BVerwG Beschluss vom 16.04.1991 - 1 C 18.89

Tenor

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Es wird gemäß Art. 177 Abs. 1 Buchst. a und b und Abs. 3 EWG-Vertrag eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu folgenden Fragen eingeholt:

1. Entfällt die Arbeitnehmereigenschaft und damit die Freizügigkeit nach Art. 48 Abs. 1 und 3 Buchst. b und c EWG-Vertrag und damit die Anwendbarkeit der Richtlinie 68/360/EWG vom 15. Oktober 1968 (ABl. Nr. L 257 S. 13), wenn der Angehörige eines Mitgliedstaates der EWG nach Beendigung einer Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat im Zeitpunkt des Beitritts seines Heimatstaates zu den Europäischen Gemeinschaften oder zu einem späteren Zeitpunkt trotz Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme objektiv nicht mehr in eine Beschäftigung vermittelt werden konnte bzw. kann und sich deswegen der mit der Freizügigkeit verbundene Zweck einer Beschäftigung nicht mehr verwirklichen läßt?
2. Entfällt ein Verbleiberecht gemäß Art. 48 Abs. 3 Buchst. d EWG-Vertrag in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 vom 29. Juni 1970 (ABl. Nr. L 142 S. 24), wenn der Angehörige eines Mitgliedstaates der EWG erst nach Eintritt der zu 1.) genannten Umstände dauernd arbeitsunfähig wird, insbesondere dieser Zustand erst während eines weiteren Aufenthaltes eintritt, der ihm in dem Staat seiner früheren Beschäftigung nur zur Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens über die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ermöglicht worden ist?

Tatbestand

I.

Der 1936 geborene Kläger, ein griechischer Staatsangehöriger, kam 1960 in die Bundesrepublik Deutschland. Er erhielt jeweils auf ein Jahr befristete Aufenthaltserlaubnisse, zuletzt am 4. Dezember 1980 bis zum 4. Dezember 1981.

Der Kläger war nach seiner Einreise zunächst an verschiedenen Stellen als Arbeitnehmer beschäftigt. Seit Oktober 1978 ist er ununterbrochen arbeitslos. Er erhielt zunächst Arbeitslosengeld und ab 1979 Arbeitslosenhilfe. Vom 7. Juni 1979 bis zum 16. August 1981 war er arbeitsunfähig erkrankt. Seit September 1981 bestreitet er seinen Lebensunterhalt ausschließlich aus Mitteln der Sozialhilfe.

Über seinen im Dezember 1981 gestellten Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis entschied die Beklagte zunächst nicht, um den Ausgang eines zuvor von ihm eingeleiteten Verfahrens zur Bewilligung einer Rente wegen Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit und die weitere Entwicklung seiner Sozialhilfebedürftigkeit abzuwarten. Sein Rentenantrag wurde 1983 bestandskräftig mit der Begründung abgelehnt, er sei nicht berufs- oder erwerbsunfähig. Nachdem sich die Beklagte in der Folgezeit wiederholt über den weiteren Sozialhilfebezug des Klägers vergewissert hatte, lehnte sie am 1. August 1986 die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Im anschließenden Verwaltungsstreitverfahren, in dem der Kläger in erster Linie eine Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaates der EWG (Aufenthaltserlaubnis-EG) erstrebt, hat er eine Bescheinigung des Arbeitsamtes Stuttgart vom 19. März 1987 vorgelegt, wonach er seit dem 5. November 1982 als arbeitslos gemeldet sei und „wegen der gesundheitlichen Einschränkungen sowie des schlechten Arbeitsmarktes auch in Zukunft keine Vermittlungsmöglichkeiten zu erwarten” seien. Im Berufungsverfahren hat er darüber hinaus eine (privat)ärztliche Bescheinigung vom 22. Dezember 1987 eingereicht, nach der der behandelnde Arzt ihn „aufgrund des derzeitigen Allgemein- und Ernährungszustandes nicht mehr für erwerbsfähig” gehalten hat, ferner eine Bestätigung des Arbeitsamtes vom 4. Oktober 1988, daß er sich an diesem Tage gemeldet und sich über das Arbeitsamt um einen neuen Arbeitsplatz bemüht habe.

