BVerwG Urteil vom 18.07.2002 - 3 C 52.01

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ausbildungsverkehr, im – geleistete Personen-Kilometer. Personen-Kilometer, im Ausbildungsverkehr geleistete –. Reiseweite, durchschnittliche mittlere –. mittlere Reiseweite, durchschnittliche –. Strecken-Tarif, genehmigter –. genehmigter Strecken-Tarif. Zonentarif. „Aufsammelverkehr” im Ausbildungsverkehr. Umwegfahrten im Ausbildungsverkehr. Straßenentfernung. Linienführung, genehmigte –. genehmigte Linienführung. Nachweis der Abweichung von der mittleren Reiseweite. Abweichung, Nachweis der – von der mittleren Reiseweite. Überlandlinienverkehr. Ortslinienverkehr. Kosten-Unterdeckung

Leitsatz (amtlich)

Bei der Ermittlung der im Ausbildungsverkehr geleisteten Personen-Kilometer (§ 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG) sind im Rahmen der „mittleren Reiseweite” (§ 3 Abs. 5 PBefAusglV) grundsätzlich die tatsächlichen Transportleistungen zu berücksichtigen, die Auszubildenden auf der Grundlage der genehmigten Linienführung erbracht werden, auch wenn die gefahrenen Strecken für den einzelnen Fahrgast die günstigste Straßenentfernung übersteigen.

Die tatsächlichen Beförderungsstrecken bleiben außer Betracht, wenn genehmigte Streckentarife (§ 39 PBefG) vorliegen, die für das Entgelt eine geringere Streckenleistung zugrunde legen.

Normenkette

PBefAusglV § 3 Abs. 5; PBefG § 45a Abs. 2

Verfahrensgang

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 13. Dezember 2000 wird aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. Juni 1999 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Tatbestand

I.

Die Beteiligten streiten über die Höhe des dem klagenden Busunternehmen zustehenden Ausgleichsbetrages für Mindereinnahmen im Ausbildungsverkehr nach § 45 a Personenbeförderungsgesetz – PBefG –. Dabei geht es allein um die Frage, ob bei der Ermittlung der „geleisteten Personenkilometer” im Sinne des § 45 a Abs. 2 PBefG eine „mittlere Reiseweite” (§ 3 Abs. 1, 4 und 5 PBefAusglV) von 12,66 km zugrunde zu legen ist, wie die Klägerin geltend macht, oder nur ein Wert von 10,35 km, wovon der Beklagte ausgeht. Dabei beruhen die verschiedenen Annahmen ausschließlich auf einer unterschiedlichen rechtlichen Bewertung des Umstands, dass die Klägerin bei der Durchführung des in Rede stehenden Verkehrs Fahrtrouten mit Umwegen abfährt („Aufsammelverkehr”), die länger sind als die kürzesten Routen zwischen den einzelnen angefahrenen Haltestellen und den jeweiligen Endpunkten („kürzeste Straßen-Entfernung”). Die Klägerin rechtfertigt dies damit, dass wegen des geringen Fahrgastaufkommens an den verstreut liegenden Haltestellen nur auf die vorgenannte Weise die umfassende Erfüllung aller Transportbedürfnisse bei einigermaßen sinnvoller Auslastung des eingesetzten Fahrzeugs zu erzielen sei.

Die Klägerin betreibt im genehmigten Linienverkehr mit Omnibussen eine Überlandlinie sowie zwei Ortslinien, die Teil eines zusammenhängenden regionalen Liniennetzes sind, wobei die Klägerin auf ihren Linien vorwiegend bis ausschließlich Schüler mit Zeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr befördert. Die Beförderungsentgelte werden auf der Überlandlinie nach einem Streckentarif und auf den Ortslinien nach einem Zonentarif erhoben.

