BVerwG Urteil vom 12.12.1996 - 2 C 37.95

Leitsatz (amtlich)

›Die Untersagung einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit eines Ruhestandssoldaten gemäß § 20a SG kommt nicht nur dann in Betracht, wenn die beabsichtigte Erwerbstätigkeit durch denjenigen finanziert werden soll, mit dessen Interessen der Soldat in seiner früheren dienstlichen Tätigkeit nicht unerheblich befaßt war. Vielmehr gilt gleiches auch dann, wenn jener zwar nicht selbst die Finanzierung der beabsichtigten Erwerbstätigkeit sicherstellt, aber wesentlichen Einfluß darauf hat, daß die Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann (Fortentwicklung der bisherigen Rechtsprechung, u.a. BVerwGE 84, 194; 91, 57).‹

Verfahrensgang

Gründe

I.

Der im Jahre 1935 geborene Kläger stand als Berufssoldat im Dienste der Beklagten. In der Zeit vom 21. Oktober 1986 bis 31. Oktober 1990 war er als Marineattaché der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in A tätig. Zu seinen Aufgaben gehörten u. a. die Bearbeitung der militärischen Angelegenheiten und die Beratung des Leiters der Diplomatischen Vertretung, die Vertretung der deutschen militärischen Belange gegenüber dem Staat B, die Pflege der Verbindungen mit den zuständigen militärischen und zivilen Stellen des Staates B sowie die Berichterstattung über diesen und dessen Verteidigungsmaßnahmen.

Im Oktober 1990 erteilte der Bundesminister der Verteidigung dem Kläger für die Zeit vom 1. November 1990 bis 30. September 1992 aus wichtigem Grund Sonderurlaub unter Wegfall der Geld- und Sachbezüge einschließlich der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung, um ihm eine Beratertätigkeit bei der Firma C für Ausbildung und Logistik im Rahmen der durch die Bundesrepublik Deutschland der Marine des Staates B gewährten Verteidigungshilfe zu ermöglichen; die Beurlaubung wurde als dienstlichen Interessen dienend anerkannt. Ein Konsortium deutscher Industrieunternehmen unter Federführung der Firma C finanzierte diese Beratertätigkeit.

Mit Ablauf September 1992 wurde der Kläger in den Ruhestand versetzt.

Im Oktober 1992 zeigte der Kläger an, daß er beabsichtige, die bis dahin ausgeübte Beratertätigkeit fortzusetzen, da die Marine des Staates B ein starkes Interesse daran habe. Das Werftenkonsortium habe sich zur weiteren finanziellen Förderung bereit erklärt. Der Kläger beantragte, die Unbedenklichkeit der Tätigkeit zu bestätigen und ihm die Zulassung als Gesprächs- und Verhandlungspartner im dienstlichen Verkehr zu erteilen. Mit Bescheid vom 28. Mai 1993 untersagte der Bundesminister der Verteidigung dem Kläger die Ausübung dieser Tätigkeit bis zum 30. September 1997.

Der vom Kläger gegen diese Verfügung erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Das durch § 20 a SG geschützte Vertrauen in die Integrität der öffentlichen Verwaltung und der Streitkräfte sei nicht schon deshalb gefährdet, weil die Beratertätigkeit des Klägers durch ein Firmenkonsortium der deutschen Rüstungsindustrie finanziert werden solle. Die Beeinträchtigung dienstlicher Interessen sei aber deshalb zu besorgen, weil die Beratertätigkeit des Klägers für die Marine des Staates B unmittelbar an seine bis zum 30. Oktober 1990 ausgeübte dienstliche Tätigkeit als Marineattaché anknüpfe. Wenn die neue Beschäftigung gerade darauf abziele, die früheren dienstlichen Beziehungen zu nutzen, liege die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Belange nahe. Die Aufgaben, die der Kläger während seiner Beurlaubung übernommen habe und die er jetzt fortsetzen wolle, unterschieden sich zwar ganz erheblich von seinen früheren dienstlichen Obliegenheiten. Doch wäre ihre Wahrnehmung ohne die zuvor als Marineattaché gewonnenen Erfahrungen und geknüpften persönlichen Verbindungen undenkbar. Nur weil der Kläger als aktiver Soldat in ständigem Kontakt mit Führungsoffizieren der Marine des Staates B gestanden habe und er das Vertrauen und die Wertschätzung dieser Entscheidungsträger habe gewinnen können, sei ihm die Übernahme der Beratertätigkeit angetragen worden.