Die Klage ist in zwei Instanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 15. Februar 1989 (abgedruckt in: VBlBW 1989, 466) u.a. ausgeführt: Der Kläger genieße keine Freizügigkeit nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften. Die Annahme der Arbeitnehmereigenschaft setze eine Tätigkeit im Wirtschaftsleben voraus, d.h. die Ausübung tatsächlicher und echter Tätigkeiten in einem Lohn- oder Gehaltsverhältnis. Diese Voraussetzungen lägen beim Kläger nicht (mehr) vor. Er sei seit Oktober 1978 arbeitslos. Vermittlungsmöglichkeiten seien auch in Zukunft nicht zu erwarten. Bei unfreiwillig arbeitslos gewordenen Personen sei zwar grundsätzlich von einem Fortbestand der Freizügigkeit auszugehen. Dies gelte jedoch nicht bei einer über ein Jahr hinaus währenden Arbeitslosigkeit. Es könne hier offenbleiben, ob während des Bezugs von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe und während der Möglichkeit der befristeten Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis-EG wegen unfreiwillig eingetretener Arbeitslosigkeit die Arbeitnehmereigenschaft des Klägers fortbestanden habe. Denn auch unter Berücksichtigung aller dieser Umstände sei die Arbeitnehmereigenschaft des Klägers inzwischen entfallen.

Der Kläger sei auch nicht Verbleibeberechtigter. Er habe wiederholt Bescheinigungen des Arbeitsamtes vorgelegt, wonach er sich um einen Arbeitsplatz bemüht habe. Schon daraus werde ersichtlich, daß er nicht die Absicht habe, seine Erwerbstätigkeit endgültig aufzugeben. Nach der Bescheinigung des Arbeitsamtes vom 19. März 1987 sei er zwar wegen gesundheitlicher Einschränkungen sowie wegen des schlechten Arbeitsmarktes schwer vermittelbar, eine dauernde Arbeitsunfähigkeit werde dadurch jedoch nicht festgestellt. Sein Rentenantrag sei 1983 abgelehnt worden, weil weder Berufs- noch Erwerbsunfähigkeit vorliege. Daß sich daran etwas geändert haben sollte, habe der Kläger nicht vorgetragen. Auch bei Annahme dauernder Arbeitsunfähigkeit habe der Kläger seine Erwerbstätigkeit nicht wegen dieses Umstandes, sondern wegen fortdauernder Arbeitslosigkeit aufgegeben. Im übrigen fehle es an einem unmittelbaren ursächlichen Zusammenhang zwischen Eintritt der Arbeitsunfähigkeit und Aufgabe der Erwerbstätigkeit, weil die Arbeitnehmereigenschaft vor Eintritt der dauernden Arbeitsunfähigkeit entfallen sei.

Mit seiner Revision macht der Kläger geltend: Ihm müsse eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis-EG erteilt werden. Lediglich bei deren erstmaliger Erteilung sei gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 68/360/EWG oder bei deren erstmaliger Verlängerung in dem besonderen Fall unfreiwilliger Arbeitslosigkeit gemäß Art. 7 Abs. 2 a.a.O. eine Befristung zulässig. Im übrigen bestehe ein vom Rentenanspruch unabhängiges gemeinschaftsrechtliches Verbleiberecht. Seine dauernde Arbeitsunfähigkeit ergebe sich aus dem von ihm vorgelegten ärztlichen Attest vom 22. Dezember 1987. Sein Bemühen um Arbeit erfolge nur um den Preis der Selbstschädigung, da er aufgrund des Bezugs von Sozialhilfe sein Aufenthaltsrecht gefährdet sehe. Zur Begründung des Verbleiberechts genüge es, daß die dauernde Arbeitsunfähigkeit außerhalb eines Beschäftigungsverhältnisses eingetreten sei.