Auf den von der Klägerin für das Jahr 1997 gestellten Ausgleichsantrag gemäß § 45 a PBefG, der ursprünglich von einer mittleren Reiseweite von 13,93 km ausging, bewilligte der Beklagte durch Bescheid vom 22. Juni 1998 einen Ausgleichsbetrag von 226 406 DM; den weitergehenden Antrag lehnte er ab und forderte über die Bewilligung hinausgehende Vorauszahlungen von 94 788 DM zurück. Zur Begründung führte er aus, es sei lediglich eine mittlere Reiseweite in Höhe von 10,35 km anzuerkennen. Der Widerspruch hiergegen wurde mit Widerspruchsbescheid vom 3. August 1998 zurückgewiesen: Für die öffentliche Erstattungspflicht nach § 45 a PBefG könne nur der jeweils kürzeste Fahrweg zugrunde gelegt werden; der im Streitverfahren zu beobachtenden Besonderheit, dass es sich bei der Gemeinde F. um einen Streuort mit weit auseinander liegenden Siedlungsteilen handle, werde hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass auch der Ortslinienverkehr, der an sich nur zu einer durchschnittlichen mittleren Reiseweite von 5 km führen würde, als Überlandlinienverkehr mit einem Durchschnittswert von 8 km bewertet werde.

Mit Bescheidungsurteil vom 1. Juni 1999 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, über den Antrag (erneut) unter Zugrundelegung einer mittleren Reiseweite von 12,66 km zu entscheiden; es dürfte nicht zum Nachteil der Klägerin darauf abgestellt werden, dass die erhöhte Kilometerleistung durch Umwege erreicht werde, die durch den Schülerverkehr bedingt seien.

Der auf Klageabweisung zielenden Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 13. Dezember 2000 stattgegeben und zur Begründung für die Versagung eines zusätzlichen Ausgleichsbetrags im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die allein im Streit befindliche Zahl der Personen-Kilometer im Sinne des § 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG sei jedenfalls nicht höher anzusetzen, als von der Bewilligungsbehörde angenommen. Bei der Ermittlung der mittleren Reiseweite seien nicht die aufgrund der gewählten Linienführung tatsächlich zurückgelegten Wegstrecken, sondern die jeweils kürzesten Straßenentfernungen zwischen Ausgangs- und Zielhaltestellen zugrunde zu legen. Gehe man vom Zweck des § 45 a PBefG aus, der darin bestehe, Verkehrsunternehmen einen Ausgleich dafür zu gewähren, dass ihnen aus sozialen Gründen Tarifgestaltungen für den Ausbildungsverkehr „zugemutet” würden, die betriebswirtschaftlich nicht kostendeckend seien, so komme ein (teilweiser) Ausgleich für sonstige, schon in den allgemeinen Tarifen nicht gedeckte Belastungen der Verkehrsunternehmen im Rahmen der hier in Rede stehenden Vorschrift nicht in Betracht, auch wenn die Belastungen im Zusammenhang mit der Beförderung von Auszubildenden und strukturellen Nachteilen im ländlichen Raum stünden. Deshalb dürfe in diesem Zusammenhang bei der Ermittlung der betriebsindividuellen mittleren Reiseweite nur an die Tarifstrecken der für die jeweiligen Linie geltenden allgemeinen Tarife angeknüpft werden, die grundsätzlich – und so auch hier – mit denjenigen der Tarife für Zeitfahrausweise im Ausbildungsverkehr übereinstimmten.

Die Revision der Klägerin zielt auf Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils und ist im Wesentlichen wie folgt begründet:

Das Streitverfahren sei durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass das Bedienungsgebiet der Klägerin eine überwiegend „disperse Siedlungsstruktur” mit jeweils geringem Fahrgastaufkommen an den einzelnen Ausgangshaltestellen aufweise. Das mache es unmöglich, die einzelnen Ausgangshaltestellen direkt mit den Zielorten zu verbinden. Deshalb befördere die Klägerin die Fahrgäste überwiegend nicht auf dem kürzesten Weg, sondern auf Umwegen über mehrere Ausgangshaltestellen zu den Zielorten. Wie § 3 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 PBefAusglV zeige, müssten die tatsächlich gefahrenen längeren Wegstrecken in Abweichung von den pauschalierten durchschnittlichen mittleren Reiseweiten anerkannt werden. Weil sie im Ortslinienverkehr Zonen- und keine Streckentarife berechne, stünden ihr insoweit nur die Nachweismöglichkeiten im Sinne der Nr. 2 (Verkehrszählung) sowie der Nr. 3 (sonstige geeignete Weise) des § 3 Abs. 5 Satz 3 PBefAusglV zur Verfügung. Den hiernach zu fordernden Nachweis habe sie erbracht.

Da infolge sehr geringen Fahrgastaufkommens an verschiedenen Haltestellen einzelne von der Klägerin bediente „Teiläste” des Linienverkehrs bei isolierter Betrachtung deren (weitere) Unterhaltung nicht rechtfertigten, würde bei konsequenter betriebswirtschaftlicher Betrachtungsweise auf der Grundlage der Ansicht des Berufungsgerichts nur der Ausweg verbleiben, die unwirtschaftlichen „Teiläste” nicht mehr zu bedienen; das aber stünde mit den Interessen an der Aufrechterhaltung eines sachgerechten Ausbildungsverkehrs nicht in Übereinstimmung.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Er vertritt die Auffassung, dass es sich im Streitverfahren um einen Fall einer innerbetrieblichen Rationalisierungsmaßnahme handele, indem die Klägerin nur ein Fahrzeug anstatt mehrerer einsetze. Das führe zwar zu erheblich höheren Fahrleistungen in Bezug auf das allein eingesetzte Fahrzeug; deren Honorierung durch höhere Ausgleichsleistungen sei aber gerade nicht Zweck des § 45 a PBefG.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Nicht mit Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO in Übereinstimmung steht die entscheidungstragende Annahme des Berufungsurteils, der Nachweis einer Abweichung von dem Durchschnittswert für die mittlere Reiseweite im Ausbildungsverkehr im Sinne von § 3 Abs. 5 Sätze 1 und 3 i.V.m. Abs. 4 der Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr vom 2. August 1977 (BGBl I S. 1460, mit nachfolgenden Änderungen) – PBefAusglV – dürfe nicht mit Hilfe der den Auszubildenden (Schülern) aufgrund der Linienführung tatsächlich erbrachten Kilometerleistungen geführt werden, sondern zugrunde zu legen seien die jeweils kürzesten Straßenentfernungen zwischen Ausgangs- und Zielhaltestellen. Zwar trifft es zu, dass ein solcher Nachweis über erhöhte „in diesem Verkehr geleistete Personen-Kilometer” im Sinne von § 45 a Abs. 2 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl I S. 1690, mit nachfolgenden Änderungen) – PBefG – in Fällen genehmigter Strecken-Tarife (nur) an diese anknüpfen darf. Rechtlich unzutreffend ist aber die weitere Annahme, in Fällen, in denen es an solchen genehmigten Streckentarifen mangele, müsse die kürzeste Straßenentfernung zugrunde gelegt werden.

1. Nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens ist die Frage, ob der Klägerin überhaupt ein angemessener zusätzlicher (erhöhter) Ausgleichsbetrag für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 1997 im Sinne des § 45 a Abs. 2 Satz 1 BPefG zusteht; diese Frage ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten.

a) Die Klägerin erfüllt zunächst die Grundvoraussetzungen des § 45 a Abs. 1 PBefG, weil sie im Zusammenhang der Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs in die eine Ausgleichsleistung rechtfertigende Situation geraten ist, dass der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der Kosten nicht ausreicht.

