BVerwG Beschluss vom 11.11.2008 - 9 A 52.07

Entscheidungsstichwort (Thema)

Eingriff in Natur und Landschaft. Ersatzmaßnahme. Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde. vorhabenfremder Kompensationsbedarf. Erforderlichkeit. Verhältnismäßigkeit. Übermaßverbot. Existenzgefährdung. landwirtschaftlicher Betrieb

Leitsatz (amtlich)

1. Die Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde, die erforderlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen für einen Eingriff in Natur und Landschaft festzusetzen, beschränkt sich auf den Eingriff, der Gegenstand der Planfeststellung ist. Die Planfeststellungsbehörde ist nicht befugt, im Rahmen eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses eine Ersatzmaßnahme zur Deckung eines Kompensationsbedarfs anzuordnen, der (teilweise) durch eine aufgrund eines gemeindlichen Bebauungsplans (§ 17b Abs. 2 Satz 1 FStrG) verwirklichte Straßenbaumaßnahme ausgelöst wird. Das gilt auch dann, wenn die planfestgestellte und die durch Bebauungsplan zugelassene Straße in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang und in der Straßenbaulast desselben Hoheitsträgers stehen.

2. Ungeachtet der Frage, ob es – auch mit Blick auf die Möglichkeit von Ersatzzahlungen (hier: gemäß § 21 NatSchG LSA) – überhaupt zulässig ist, zugunsten einer naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahme die Existenzgefährdung eines landwirtschaftlichen Betriebes in Kauf zu nehmen, erfordert es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot), im Planfeststellungsbeschluss substantiiert darzulegen, dass trotz entsprechender Bemühungen um vorrangig heranzuziehende Flächen der öffentlichen Hand und mangels anderer geeigneter Flächen Privater gerade die Inanspruchnahme der Flächen dieses Betriebes erforderlich und die Hinnahme seiner Existenzgefährdung im Hinblick auf das öffentliche Interesse an einer Kompensation des mit dem Straßenneubau verbundenen Eingriffs in Natur und Landschaft verhältnismäßig ist.

Normenkette

GG Art. 14 Abs. 1; FStrG § 17b Abs. 2 S. 1, § 19 Abs. 1-2; NatSchG LSA § 20 Abs. 2 S. 1, §§ 21, 23-24

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 118 473 € festgesetzt.

Tatbestand

I

Der Kläger, ein Landwirt, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 30. April 2007 für den Neubau der Bundesstraße B 6n, Planungsabschnitt 13.3, Güsten-Ilberstedt. Darin ist u.a. angeordnet, dass auf einer im Eigentum des Klägers stehenden Fläche von rund 23,7 ha eine naturschutzrechtliche Ersatzmaßnahme durch Umwandlung der bisherigen Ackerfläche in extensives Weidegrünland verwirklicht werden soll. Die Fläche ist zum dauerhaften Erwerb durch den Straßenbaulastträger vorgesehen. Sie deckt rund 70 Prozent des im Planfeststellungsbeschluss ermittelten naturschutzrechtlichen Kompensationsbedarfs von 34,8 ha ab. Von diesem entfällt ein Anteil von 4,01 ha auf den Bau der Bundesstraße B 185n, einer Zubringerstraße, die am östlichen Ende des Planungsabschnitts von dem dort gelegenen Knotenpunkt mit der B 6n auf dem Gebiet der Beigeladenen nach Süden zur B 185 (alt) führt. Der Bau der B 185n war ursprünglich Gegenstand der Planung des Vorhabenträgers, wurde dann aber im Einvernehmen mit diesem auf der Grundlage des Bebauungsplans Nr. 57 der Beigeladenen mit der Bezeichnung “Gewerbe- und Industriegebiet Bernburg West an der A 14, Baufeld I” vorzeitig verwirklicht. Grund dafür war der Wunsch der Beigeladenen nach einer beschleunigten Baureifmachung und Erschließung des erwähnten Gewerbegebiets, das nördlich der geplanten Trasse der B 6n liegt. Diese Straßenbaumaßnahme ist im Planfeststellungsbeschluss für den Bau der B 6n lediglich nachrichtlich wiedergegeben. Der Planfeststellungsbeschluss wies die Einwendung des Klägers gegen die Inanspruchnahme seines Grundbesitzes zurück, wobei er die vom Kläger behauptete Existenzgefährdung seines landwirtschaftlichen Betriebes unterstellte. Das auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Klageverfahren haben die Parteien in der Hauptsache durch einen gerichtlichen Vergleich erledigt. Darin hat der Beklagte den Planfeststellungsbeschluss insoweit aufgehoben, als darin eine Inanspruchnahme des Grundstücks des Klägers vorgesehen war.