Die Beklagte und der beteiligte Oberbundesanwalt verteidigen das Berufungsurteil. Zum Verbleiberecht trägt der Oberbundesanwalt ergänzend vor: Vorschlägen der EG-Kommission zur Änderung des Art. 6 der Richtlinie 68/360/EWG und den dazu gegebenen Erläuterungen vom 21. April 1989 (ABl. Nr. C 100 S. 8) lasse sich entnehmen, daß bei Dauerarbeitslosigkeit derzeit kein Aufenthaltsrecht bestehe und in Zukunft auch nur für die Zeit gewährt werden solle, in der dem Arbeitnehmer sozialversicherungsrechtliche Ansprüche auf Grund eigener Leistungen zustünden, also nur bei Bezug von Arbeitslosengeld, nicht auch bei Bezug von Arbeitslosenhilfe.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers muß bezüglich der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis-EG erfolglos bleiben, wenn er nicht zu dem Personenkreis gehört, dem das europäische Gemeinschaftsrecht ein Aufenthaltsrecht und einen Anspruch auf Aufenthaltserlaubnis gewährt.

1. Es bestehen Zweifel an der Arbeitnehmereigenschaft des Klägers nach Art. 48 Abs. 1 und 3 Buchst. b und c EWG-Vertrag. Die Freizügigkeit in Art. 48 EWG-Vertrag ist „Arbeitnehmern” aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gewährleistet. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 (ABl. Nr. L 257 S. 2) nennt als wesentliches Merkmal der Arbeitnehmereigenschaft „eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis”. Die Begriffe „Arbeitnehmer” und „Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis” werden in keiner der einschlägigen Bestimmungen ausdrücklich umschrieben (EuGH, Urteil vom 23. März 1982 – Rs 53/81 – Sammlung S. 1035 ≪S. 1048 Rn. 9≫). Sie müssen gemeinschaftsrechtlich (EuGH a.a.O. S. 1049 Rn. 11; Urteil vom 3. Juni 1986 – Rs 139/85 – Sammlung 1741 ≪1751 Rn. 15≫; Urteil vom 27. September 1989 – Rs 9/88 – Sammlung 2989 ≪3009 Rn. 13≫) unter Rückgriff auf allgemein anerkannte Auslegungsgrundsätze ausgehend von ihrem gewöhnlichen Sinn in ihrem Kontext und im Lichte der Ziele des Vertrages verstanden werden. Da die Begriffe den Anwendungsbereich einer der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten festlegen, dürfen sie nicht einschränkend, sondern müssen weit ausgelegt werden (EuGH, Urteil vom 23. März 1982 a.a.O. S. 1048 Rn. 9 und S. 1049 Rn. 13; Urteil vom 27. September 1989 a.a.O.).

a) Die Arbeitnehmereigenschaft des Klägers könnte trotz der gebotenen weiten Auslegung bereits deshalb zweifelhaft sein, weil er nach dem Beitritt Griechenlands zu den Europäischen Gemeinschaften am 1. Januar 1981 niemals eine Beschäftigung als Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland ausgeübt hat; nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist er seit 1978 ununterbrochen arbeitslos und bezog zum Zeitpunkt des Beitritts Griechenlands kein – auf eigener Leistung beruhendes – Arbeitslosengeld. Ob er sich trotz seiner Erkrankung damals um eine Arbeitsstelle beworben hatte, läßt sich nicht mehr feststellen. Ihm war allerdings in der Bundesrepublik Deutschland zu jenem Zeitpunkt der Aufenthalt als Arbeitnehmer erlaubt. Die ihm am 4. Dezember 1980 für ein Jahr erteilte Aufenthaltserlaubnis gestattete die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit. Deshalb stellt sich die Frage, ob dieser Umstand zusammen mit der früheren Beschäftigung im Bundesgebiet für die Annahme genügt, der Kläger sei jedenfalls mit dem 1. Januar 1981 freizügigkeitsberechtigter Arbeitnehmer geworden.

