BVerwG Urteil vom 07.06.2001 - 4 CN 1.01 (veröffentlicht am 07.06.2001)

Entscheidungsstichwort (Thema)

Naturschutzgebiet. Planungshoheit. Naturschutzverordnung. Bebauungsplan. Antragsbefugnis. Rechtsschutzinteresse

Leitsatz (amtlich)

1. Eine Gemeinde ist im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle grundsätzlich antragsbefugt, sich gegen eine naturschutzrechtliche Verordnung zu wenden, welche ihr Gemeindegebiet erfasst.

2. Die von der Rechtsprechung beschriebenen Fallgruppen, in denen gemeindliche Belange nicht mehr als geringfügig anzusehen sind und daher jedenfalls nicht wegen angenommener Geringfügigkeit unbeachtet bleiben dürfen, betreffen – in aller Regel – nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit eines Normenkontrollantrags.

3. Eine Gemeinde ist gemäß § 1 Abs. 3 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB regelmäßig befugt, durch bauplanerische Festsetzungen im Rahmen der Selbstverwaltung eine gemeindliche „Verkehrspolitik” zu betreiben.

4. Zur Frage, ob eine Gemeinde auch „als Behörde” gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist.

Normenkette

VwGO § 47 Abs. 2 S. 1 n.F.; BNatSchG § 12

Verfahrensgang

Sächsisches OVG (Entscheidung vom 02.11.2000; Aktenzeichen 1 D 116/98)

Tenor

Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts aufgrund mündlicher Verhandlung vom 2. November 2000 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Die Gemeinde Schwepnitz wendet sich als Antragstellerin im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gegen die verordnungsrechtliche Festsetzung des Naturschutzgebietes „Königsbrücker Heide” vom 1. Oktober 1996 (SächsABl S. 1001).

Das Verordnungsgebiet hat eine Gesamtfläche von 7 000 ha. Es erstreckt sich auch auf einzelne Gebietsteile der Antragstellerin; betroffen sind die jetzigen Ortsteile Zeisholz, Cosel und Schwepnitz. Mit Wirkung vom 1. Januar 1996 waren die Ortsteile Zeisholz und Cosel in das Gebiet der Antragstellerin eingemeindet worden. Mit ihrem Normenkontrollantrag will sich die Antragstellerin die rechtliche Möglichkeit wahren, zwischen dem Ortsteil Schwepnitz und den Ortsteilen Zeisholz und Cosel gemeindliche Verbindungsstraßen herzustellen. Bis in die 50er oder 60er Jahre hinein bestanden derartige Straßenverbindungen. Nach dieser Zeit gehörte das jetzige Naturschutzgebiet einschließlich der Gemeindeverbindungsstraßen zu einer Fläche, welche die sowjetischen Streitkräfte als Truppenübungsplatz nutzten. Mit der Wiedervereinigung wurde die militärische Nutzung aufgegeben. Die Straßentrassen, die auch nach Aufgabe der militärischen Nutzung abgesperrt blieben, verlaufen über insgesamt vier Flurstücke. Ein Grundstück steht im Eigentum des Freistaates Sachsen, ein weiteres im Eigentum der Stiftung für Wald Sachsen und zwei Grundstücke im Eigentum des Volkes unter Verfügungsberechtigung der Antragstellerin. Die Antragstellerin sieht sich durch den Inhalt der Naturschutzverordnung gehindert, die noch vorhandenen Straßentrassen als Verbindungsstraßen wieder herzustellen.

Mit ihrer am 20. Februar 1998 erhobenen Normenkontrollklage hat die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Regierungspräsidiums Dresden zur Festsetzung des Naturschutzgebietes „Königsbrücker Heide” vom 1. Oktober 1996 (SächsABl S. 1001) für nichtig zu erklären, soweit sie die Ortsverbindungsstraßen zwischen Schwepnitz und Zeisholz sowie zwischen Schwepnitz und Cosel nicht im Wege der Ausnahme von den Verboten nach § 4 der Verordnung ausnimmt.