Entscheidungsgründe

II

Das Klageverfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, nachdem es durch den zwischen den Parteien in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 5. November 2008 geschlossenen Vergleich beendet worden ist. Die Kostenentscheidung haben die Beteiligten nach Maßgabe von § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO in das Ermessen des Gerichts gestellt. Es ist angemessen, die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen dem Beklagten aufzuerlegen, da die Klage nach dem bisherigen Sach- und Streitstand mit ihrem angekündigten Antrag, die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festzustellen, voraussichtlich Erfolg gehabt hätte; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen Antrag angekündigt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die angefochtene Ersatzmaßnahme E 2 des Planfeststellungsbeschlusses war nach dem Erkenntnisstand bis zum Abschluss des Vergleichs rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Rechtsfehlerhaft daran war zum einen, dass der ermittelte naturschutzrechtliche Kompensationsbedarf im Umfang von 4,01 ha überhöht war, weil darin auch der Kompensationsbedarf einbezogen war, der durch den vorzeitigen Bau der B 185n aufgrund des Bebauungsplans Nr. 57 der Beigeladenen ausgelöst worden war. Zwar hatten der Vorhabenträger und die Beigeladene ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beigeladenen vereinbart, dass dieser Kompensationsbedarf im Rahmen der späteren Planfeststellung der B 6n ausgeglichen werden sollte. Dadurch hat der Beklagte aber nicht die Ermächtigung erlangt, durch hoheitlichen Zugriff, nämlich durch einen mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung ausgestatteten Planfeststellungsbeschluss (vgl. § 19 Abs. 1 und 2 FStrG), den Grundbesitz des Klägers in Anspruch zu nehmen. Denn die in den §§ 23, 24 NatSchG LSA enthaltene Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde, die erforderlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen für einen Eingriff in Natur und Landschaft festzusetzen, beschränkt sich auf den Eingriff, der Gegenstand der Planfeststellung ist. Der Bau der B 185n und der darin liegende Eingriff in Natur und Landschaft war jedoch nicht Gegenstand der Planfeststellung, sondern des Bebauungsplans Nr. 57 der Beigeladenen. Mithin hätte die Beigeladene den durch den Bau der B 185n ausgelösten Kompensationsbedarf grundsätzlich auf ihrem eigenen Gemeindegebiet ausgleichen müssen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7, §§ 1a, 2 Abs. 4, §§ 2a, 4c, 135a, 200a BauGB). Unter den Voraussetzungen des § 1a Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB hätte sie den Ausgleich auch an anderer Stelle als an dem Ort des Eingriffs vornehmen können, u.a. durch vertragliche Vereinbarungen (städtebauliche Verträge) nach § 11 BauGB auf von der Gemeinde bereit gestellten Flächen, die auch außerhalb des Gemeindegebiets liegen können. In keinem Fall wäre sie aber ermächtigt gewesen, durch Hoheitsakt auf Privateigentum außerhalb ihres Gemeindegebiets, hier auf den Grundbesitz des Klägers, zuzugreifen, um dort Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu verwirklichen. Dem Beklagten fehlte demgegenüber die Befugnis, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen für einen Eingriff festzusetzen, der nicht in dem planfestgestellten Vorhaben selbst lag. Diese Befugnis wurde auch nicht dadurch begründet, dass – wie hier – die planfestgestellte Straße (B 6n) und die durch den Bebauungsplan zugelassene Straße (B 185n) in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang und in der Straßenbaulast desselben Hoheitsträgers stehen, ebenso dass der Vorhabenträger und die Beigeladene dieses Vorgehen vereinbart haben, um durch die vorzeitige Verwirklichung der aufgrund des Bebauungsplans hergestellten Straße ein Gewerbegebiet der Gemeinde zu erschließen.