Dieser rechtlichen Beurteilung stehe die Beurlaubung im unmittelbaren Anschluß an die Dienstzeit als Marineattaché nicht entgegen. Die Gewährung von Sonderurlaub entfalte keine Bindung für die nach dem Ausscheiden des Klägers aus dem Wehrdienst zu entscheidende Frage, ob eine Untersagung der Tätigkeit gemäß § 20 a Abs. 2 SG auszusprechen sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Revision eingelegt, mit der er beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. April 1995 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 11. Juli 1994 zurückzuweisen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und verweist im übrigen auf die Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Anfechtungsklage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Die Beklagte hat die beabsichtigte Erwerbstätigkeit des Klägers gemäß § 20 a SG ohne Rechtsfehler untersagt. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift besteht u.a. für einen Berufssoldat im Ruhestand eine Anzeigepflicht, wenn er innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren nach seinem Ausscheiden aus dem Wehrdienst außerhalb des öffentlichen Dienstes eine Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit aufnimmt, die mit seiner dienstlichen Tätigkeit in den letzten fünf Jahren vor seinem Ausscheiden aus dem Wehrdienst im Zusammenhang steht und durch die dienstliche Interessen beeinträchtigt werden können. Nach Abs. 2 ist die Beschäftigung und Erwerbstätigkeit zu untersagen, wenn zu besorgen ist, daß durch sie dienstliche Interessen beeinträchtigt werden. Nach Abs. 3 Satz 1 wird das Verbot vom Bundesminister der Verteidigung ausgesprochen; es endet spätestens mit Ablauf von fünf Jahren nach dem Ausscheiden aus dem Wehrdienst.

Die Besorgnis, daß durch die vom Kläger beabsichtigte Erwerbstätigkeit dienstliche Interessen beeinträchtigt werden, ist gerechtfertigt.

§ 20 a SG dient der Prävention eines Mißbrauchs dienstlicher Tätigkeit, dienstlicher Kenntnisse und dienstlicher Kontakte. Die Vorschrift, die insbesondere im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist (BVerwGE 84, 194 [197 ff.]; BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1990 - BVerwG 6 C 54.88 - [Buchholz 236.1 § 20 a Nr. 2]), schützt in erster Linie die Funktionsfähigkeit des Dienstes in den Streitkräften. Dabei geht es sowohl um die Erhaltung der Unbefangenheit und Unparteilichkeit der Soldaten, namentlich bei ihrer in den letzten Jahren vor dem Ausscheiden ausgeübten Tätigkeit, als auch um das Ansehen des öffentlichen Dienstes, soweit es das nach innen und außen unverzichtbare Vertrauen in die Integrität der Streitkräfte betrifft. Was die Integrität der Dienstleistung angeht, so ist damit sowohl die frühere Tätigkeit desjenigen angesprochen, der sich nunmehr im Ruhestand befindet, als auch diejenige der gegenwärtig aktiven Soldaten, die sich in ihrer Amtsausübung nicht durch spätere "Karriereaussichten" beeinflussen lassen sollen (BVerwGE 84, 194 [195 f.]; BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1990 a.a.O.; BVerwGE 91, 57 f.). Weiterhin soll - über die Verpflichtung zur Wahrung der Amtsverschwiegenheit hinausgehend - verhindert werden, daß das "Amtswissen" eines früheren Soldaten bei Aufnahme einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes mißbräuchlich "für private Zwecke zum Schaden des Dienstherrn genutzt" wird.