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 2. November 2000 den Normenkontrollantrag als unzulässig verworfen. Es hat die Antragsbefugnis der Antragstellerin als Gemeinde und das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin als Behörde gemäß § 47 Abs. 2 VwGO verneint. Für das Gebiet liege eine bestimmte und konkrete Planung der Antragstellerin nicht vor. Auch als Antrag einer „Behörde” sei der Antrag der Antragstellerin nicht zulässig. Das Normenkontrollgericht hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Den Urteilsgründen ist zu entnehmen, dass es sich mit seiner Entscheidung in Widerspruch zu dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. März 1989 – BVerwG 4 NB 10.88 – BVerwGE 81, 307 sieht.

Mit ihrer Revision verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Der Antragsgegner tritt dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Das Normenkontrollgericht hat den Normenkontrollantrag zu Unrecht als unzulässig verworfen. Das Normenkontrollurteil verletzt § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ist gegeben. Eine abschließende Sachentscheidung setzt weitere tatsächliche Feststellungen voraus. Das erfordert eine Zurückverweisung der Sache an das Normenkontrollgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Antragstellerin ist als juristische Person im Normenkontrollverfahren antragsbefugt, da sie geltend machen kann, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder durch deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Es genügt, wenn sich aus ihrem Vorbringen und dem unstreitigen Sachverhalt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt. Das ist hier der Fall. Die vom Normenkontrollgericht zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellten Anforderungen überspannen die Voraussetzungen an die Antragsbefugnis einer Gemeinde.

1.1 Eine Gemeinde kann sich bei einem Angriff gegen eine naturschutzrechtliche Verordnung grundsätzlich auf ihr Selbstverwaltungsrecht berufen. Sie ist für ihr Gemeindegebiet ermächtigt, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Bundesbaugesetzes vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BauGB). Dazu hat sie gemäß § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Wann dies der Fall ist, entscheidet die Gemeinde nach ihren eigenen städtebaupolitischen Vorstellungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995 – BVerwG 4 NB 21.95 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86; Beschluss vom 16. Januar 1996 – BVerwG 4 NB 1.96 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 88 = NVwZ-RR 1997, 83). Erforderlich i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB ist eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 – BVerwG 4 BN 15.99 – Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 = NVwZ 1999, 1338; Beschluss vom 8. September 1999 – BVerwG 4 BN 14.99 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 106 = ZfBR 2000, 275). Die Gemeinde trifft ihre Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 2 BauGB durch den vorbereitenden Bauleitplan (Flächennutzungsplan) und den Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Eine staatliche Naturschutzverordnung nimmt ihr diese planerische Möglichkeit. Die Gemeinde kann – solange eine derartige Verordnung besteht – keine Darstellung in einem Flächennutzungsplan oder eine Festsetzung in einem Bebauungsplan rechtswirksam erlassen, die im Widerspruch zum Inhalt der Naturschutzverordnung steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 – BVerwG 4 C 1.99 – BVerwGE 109, 371-379 = DVBl 2000, 794 ≪Flächennutzungsplan≫; Beschluss vom 28. November 1988 – BVerwG 4 B 212.88 – Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 5 = NVwZ 1989, 662 ≪Bebauungsplan≫; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 1990 – BVerwG 4 NB 29.90 – Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 23 = NVwZ 1991, 1074). Auch für die Naturschutzbehörde, welche eine Naturschutzverordnung in einem bereits beplanten Gebiet erlassen will, kann es übrigens umgekehrt nahe liegend sein, die Feststellung der Ungültigkeit eines Bebauungsplanes im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle erreichen zu wollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 – BVerwG 6 CN 2.00 – zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