Auch von den weiteren Voraussetzungen der angeordneten Rechtsfolge einer Kosten-Unterdeckung sind sämtliche dem Grunde nach erfüllt, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist. Namentlich herrscht weder ein Streit über den maßgeblichen erzielten Ertrag noch über die Bemessung der „durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten” (§ 45 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 BPefG).

b) Was die entscheidungserhebliche genaue Zahl in Ansatz zu bringender „Personen-Kilometer” angeht, so ist von den Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 PBefAusglV, welcher gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG die Ermittlung der Personen-Kilometer in zulässiger Weise konkretisiert, diejenige der „Beförderungsfälle” nicht im Streit. Da überdies der Beklagte zugestanden hat, dass – erstens – für den gesamten im Streitverfahren in Rede stehenden Verkehr von einem Durchschnittswert für die „mittlere Reiseweite” i.S. des § 3 Abs. 4 PBefAusglV in Höhe von acht Kilometern (Überlandlinienverkehr) auszugehen sei und – zweitens – die Klägerin diesen Schwellenwert i.S. des § 3 Abs. 5 Satz 1 PBefAusglV („… mehr als 25 vom Hundert …”; im Streitfall: 10 km) überschreitet, ist mithin Gegenstand des Revisionsverfahrens ausschließlich die Frage, welche Maßstäbe im Einzelnen auf der Grundlage der im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen zur Ermittlung der Abweichung vom Durchschnittswert der mittleren Reiseweite anzulegen sind.

2. Zu Unrecht hat es das angefochtene Urteil als rechtlich unzulässig beurteilt, dass der Abweichungsberechnung für die mittlere Reiseweite die Kilometer-Werte zugrunde gelegt werden, die daraus resultieren, dass die den einzelnen Auszubildenden erbrachten Fahrleistungen ermittelt werden, welche sich durch die tatsächliche Beförderung auf den genehmigten Linien ergeben.

a) Der Wortlaut der einschlägigen Vorschriften spricht eindeutig für den Rechtsstandpunkt der Klägerin. Der in § 3 Abs. 5 Satz 1 PBefAusglV zugelassene „Nachweis einer Abweichung vom Durchschnittswert für die mittlere Reiseweite” enthält sowohl im Begriff der mittleren Reiseweite als auch in dem Erfordernis eines Nachweises Elemente, die auf die tatsächlich durchgeführten Beförderungen abstellen. Folgerichtig lässt § 3 Abs. 5 Satz 3 PBefAusglV als Nachweis für entsprechende Abweichungen durchgängig tatsächliche Methoden zu.

In dieselbe Richtung weist der Begriff der „geleisteten Personen-Kilometer” in § 45 a Abs. 2 PBefG. Ob eine Person über eine Strecke befördert worden, ob also Personen-Kilometer „geleistet” worden sind, ist im Ansatz eine sich im Tatsächlichen bewegende Frage. Allerdings hat die Ausgleichsverordnung auf der Grundlage der Ermächtigung in § 57 Abs. 1 Nr. 9 PBefG in verschiedenen Punkten Konkretisierungen und Pauschalierungen vorgenommen. So ist die durchschnittliche mittlere Reiseweite i.S. des § 3 Abs. 4 PBefAusglV mit Hilfe einer erfahrungsgestützten rechtlichen Fiktion für den Regelfall zwingend vorgegeben (vgl. hierzu die Erwägungen in BRDrucks 246/77, S. 12 ff. sowie BRDrucks 246/1/77, S. 16 f.). Wenn aber § 3 Abs. 5 PBefAusglV unter bestimmten Voraussetzungen ein Abgehen von den Pauschalwerten vorsieht, so entspricht dies der im Begriff der „geleisteten Personen-Kilometer” angelegten Ausrichtung auf die tatsächliche Beförderungsleistung.

b) Der vorstehende Auslegungsbefund steht im Einklang mit Sinn und Zweck der Ausgleichsleistung.

