Abwendung einer konkreten Gefahr anordnen dürfte. Nach § 27 Abs. 1 und 3 AZO i.V.m. § 139 b Abs. 1 Satz 2 GewO haben die Gewerbeaufsichtsämter die Einhaltung aller Vorschriften der Arbeitszeitordnung, also auch die des § 2 Abs. 3 Satz 2, zu überwachen; dabei stehen ihnen die Befugnisse der Ortspolizeibehörden uneingeschränkt zu, so daß auch die Anordnung von Aufzeichnungs- und Vorlagepflichten in Betracht kommt.

b) Die Anordnung des Beklagten, die Klägerin habe die Anschriften der Hauptarbeitgeber ihrer Aushilfsfahrer aufzulisten und die Liste dem Beklagten auf Verlangen zugänglich zu machen, hält sich im Rahmen der Befugnisse der Ortspolizeibehörden; dies ergibt sich aus den insoweit revisionsrechtlich einwandfreien Darlegungen des Berufungsgerichts. Dabei kann offenbleiben, ob § 139 b Abs. 1 Satz 2 GewO mit der Erwähnung der „amtlichen Befugnisse der Ortspolizeibehörden” eine bundesrechtliche Eingriffsgrundlage im Sinne der herkömmlichen polizeirechtlichen Generalklausel schafft (so Wacke, in: Staatsbürger und Staatsgewalt, Bd. II, 1963, S. 161 ≪186≫) oder ob hier die – damit inhaltlich übereinstimmende – landesrechtliche Vorschrift, des § 14 Abs. 1 OBG NW maßgeblich ist, wie das Berufungsgericht meint.

Daß der Beklagte mit seiner Anordnung die Klägerin als Arbeitgeberin der Aushilfsfahrer in Anspruch nimmt, rechtfertigt sich bereits daraus, daß nach der bestandskräftigen Ziffer 1 der Ordnungsverfügung die Klägerin verpflichtet ist, bei ihren Aushilfsfahrern die Einhaltung des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO sicherzustellen. Aber auch unabhängig von der bestandskräftigen Verfügung trifft anerkanntermaßen – neben dem Arbeitnehmer – den Arbeitgeber aufgrund des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO die Pflicht, zu klären, ob wegen einer anderweitigen Haupttätigkeit der einzustellenden Aushilfskraft die Gefahr einer Überschreitung der für die Hauptbeschäftigung geltenden Höchstarbeitszeit besteht, und eine Beschäftigung über die zulässige Höchstarbeitszeit hinaus zu vermeiden (vgl. dazu BAG AP Nr. 2 zu § 1 AZO; Denecke/Neumann, AZO, 10. Aufl. 1987, § 2 Rdnr. 23; Meisel/Hiersemann, AZO, 2. Aufl. 1977, § 2 Rdnr. 94, 99).