Das Normenkontrollgericht beschreibt in seinen Entscheidungsgründen Fallgruppen, in denen die Rechtsprechung die Möglichkeit einer rechtserheblichen Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit angenommen hat. Das ist unter anderem der Fall, wenn staatliche Maßnahmen eine hinreichend bestimmte (konkretisierte) Planung der Gemeinde nachhaltig störten und dies unberücksichtigt blieb (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 26.94 – BVerwGE 100, 388 ≪394≫), wenn das Vorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht, also eine im Einzelnen noch nicht konkretisierte gemeindliche Planung durch die angegriffene Fachplanung gänzlich verhindert oder grundlegend und nachhaltig behindert werden würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 – BVerwG 4 C 51.83 – BVerwGE 74, 124 ≪132≫), oder wenn eine gemeindliche Einrichtung in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich in Mitleidenschaft gezogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1999 – BVerwG 4 A 47.96 – Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 148 = NVwZ 2000, 560; Urteil vom 14. Dezember 2000 – BVerwG 4 C 13.99 – DVBl 2001, 395 = NuR 2001, 269 ≪Wittstocker Heide≫; Beschluss vom 5. Dezember 1996 – BVerwG 11 VR 8.96 – NVwZ-RR 1997, 339; Beschluss vom 30. August 1995 – BVerwG 4 B 86.95 – Buchholz 406.13 § 6 a ROG Nr. 1 = NVwZ-RR 1996, 67). Das Normenkontrollgericht führt dazu im Einzelnen aus, dass im Streitfall derartige Voraussetzungen in tatsächlicher Hinsicht nicht gegeben seien. Darauf kommt es im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Normenkontrollantrages indes nicht entscheidend an. Das Gericht missversteht die Zielsetzung der angeführten Rechtsprechung. Die gebildeten Fallgruppen kennzeichnen jene Fallbereiche, in denen der Träger der staatlichen Maßnahme im Rahmen seiner Entscheidung die Belange der Gemeinde zur Kenntnis zu nehmen und im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnis inhaltlich zu beachten hat. Sie umschreiben indiziell also jene Bereiche, in denen die gemeindlichen Belange nicht mehr als geringfügig anzusehen sind und daher jedenfalls nicht wegen angenommener Geringfügigkeit unbeachtet bleiben dürfen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 – BVerwG 4 C 26.94 – a.a.O.). Ob und in welchem Maße das jeweils anzuwendende Recht eine Beachtung gemeindlicher Belange überhaupt fordert und gestattet, ist dagegen eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrages. Diese ist hier nicht näher zu behandeln.

1.2 Die vom Oberverwaltungsgericht behandelten Fallgruppen umschreiben die Situationen, in denen die Belange einer Gemeinde bei einer Entscheidung von Landes- oder Bundesbehörden zu berücksichtigen sind, mithin nicht abschließend. Beispielsweise sind die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 3 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB grundsätzlich befugt, durch bauplanerische Festsetzungen oder mit anderen Mitteln im Rahmen der Selbstverwaltung eine gemeindliche „Verkehrspolitik” zu betreiben (BVerwG, Beschluss vom 22. April 1997 – BVerwG 4 BN 1.97 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 91 = NVwZ-RR 1998, 217). Das ist geradezu selbstverständlich, wenn eine Gemeinde die ihr durch Eingemeindung zugewachsenen Ortsteile durch ein Straßen- und Wegenetz miteinander verbinden will.

Die Antragstellerin hat – wie die tatrichterlichen Feststellungen ergeben – in verschiedener Weise versucht, ihre planerischen Vorstellungen über eine Wiederherstellung der Verbindungsstraßen auf der noch vorhandenen Trassierung umzusetzen. Ihr jeweiliges Vorgehen mag ihr insoweit misslungen sein, als sie eine verfestigte Rechtsposition nicht erlangen konnte. Eine beabsichtigte Darstellung in einem Teilflächennutzungsplan gab sie auf, als ihr die fehlende Genehmigungsfähigkeit dargelegt wurde. Der Versuch, die Trassen in einem gemeindlichen Straßenverzeichnis festzulegen, stieß auf den Widerstand übergeordneter staatlicher Behörden. Betrachtet man dies, so kann an den Zielen der Gemeinde und dem verdeutlichten Willen, diese auch zu verwirklichen, nicht ernsthaft gezweifelt werden. Eine derartige gebotene Gesamtbetrachtung reicht hier aus, um die Antragsbefugnis der Antragstellerin bejahen zu können.

2. Die Entscheidung des Normenkontrollgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Das vom vorinstanzlichen Gericht in anderem Zusammenhang bezweifelte Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin besteht. Das Revisionsgericht hat über das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin als Sachurteilsvoraussetzung des Normenkontrollverfahrens im Wege des Freibeweises zu befinden.