aa) Zutreffend haben die Vorinstanzen insoweit auf den Zweck des § 45 a PBefG abgehoben, Verkehrsunternehmen einen Ausgleich dafür zu gewähren, dass ihnen aus sozialen Gründen Tarifgestaltungen für den Ausbildungsverkehr „zugemutet” werden, die betriebswirtschaftlich nicht kostendeckend sind (vgl. Urteil vom 22. März 1995 – BVerwG 11 C 16.94 – Buchholz 442.01 § 45 a PBefG Nr. 6 S. 4). Auch wenn es in der Vorschrift des § 45 a Abs. 2 PBefG angelegt ist, dass regelmäßig nur ein Teil der Kosten-Unterdeckung ausgleichsfähig ist und daher durch die Ausgleichsleistung nur ein Teil der Belastungen aus sozialen Gründen ausgeglichen werden kann (a.a.O.), kann nicht in Abrede gestellt werden, dass diese ausgleichsbedürftigen Belastungen umso gewichtiger sind, je länger die dem einzelnen „Beförderungsfall” bzw. der Gesamtheit dieser „Beförderungsfälle” (§ 3 Abs. 1 PBefAusglV) jeweils erbrachten (geleisteten) Fahrten sind. Der Zweck der Regelung, zum Ausgleich der dem Unternehmen durch den Ausbildungsverkehr entstehenden Belastungen beizutragen, rechtfertigt es daher prinzipiell, der Berechnung die tatsächlich in diesem Verkehr erbrachten Transportleistungen zugrunde zu legen.

bb) Nicht außerhalb des Zweckes von Ausgleichsleistungen liegt es auch, dass mit ihnen Anstrengungen eines Unternehmers honoriert werden, der durch die gewählte Linienführung zu erreichen sucht, dass auch „abgelegene” Haltestellen mit im Extremfall nur einem Fahrgast angesteuert werden. Dass auf diese Weise auch solche Auszubildende am Ausbildungs-Verkehr teilnehmen können, die ansonsten keine Möglichkeit hätten, mit öffentlichen Verkehrsmitteln die Ausbildungsstätte zu erreichen oder die jedenfalls zu weit höheren Kosten individuell befördert werden müssten, liegt nicht nur in deren, sondern auch im allgemeinen Interesse.

cc) Freilich liegt es auf der Hand und bedarf keiner vertieften Begründung, dass es vom Wortlaut und vom Sinn und Zweck der vorbezeichneten maßgeblichen Merkmale nicht mehr umfasst wäre, solche Personen-Kilometer zugunsten eines Unternehmers in Anrechnung zu bringen, die den Fahrgästen (Beförderungsfällen) ohne jeglichen Sinn erbracht werden. Insoweit wird die im Ausgangspunkt durchaus zutreffende tatsächliche Betrachtungsweise begrenzt durch ein Abstellen auf die im Sinne der §§ 9 ff. PBefG genehmigte Linienführung. Dadurch wird regelmäßig sichergestellt, dass Fahrt-Kilometer nicht um ihrer selbst Willen und damit lediglich zur Erzielung höherer Ausgleichsleistungen erbracht werden.

c) Aus den vorstehenden Darlegungen ergibt sich zugleich, dass der Grundsatz, bei der Ermittlung der betriebsindividuellen mittleren Reiseweite auf die tatsächlich erbrachten Transportleistungen abzustellen, eine Ausnahme erfahren muss, wenn genehmigte Streckentarife von den tatsächlichen Transportwegen abweichen.