Das Berufungsgericht hat ohne Rechtsverletzung festgestellt, daß im vorliegenden Fall mit großer Wahrscheinlichkeit mit Verstößen gegen § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO zu rechnen ist und somit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung besteht. Ferner führt das Berufungsgericht aus, die Aufzeichnungs- und Vorlageanordnung sei zur Abwendung dieser Gefahr notwendig i.S. der polizeirechtlichen Generalklausel. Die Frage der Notwendigkeit ist zugleich eine Frage des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, wonach die Anordnung geeignet, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein muß. Auch diese Voraussetzungen sind nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts für den in Rede stehenden Teil der Anordnung – Auflistung der Anschriften der Hauptarbeitgeber – erfüllt. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Zweck der Verfügung ist es, die Klägerin zur Beachtung des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO zu veranlassen. Hierfür ist es unausweichlich, daß sich die Klägerin bei ihren Aushilfsfahrern nach deren Hauptarbeitsverhältnis erkundigt. Um dieser Erkundigung den nötigen Ernst und Nachdruck zu verleihen, ist es unter den vom Berufungsgericht festgestellten Umständen des vorliegenden Falles auch erforderlich, die Anschriften der Hauptarbeitgeber schriftlich festzuhalten. Der – behördlich kontrollierbare – Zwang zur schriftlichen Fixierung sichert, daß die Klägerin die Nachfrage nach den für die Einhaltung des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO erheblichen Daten nicht versäumt und damit wenigstens einen wichtigen Schritt zur Beachtung des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO tut. Zugleich wird den Aushilfsfahrern durch Nachfrage und Listeneintrag vor Augen geführt, daß auch sie auf die Einhaltung des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO achten und der Klägerin gegenüber zutreffende Angaben machen müssen: Nicht nur vom Arbeitgeber, sondern auch vom Arbeitnehmer begangene vorsätzliche oder fahrlässige Verstöße gegen § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO können als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden (§ 25 Abs. 1 Nr. 1 AZO). Nicht stichhaltig ist daher der Einwand der Klägerin, die Auflistung der Anschriften der Hauptarbeitgeber wäre nur dann sinnvoll, wenn sich die Klägerin bei den Hauptarbeitgebern nach den dort abgeleisteten Arbeitszeiten erkundigen müßte, was ihr aber unmöglich sei. Die angefochtene Verfügung verlangt „an keiner Stelle” (Berufungsurteil S. 12), daß sich die Klägerin an die Hauptarbeitgeber ihrer Aushilfsfahrer wendet. Das ändert indessen nichts daran, daß die Auflistung der Anschriften der Hauptarbeitgeber aus den dargelegten Gründen zur Abwendung der vom Berufungsgericht festgestellten Gefahr geeignet und – mangels eines gleich wirksamen, aber milderen Mittels – erforderlich ist. Das Gebot, die Aushilfsfahrer im Hinblick auf § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO nach ihren Hauptarbeitgebern zu befragen und deren Anschriften zu notieren, ist auch nicht im engeren Sinne unverhältnismäßig, denn es fordert nur eine geringe Mühe. Dasselbe gilt für die Anordnung in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung, wonach die Klägerin – auf Verlangen des Beklagten – die Liste nach Ihrer Wahl entweder vorzulegen oder einzusenden hat.

2. Dagegen ist die Anordnung des Beklagten, die Klägerin habe „die von den Aushilfsfahrern bei den Hauptarbeitgebern geleisteten Arbeitszeiten der jeweils letzten sechs Werktage aufzulisten”, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Berufungsgericht geht ohne Begründung davon aus, auch dieser Teil der Verfügung sei durch die Ermessensermächtigung der polizeirechtlichen Generalklausel gedeckt. Weder die Ordnungsverfügung noch der Widerspruchsbescheid enthält jedoch Ermessenserwägungen darüber, weshalb die Klägerin die bei den Hauptarbeitgebern geleisteten Arbeitszeiten der „jeweils letzten sechs Werktage” ermitteln und notieren soll. Auch während des Rechtsstreits hat der Beklagte nichts dargelegt, was eine solche Verpflichtung der Klägerin einsichtig machen könnte. Fehlt es insoweit an tragfähigen Ermessenserwägungen, so kann dieser Teil der angefochtenen Bescheide keinen Bestand haben (§ 114 VwGO). Zu dieser Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel auf den festgestellten Sachverhalt ist der erkennende Senat mangels entsprechender Ausführungen des Berufungsgerichts auch dann befugt, wenn es sich um Landesrecht handelt. Im einzelnen sei bemerkt:

Die angefochtenen Bescheide geben keine Auskunft darüber, unter welchem Gesichtspunkt der Beklagte im Rahmen des § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO die Arbeitszeiten an den jeweils letzten sechs Werktagen für bedeutsam hält. Im Schriftsatz vom 12. Juli 1983 (S. 4) an das Verwaltungsgericht hat der Beklagte erwähnt, die Auflistung dieser Arbeitszeiten sei „notwendig, damit der Einsatz der Aushilfsfahrer im Rahmen der höchstzulässigen wöchentlichen Arbeitszeit erfolgen kann”. Sollte damit die höchstzulässige Wochenarbeitszeit (von Montag bis Samstag) gemeint sein, die sich aus den Vorschriften der Arbeitszeitordnung (§§ 3 und 4) über die werktägliche Arbeitszeit mittelbar ergeben mag (vgl. dazu aber Denecke/Neumann, a.a.O. § 3 Rdnr. 1, 10), so wäre nicht verständlich, warum die Klägerin stets – unabhängig davon, an welchem Wochentag sie den Aushilfsfahrer einsetzt – über seine Arbeitszeiten an den sechs letzten Werktagen Erkundigungen einziehen soll. Sollte der Beklagte, wie er auf entsprechenden Hinweis des Senats im Schriftsatz vom 30. Mai 1989 (S. 4) angibt, an die höchstzulässigen Lenkzeiten im Sinne der früheren Verordnung (EWG) Nr. 543/69 (jetzt: Verordnung ≪EWG≫ Nr. 3820/85 vom 20. Dezember 1985) gedacht haben, so stünde dies nicht in Einklang mit dem in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung zum Ausdruck kommenden Ziel der Einhaltung der „gesetzlich zulässigen Arbeitszeiten der Arbeitszeitordnung”. Außerdem wäre eine Feststellung der an den letzten Werk tagen abgeleisteten Lenkzeiten nicht zweckgerecht, denn die genannten EWG-Verordnungen unterscheiden nicht zwischen Sonn- und Feiertagen einerseits und Werktagen andererseits. Soweit der Beklagte im Schriftsatz vom 30. Mai 1989 (S. 4) zusätzlich auf die Notwendigkeit der Einhaltung der Ruhezeiten (Art. 11 der früheren Verordnung ≪EWG≫ Nr. 543/69; § 12 Abs. 1 AZO) abhebt und dabei den Fall sonntäglicher Schichtarbeit hervorhebt, ist ebenfalls nicht ersichtlich, wie dem durch auf Werktage beschränkte Arbeitszeitangaben Rechnung getragen werden kann. Hinzu kommt, daß die Einhaltung der Ruhezeiten auch die Kenntnis der am Tage der Aufnahme der Beschäftigung bei der Klägerin bereits geleistete Arbeitszeit voraussetzt, das Gebot des Beklagten aber nicht genügend eindeutig bestimmt, daß auch diese Zeiten aufzulisten sind. Nach seinem Vorbringen in der Revisionsverhandlung bezieht der Beklagte seine Verfügung hierauf nicht. Die Anordnung der Auflistung der Arbeitszeit läßt demnach ein klares Konzept vermissen, das als rechtsfehlerfreie Ermessensausübung anerkannt werden könnte.

Daß das in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung enthaltene Gebot, die Arbeitszeiten der letzten sechs Werktage aufzulisten, keinen Bestand hat, bewirkt nicht, daß die damit verbundene, oben erörterte Anordnung, die Anschriften der Hauptarbeitgeber aufzulisten, ebenfalls aufzuheben wäre. Wie ausgeführt, ist diese Anordnung unabhängig von jenem Gebot rechtmäßig. Nach Sinn und Zweck der Ordnungsverfügung steht außer Zweifel, daß die Anschriften der Hauptarbeitgeber nicht nur dann aufgelistet werden sollen, wenn die Klägerin auch die Arbeitszeiten aufzeichnen muß: Gerade der Umstand, daß die Klägerin die Hauptarbeitgeber ihrer zahlreichen Aushilfsfahrer nicht benennen konnte, war für den Beklagten Anlaß, die Verfügung zu erlassen. Hat die Klägerin eine Liste mit den Anschriften der Hauptarbeitgeber zu führen und diese Liste dem Beklagten auf Verlangen zugänglich zu machen, so muß sie damit rechnen, daß der Beklagte durch Rückfrage bei den Hauptarbeitgebern prüft, ob § 2 Abs. 3 Satz 2 AZO eingehalten wird. Dies bedeutet, daß, wie bereits erwähnt, auch die bloße Anordnung der Anschriftenauflistung schon geeignet ist, das in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung bezeichnete Ziel zu fördern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.