b) In diesem Falle könnte die Arbeitnehmereigenschaft des Klägers zu einem späteren Zeitpunkt weggefallen sein. Nach Bescheinigungen des Arbeitsamtes hat sich der Kläger zwar zwischen November 1982 und Oktober 1988 beim Arbeitsamt um einen Arbeitsplatz bemüht. Diese Bemühungen blieben aber erfolglos. Wegen der gesundheitlichen Einschränkungen sowie der schlechten Arbeitsmarktlage sind auch in Zukunft keine Vermittlungsmöglichkeiten zu erwarten. Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Kläger nach Eintritt unfreiwilliger Arbeitslosigkeit gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b bzw. Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 68/360/EWG für einen gewissen Zeitraum die Verlängerung seiner 1981 abgelaufenen Aufenthaltserlaubnis beanspruchen und sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten durfte, so hält der Senat diesen Zeitraum mittlerweile für abgelaufen. Für einen Anspruch auf Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis-EG unabhängig vom Fortbestehen der Arbeitnehmereigenschaft bieten die genannten Vorschriften nach Auffassung des Senats keinen Anhaltspunkt. Wenn Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 68/360/EWG vorschreibt, daß die Aufenthaltserlaubnis-EG „ohne weiteres verlängert werden können” muß, dann schließt dies weder eine Befristung wie bei einer erstmaligen Erteilung noch eine Überprüfung aus, ob überhaupt die Voraussetzungen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis-EG noch vorliegen. Für den Kläger stellt sich daher die Frage, ob seine Arbeitnehmereigenschaft trotz fortbestehender Arbeitsbereitschaft mangels objektiver Vermittlungsfähigkeit in ein Lohn- oder Gehaltsverhältnis entfallen und die Richtlinie 68/360/EWG daher von vornherein unanwendbar ist.

Dazu bemerkt der Senat ergänzend: Die in Art. 48 Abs. 3 EWG-Vertrag gewährleistete Freizügigkeit enthält subjektive und objektive Kritieren, die auch für die Bestimmung der Arbeitnehmereigenschaft von Bedeutung sein können. So stellt Art. 48 Abs. 3 Buchst. c EWG-Vertrag einerseits auf die Absichten des einzelnen ab (sich … aufzuhalten, um …), weist jedoch andererseits auf das objektive Ziel hin, „eine Beschäftigung auszuüben”. Das in Buchst. a gewährte Bewerbungsrecht bezieht sich auf „tatsächlich angebotene Stellen”. Art. 1 Abs. 2 der zur Erreichung der in Art. 48 EWG-Vertrag festgelegten Ziele erlassenen Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 sieht einen Anspruch auf „Zugang zu den verfügbaren Stellen” vor. Bei Arbeitslosigkeit besteht „im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung” nach Art. 7 Abs. 1 Gleichbehandlung mit Inländern. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 23. März 1982 – Rs 53/81 – Sammlung S. 1035 (S. 1051 f. Rn. 21) auf die dem Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer selbst innewohnende Einschränkung hingewiesen, nur solche Personen dürften die mit der Freizügigkeit verbundenen Vorteile in Anspruch nehmen, die eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis „wirklich ausüben oder ernsthaft ausüben wollen”. Nicht entschieden ist damit aber, ob für Fälle wie dem vorliegenden die ernsthafte Absicht, wieder eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ausüben zu wollen, voraussetzt, daß diese Absicht auch verwirklicht werden kann.