Da § 45 a PBefG nur darauf zielt, Mindereinnahmen durch die Sozialtarife des Ausbildungsverkehrs auszugleichen, können der öffentlichen Hand im Rahmen des Ausgleichs keine Leistungen angerechnet werden, die im Rahmen des genehmigten Tarifs auch von den – normalen – Fahrgästen nicht bezahlt zu werden brauchen. Wird nach § 39 PBefG einem Unternehmer (nur) ein Strecken-Tarif genehmigt, welcher mit Blick auf die berechtigten Interessen der Fahrgäste von der tatsächlich erbrachten Fahrleistung abweicht und beispielsweise auf die kürzeste Straßenentfernung abhebt, so ist es nur folgerichtig, wenn dieser Umstand sich auch auf der Kosten-Ausgleichs-Seite auswirkt. Für den Ausbildungsverkehr kann dann nichts anderes gelten. Ebenso wie es nämlich sowohl im allgemeinen Personenverkehr als auch im (gemischten oder reinen) Ausbildungsverkehr ohne weiteres gerechtfertigt sein kann, den einzelnen Fahrgast wenigstens hinsichtlich des Tarifs zu entlasten, wenn er denn schon aufgrund der genehmigten Linienführung für ihn lästige Umwege und zeitliche Verzögerungen in Kauf nehmen muss, ist es zur Überzeugung des erkennenden Senats gerechtfertigt, in solchen Fällen bei der Bemessung der Ausgleichsleistung für den allgemeinen wie für den Ausbildungsverkehr bezüglich der Personen-Kilometer diesen gleichen Ausgangspunkt zu wählen.

Eine nach den Vorstellungen der Revision gebotene Vorgehensweise, zwar dem einzelnen Auszubildenden in solchen Fällen nur den genehmigten (günstigeren) Strecken-Tarif zu berechnen, aber hiervon bei der Bemessung der Ausgleichs-Leistung völlig abzusehen, müsste wegen dieser unterschiedlichen Maßstäbe zu ungerechtfertigten Verzerrungen zugunsten des Unternehmers führen, die nicht mit dem Zweck der Ausgleichsleistung zu begründen wären. Wie der Verwaltungsgerichtshof zu Recht ausgeführt hat, liegt nämlich der Grund für eine (zusätzliche) Kosten-Unterdeckung in solchen Fällen nicht in den speziellen Gegebenheiten des Ausbildungsverkehrs begründet, sondern folgt – wie dargelegt – aus für alle Zweige des Personenbeförderungsverkehrs gleichermaßen gültigen rechtlichen Gegebenheiten.

Überdies würde die nach den Verordnungs-Materialien (a.a.O., S. 12 bzw. 17) grundsätzlich angestrebte und in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als zulässig beurteilte Pauschalierung und Verwaltungsvereinfachung (vgl. Urteile vom 22. März 1995 – BVerwG 11 C 16.94 – a.a.O. S. 4 und vom 7. September 2000 – BVerwG 3 C 31.99 – Buchholz 442.01 § 45 a Nr. 9 S. 7 m.w.N.; Beschluss vom 30. Dezember 1997 – BVerwG 3 N 1.97 – Buchholz 442.01 § 45 a Nr. 8 S. 11) verfehlt, wenn anstatt einer im Regelfall einfachen Ermittlung nach genehmigten Streckentarifen das aufwendigere Verfahren der Ermittlung nach den aufgrund der Linienführung tatsächlich geleisteten Personen-Kilometern geboten wäre.

Für den Streitfall hat das angefochtene Berufungsurteil zwar für den Überland-Verkehr einen solchen Strecken-Tarif angenommen, für den Ortsverkehr aber festgestellt, dass die Entgelte nach einem Zonentarif erhoben werden (UA S. 2). Aufgrund des übereinstimmenden Vorbringens der Beteiligten während des Verfahrens und insbesondere in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat steht zugleich fest, dass der Streit der Beteiligten sich allein auf die Berücksichtigung der im Ortsverkehr erbrachten tatsächlichen Transportleistungen bezieht. Deshalb ist für den Streitfall davon auszugehen, dass für die Beurteilung der hier problematischen Schülertransporte auf einen solchen genehmigten Strecken-Tarif nicht abgestellt werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO.

Unterschriften

Prof. Dr. Driehaus, van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Richter am Bundesverwaltungsgericht Kimmel ist wegen Urlaubs an der Unterzeichnung verhindert. Dr. Brunn, Prof. Dr. Driehaus

Fundstellen