Für einen Antrag der Gemeinde auf Prüfung der Gültigkeit von Festlegungen in einer ihr Gebiet erfassenden Naturschutzverordnung besteht im Hinblick auf die damit verbundene Beschränkung der ihr in den §§ 1 ff. BauGB eröffneten planerischen Möglichkeit grundsätzlich ein Rechtsschutzinteresse. Es genügt dafür in aller Regel die Annahme, der Normgeber werde im Fall der Rechtsfehlerhaftigkeit der angegriffenen Vorschrift jedenfalls eine neue, der antragstellenden Gemeinde möglicherweise günstigere Regelung treffen. Etwas anderes gilt dann, wenn der Antragsteller selbst im Falle einer ihm günstigen Entscheidung in absehbarer Zeit daraus keine ihm günstigen Maßnahmen ableiten könnte und die erstrebte Entscheidung in diesem Sinne für ihn letzten Endes mutmaßlich „wertlos” ist. Das ist hier nicht der Fall.

Die Antragstellerin will erreichen, dass die Ortsverbindungsstraßen zwischen Schwepnitz und Zeisholz sowie zwischen Schwepnitz und Cosel im Wege der Ausnahme von den Verboten nach § 4 der Verordnung hergestellt werden dürfen. Für die Prüfung des Rechtsschutzinteresses ist zu unterstellen, dass das Normenkontrollgericht insoweit die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Verordnung feststellt. Auf der Grundlage dieser Unterstellung ist zu fragen, ob in realistischer Zeit zu erwarten ist, dass die Verbindungsstraßen dann auch tatsächlich hergestellt werden. Das Normenkontrollgericht hat hierzu in einem anderen rechtlichen Zusammenhang ausgeführt, dass sich eine Wiederherstellung der Straßen in keiner Weise abzeichnet. Das Gericht führt dazu auch den beträchtlichen Aufwand an, der für eine Wiedereröffnung der Straßen erforderlich wäre.

Im Bericht des Regierungspräsidiums Dresden an das Sächsische Staatsministerium für Umwelt und Landesentwicklung über die beabsichtigte Naturschutzverordnung vom 14. März 1996 werden in der Tat die Kosten für die Wiederherstellung der Straßen auf mehrere Millionen DM geschätzt. Hinzu kämen vermutlich Kosten für die nach § 8 BNatSchG erforderlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Die Beurteilung der Antragstellerin selbst führt zu einem deutlich geringeren Betrag. Auf die Einzelheiten eines Kostenaufwandes für die Wiederherstellung der Verkehrsverbindungen kommt es jedoch für die Prüfung des erforderlichen Rechtsschutzinteresses nicht an. Angesichts des erheblichen Kostenaufwandes hat die Antragstellerin zwar möglicherweise keine reale Chance, ihre Absicht, die Verbindungsstraßen in einem nach den landesrechtlichen Straßengesetz vorausgesetzten Zustand herzustellen, aus eigenem „Vermögen” alsbald zu realisieren. In der mündlichen Verhandlung ist mit den Beteiligten jedoch hinreichend geklärt worden, dass der Freistaat Sachsen durchaus finanzielle staatliche Unterstützung zum Ausbau von Gemeindestraßen bereithält und damit der Ausbau der „Verbindungsstraßen” jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, auch wenn ein unbedingter Anspruch der Antragstellerin nach den übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten nicht gegeben sein mag. Kann demgemäß eine Verwirklichung der Ziele der Antragstellerin jedenfalls nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, genügt diese Feststellung, um zugunsten der Antragstellerin von einem Rechtsschutzinteresse an der Klärung der Rechtslage ausgehen zu können.

3. Bei dieser Sach- und Rechtslage besteht kein Anlass, den vom Normenkontrollgericht als für die Zulassung der Revision maßgebend angesehenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. März 1989 – BVerwG 4 NB 10.88 – a.a.O. näher zu behandeln. Es kommt daher nicht darauf an, ob die Gemeinde „als Behörde” die angegriffene Naturschutzverordnung anzuwenden hätte oder ob sie sich der Verordnung im Vollzug anderweitig „ausgesetzt” sehen müsste. Es mag allerdings mit dem Normenkontrollgericht überdenkenswert sein, ob eine Kommune, welche ihre lokalen Belange im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung gegenüber staatlichen Maßnahmen zu verteidigen sucht, dies in erster Linie als Gemeinde, nicht aber als Behörde unternimmt.

4. Die Kostenentscheidung ist der Schlussentscheidung des Normenkontrollgerichtes vorzubehalten.