Der Schutz der Integrität der öffentlichen Verwaltung und Streitkräfte setzt nicht ein Fehlverhalten oder einen begründeten Verdacht persönlicher Befangenheit und Parteilichkeit des Soldaten während des Dienstes voraus. Zweifel an der Integrität der öffentlichen Verwaltung und der Streitkräfte ergeben sich bereits immer dann, wenn der ausgeschiedene Soldat eine Erwerbstätigkeit zugunsten Dritter ausüben will, auf deren Belange er dienstlich in nicht unerheblicher Weise Einfluß nehmen konnte, weil er an den innerdienstlichen Entscheidungsprozessen abschließend, beaufsichtigend oder vorbereitend beteiligt war (vgl. BVerwGE 84, 194 [203]; 91, 57 [61]). In diesen Fällen ist die Möglichkeit nicht auszuschließen und deshalb der konkrete Anschein begründet, daß die dienstliche Tätigkeit nicht ausschließlich am öffentlichen Interesse ausgerichtet ist, sondern daß die Aussichten für eine Erwerbstätigkeit nach Ausscheiden aus dem Wehrdienst gefördert und deshalb Interessen Außenstehender bevorzugt berücksichtigt werden.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war der Kläger an Entscheidungen von erheblicher wirtschaftlicher und militärischer Bedeutung für den Staat B vorbereitend beteiligt. In der Zeit seiner Tätigkeit als Marineattaché von September 1987 bis Oktober 1990 wurden für die Marineprojekte der Verteidigungshilfe für den Staat B Haushaltsmittel des Bundes im Umfang von mehreren Millionen DM verwandt. Auf die Planung und Durchführung dieser Projekte hat der Kläger dadurch Einfluß nehmen können, daß er die Aktivitäten, Wünsche und Vorstellungen der Marine des Staates B aufnahm, die neuesten Sachstände recherchierte und eigene Einschätzungen gegenüber seinem Dienstherrn abgab. Diese Berichte wurden in die komplexen Entscheidungsvorgänge über die Marineprojekte im Rahmen der Verteidigungshilfe einbezogen. Damit hatte der Kläger unmittelbar Einfluß auf Hilfen zugunsten des Staates B.

Selbst wenn die dienstliche Tätigkeit des Klägers bis Oktober 1990 ohne konkreten Einfluß auf Aufträge an das Werftenkonsortium gewesen sein sollte, das die Finanzierung der beabsichtigten Erwerbstätigkeit übernehmen wollte, rechtfertigt die angestrebte Beratertätigkeit auf Anforderung und zugunsten der Marine des Staates B die Untersagung nach § 20 a Abs. 2 SG. Eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen kommt nicht nur dann in Betracht, wenn die beabsichtigte Erwerbstätigkeit durch denjenigen finanziert werden soll, mit dessen Interessen der Soldat in seiner früheren dienstlichen Tätigkeit nicht unerheblich befaßt war (so in den bislang vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen; vgl. BVerwGE 84, 194; Urteil vom 14. Februar 1990 a.a.O.; BVerwGE 91, 57). Vielmehr gilt gleiches auch dann, wenn jener zwar nicht selbst die Finanzierung der beabsichtigten Erwerbstätigkeit sicherstellt, aber wesentlichen Einfluß darauf hat, daß die Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann. Einen solchen Einfluß hat der Staat B geltend gemacht. In seiner Anzeige von Oktober 1992 hat der Kläger selbst angegeben, daß dessen Marine ein starkes Interesse an der Beratertätigkeit habe.

Ohne rechtliche Bedeutung ist, daß der Kläger für die Zeit vom 1. November 1990 bis zum Eintritt in den Ruhestand beurlaubt war und während dieser Zeit keinen Dienst als Soldat ausgeübt hat. Für die Beurteilung kommt es auf die dienstlichen Aufgaben an, die der Kläger in den fünf Jahren vor Eintritt in den Ruhestand - also in der Zeit von Oktober 1987 bis Oktober 1990 - wahrgenommen hat.