Entfällt die Arbeitnehmereigenschaft bei fehlender Möglichkeit, den Arbeitsuchenden in ein Lohn- oder Gehaltsverhältnis zu vermitteln, kommt es entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung nicht mehr darauf an, ob und für welchen Zeitraum früher seine Aufenthaltserlaubnis wegen unfreiwillig eingetretener vorübergehender Arbeitslosigkeit hätte verlängert werden können oder müssen. Denn ohne ein aus Gemeinschaftsrecht abgeleitetes Aufenthaltsrecht kann er für die Zukunft die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis-EG nicht verlangen.

2. Auch unter dem Gesichtspunkt eines die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis-EG rechtfertigenden Verbleiberechts stellen sich nach den Gegebenheiten des vorliegenden Falles Fragen zur Anwendbarkeit und Auslegung von Vorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts.

a) Nach Art. 48 Abs. 3 Buchst. d EWG-Vertrag haben Arbeitnehmer grundsätzlich das Recht, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates unter Bedingungen zu verbleiben, welche die Kommission in Durchführungsverordnungen festlegt. Die dazu ergangene Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 vom 29. Juni 1970 (ABl. Nr. L 142 S. 24) findet nach Art. 1 u.a. auf Staatsangehörige eines Mitgliedstaates Anwendung, die als Arbeitnehmer im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt gewesen sind. Das hier allein in Betracht kommende Verbleiberecht nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 setzt u.a. voraus, daß der Arbeitnehmer „infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufgibt” und „sich seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat”.

b) Der Kläger ist lediglich vor dem Beitritt seines Heimatstaats zu den Europäischen Gemeinschaften in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt gewesen, so daß schon aus diesem Grunde die Anwendbarkeit der Verordnung ausscheiden könnte.

c) Der Kläger ist bei Aufgabe der Beschäftigung 1978 und auch danach nicht dauernd arbeitsunfähig gewesen. Die Annahme einer dauernden Arbeitsunfähigkeit kommt nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts mit Rücksicht auf das vom Kläger vorgelegte ärztliche Attest frühestens ab etwa Dezember 1987 in Betracht. Bereits vorher war objektiv die Möglichkeit entfallen, ihn in eine neue Beschäftigung zu vermitteln. Ist dadurch seine Arbeitnehmereigenschaft erloschen, dann könnte aus diesem Grunde die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 ebenso wie die Richtlinie 68/360/EWG von vornherein unanwendbar sein. Der Kläger hält sich zwar immer noch in der Bundesrepublik Deutschland auf. Sein Aufenthalt ist ihm aber jedenfalls seit Versagung der Aufenthaltserlaubnis, also auch im Dezember 1987 und danach nur zur weiteren Durchführung seines Verfahrens über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ermöglicht worden. Ob auch eine erst während eines derart zweckgebundenen Aufenthaltes eingetretene dauernde Arbeitsunfähigkeit ein Verbleiberecht nach der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 zu begründen vermag, hat der Europäische Gerichtshof bisher nicht entschieden.

d) Auch wenn die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 grundsätzlich anwendbar sein sollte, setzt ein Verbleiberecht nach deren Art. 2 Abs. 1 Buchst. b einen Kausalzusammenhang zwischen der dauernden Arbeitsunfähigkeit und der Aufgabe der Beschäftigung voraus. Daran könnte es bereits deshalb fehlen, weil der Verlust der Beschäftigung des Klägers nicht durch eine nachträglich eingetretene dauernde Arbeitsunfähigkeit ausgelöst sein kann, sondern nach der Sachlage auf anderen Umständen beruht, namentlich einer unfreiwillig eingetretenen Arbeitslosigkeit. Andererseits erscheint es nicht ausgeschlossen, daß auch die während unfreiwilliger Arbeitslosigkeit eingetretene dauernde Arbeitsunfähigkeit noch geeignet sein kann, das Verbleiberecht zu begründen. Zu dieser Frage der Auslegung des Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 hat sich der Europäische Gerichtshof ebenfalls bisher nicht geäußert.

Unterschriften

Meyer, Dr. Diefenbach, Dr. Scholz-Hoppe, Gielen, Dr. Kemper

Fundstellen