2. Darüber hinaus erweist sich die Anordnung der Ersatzmaßnahme E 2 auf Flächen des Klägers auch deshalb als rechtswidrig, weil in dem Planfeststellungsbeschluss nicht in der gebotenen Weise dargetan ist, dass diese trotz der vom Beklagten unterstellten Existenzgefährdung des landwirtschaftlichen Betriebs des Klägers erforderlich und verhältnismäßig ist.

Eine planfestgestellte naturschutzrechtliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme muss wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, die sie gegenüber dem in Anspruch genommenen Grundeigentümer entfaltet, neben den naturschutzrechtlichen Eingriffsvoraussetzungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) genügen, also geeignet und erforderlich sein; außerdem dürfen die mit ihr verbundenen nachteiligen Folgen für den betroffenen Grundeigentümer nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen (vgl. Urteil vom 1. September 1997 – BVerwG 4 A 36.96 – BVerwGE 105, 178 ≪185 f.≫). Dabei gebietet es der Schutz des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG), Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vorrangig auf einvernehmlich zur Verfügung gestellten Grundstücksflächen oder auf Grundstücken, die im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, zu verwirklichen (vgl. Urteile vom 6. Juni 2002 – BVerwG 4 CN 6.01 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 111 S. 37 und vom 26. Januar 2005 – BVerwG 9 A 7.04 – Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 13 S. 4 f. m.w.N.). Dass der Vorhabenträger oder der Beklagte nach freihändig zu erwerbenden oder der öffentlichen Hand gehörenden Flächen gesucht hätten, ist den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht zu entnehmen. Dahingehende Ermittlungen sind jedenfalls nicht dokumentiert. Der Vortrag des Beklagten erschöpft sich in der bloßen Behauptung, dass andere geeignete Flächen nicht vorhanden seien. Im Übrigen muss auch eine an sich geeignete und erforderliche Ersatzmaßnahme auf privatem Grund jedenfalls dann unterbleiben, wenn sie für den betroffenen Eigentümer Nachteile herbeiführt, die erkennbar außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen (Urteile vom 23. August 1996 – BVerwG 4 A 29.95 – Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8 S. 12 und vom 26. Januar 2005 a.a.O. S. 5). Der Kläger hatte eingewandt, dass seine Inanspruchnahme u.a. deshalb unverhältnismäßig sei, weil es sich um besonders wertvolle und deshalb für seinen Betrieb besonders wichtige Ackerflächen handele. Außerdem belaufe sich sein Flächenverlust zusammen mit früheren Inanspruchnahmen für andere Planvorhaben insgesamt auf rund 70 ha; dies führe zu einer Existenzgefährdung seines landwirtschaftlichen Betriebes. Auf diese Einwände geht der Planfeststellungsbeschluss lediglich insoweit ein, als er die behauptete Existenzgefährdung schlicht unterstellt, die Inanspruchnahme des Grundbesitzes des Klägers aus naturschutzfachlichen Gründen mit eher formelhaften Ausführungen aber gleichwohl für erforderlich erklärt, ohne auf die konkreten Argumente des Klägers einzugehen. Ungeachtet der Frage, ob es – auch mit Blick auf die Möglichkeit von Ersatzzahlungen (hier: gemäß § 21 NatSchG LSA) – überhaupt zulässig ist, zugunsten einer naturschutzrechtlichen Ersatzmaßnahme die Existenzgefährdung eines landwirtschaftlichen Betriebes in Kauf zu nehmen, ist damit nicht in der gebotenen Weise substantiiert dargelegt, dass es mit Blick auf das öffentliche Interesse an einer Kompensation des mit dem Straßenneubau verbundenen Eingriffs in Natur und Landschaft verhältnismäßig und zumutbar ist, gerade den Grundbesitz des Klägers unter Inkaufnahme einer Existenzgefährdung seines Betriebes in Anspruch zu nehmen.

3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG; ihr liegt zugrunde, dass nach der Rechtsprechung des Senats bei der dauerhaften Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen der Wert des Streitgegenstandes mit 0,50 €/m(2) zu bemessen ist.

Unterschriften

Dr. Storost, Domgörgen, Dr. Christ

Fundstellen