Aus dem Umstand, daß dem Kläger für die Zeit vom 1. November 1990 bis zum 30. September 1992 Sonderurlaub für eine Beratertätigkeit bei der Firma C erteilt und die Beurlaubung als dienstlichen Interessen dienend anerkannt worden ist, können keine gegenteiligen Schlüsse gezogen werden. Die Untersagungsverfügung gemäß § 20 a Abs. 2 SG konkretisiert nachwirkende Pflichten nach Ausscheiden aus dem Wehrdienst und ergeht rechtlich eigenständig auf der Grundlage einer besonderen Rechtsvorschrift, die weder eine Beurteilungsermächtigung noch einen Ermessensspielraum einräumt. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob die Gewährung von Sonderurlaub rechtmäßig war, insbesondere ob die normativen Anforderungen für die Entscheidung über einen Sonderurlaub in dienstlichem Interesse gleich denen für das Verbot der beabsichtigten Erwerbstätigkeit sind. Besteht die begründete Besorgnis einer Beeinträchtigung dienstlicher Interessen i.S. des § 20 a Abs. 2 SG, so ist der Bundesminister der Verteidigung zu dem Verbot verpflichtet.

Auch hinsichtlich der zeitlichen Dauer der Untersagung ist der angefochtene Bescheid nicht zu beanstanden. Gemäß § 20 a Abs. 3 Satz 1 SG endet das Verbot spätestens mit Ablauf von fünf Jahren nach dem Ausscheiden aus dem Wehrdienst. Der Kläger ist mit Ablauf September 1992 in den Ruhestand getreten, so daß die Untersagung der beabsichtigten Erwerbstätigkeit bis zum 30. September 1997 den gesetzlichen Zeitrahmen ausschöpft. Bei der Bestimmung der Verbotsdauer steht dem Bundesminister der Verteidigung kein Ermessen zu (BVerwGE 84, 194 [205]). Mit der Formulierung, daß das Verbot "spätestens mit Ablauf von fünf Jahren nach dem Ausscheiden aus dem Wehrdienst" endet, wird lediglich dem Umstand Rechnung getragen, daß die Voraussetzungen der Untersagung auch nur für einen kürzeren Zeitraum gegeben sein können. In diesem Falle ist das Verbot für diese kürzere Zeit auszusprechen. Umstände, aus denen sich ergeben könnte, daß die Gründe, die die Untersagungsverfügung rechtfertigen, bereits vor dem 30. September 1997 entfallen würden, sind vom Berufungsgericht nicht festgestellt und auch vom Kläger nicht geltend gemacht worden.

Soweit der Kläger zur Begründung der Revision auf sein Vorbringen im Beschwerdeverfahren pauschal verwiesen hat, mit dem u.a. auch die Verletzung formellen Rechts gerügt worden ist, ist die Revision nicht ordnungsgemäß begründet (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO). Grundsätzlich muß die Revision aus sich selbst heraus und ohne Verweisung auf andere Schriftsätze verständlich sein. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz kann nicht gemacht werden, wenn - wie im vorliegenden Falle - die Revision ausschließlich wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen worden ist. Soll die Revision zusätzlich auf Verfahrensfehler gestützt werden, bedarf es der Darlegung der verletzten Rechtsnorm und der den Mangel ergebenden Tatsachen in der Revisionsbegründung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. Dezember 1984 - BVerwG 9 C 41.84 - [Buchholz 310 § 139 Nr. 65]; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1987 - BVerwG 1 C 10.85 - [Buchholz 402. 5 Nr. 49] jeweils zu § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO a.F.). Diesen Anforderungen genügt die Revisionsbegründung nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

B e s c h l u ß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).

Fundstellen