ZAP 21/2015, "Bettensteuer" – Produkt einer verfehlten Rechtsprechung

I. Einleitung

Der Deutsche Hotel- und Gaststättenverband wehrt sich seit langem vehement gegen die sog. Bettensteuer. Die Betreiber von Beherbergungseinrichtungen werden in vielen Städten dazu verpflichtet, im Rahmen entgeltlicher Übernachtungen bei den Gästen eine Steuer oder andere Abgabe zu erheben und an die jeweilige Stadt abzuführen. Damit ist ein erheblicher Verwaltungsaufwand verbunden, zumal zwischen privater und beruflicher Übernachtung zu unterscheiden ist.

Die Rechtsprechung (Verwaltungs- und Finanzgerichte) ist widersprüchlich. Einhellig wird jedoch eine Bettensteuer als örtliche Aufwandsteuer grundsätzlich für zulässig erachtet, wenn die Übernachtung aus privaten Gründen erfolgt – also nicht beruflich veranlasst ist. Dabei wird die Besteuerung im Wege einer unzulässigen Typisierung unabhängig von einer "besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit" des Beherbergungsgastes vorgenommen. Insoweit ist m.E. die Rechtsprechung in einem zentralen Punkt verfehlt. Denn eine besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist unabdingbares Tatbestandsmerkmal einer Aufwandsteuer i.S.v. Art. 105 Abs. 2a GG.

II. Überblick

Im sog. Wachstumsbeschleunigungsgesetz vom 22.12.2009 (BGBl. I, S. 3950) wurde ab Januar 2010 auf Druck von FDP und CDU die Umsatzsteuer für Beherbergungsbetriebe in § 12 Nr. 11 Umsatzsteuergesetz (UStG) von 19 % auf 7 % gesenkt. Bald darauf haben insbesondere größere Städte damit begonnen, für entgeltliche Übernachtungen in Beherbergungseinrichtungen innerhalb der jeweiligen Gemeinde eine Steuer oder sonstige Abgabe zu erheben. In den Gemeindesatzungen ist die Rede von Orts-, Kur-, Beherbergungstaxe, Aufenthalts-, Kurabgabe, Kurbeitrag oder Kultur- und Tourismusförderabgabe. Allgemein wird von der "Bettensteuer" gesprochen.

Unter Beherbergungseinrichtungen werden Hotels, Gasthöfe, Pensionen, Ferienunterkünfte, Jugendherbergen und auch Campingplätze verstanden. Die Berechnungsgrundlage für die Steuer oder Abgabe ist unterschiedlich gestaltet. Teilweise werden einheitliche Pauschalen unabhängig vom Übernachtungsentgelt erhoben. Oder die Pauschalen sind gestaffelt. Auch die Erhebung nach einem bestimmten Prozentsatz vom Übernachtungsentgelt wird praktiziert.

Rechtsgrundlage für die Beherbergungsabgaben sind die Kommunalabgabengesetze (KAG). Danach können "Kurorte, Erholungsorte und sonstige Fremdenverkehrsgemeinden eine Kurtaxe erheben, um ihre Kosten für die Herstellung und Unterhaltung der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten Einrichtungen ... zu decken" (vgl. z.B. § 43 Abs. 1 KAG Baden-Württemberg oder § 34 Abs. 1 Sächsisches KAG).

Hinweis:

Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Kurtaxe liegen aber gerade bei größeren Städten meist nicht vor, weil sie weder Kur-, noch Erholungsorte oder Fremdenverkehrsgemeinden sind. Deshalb wurde etwa die Satzung der Stadt Dresden über die Erhebung einer Kurtaxe vom 21.11.2013 vom OVG Bautzen für unwirksam erklärt (Urt. v. 9.10.2014 – 5 C 1/14).

Die Bettensteuer kann nach den Kommunalabgabegesetzen auch als Aufwandsteuer erhoben werden. Die neue Satzung der Stadt Dresden vom 7.5.2015 über die Erhebung einer Beherbergungssteuer stützt sich nunmehr auf § 7 Abs. 2 SächsKAG; die Steuer wird als örtliche Aufwandsteuer i.S.v. Art. 105 Abs. 2a GG erhoben. Gegenstand der Besteuerung ist der Aufwand des Beherbergungsgastes für die entgeltliche Übernachtung. Andere Städte, bei denen die Erhebung einer Kurtaxe nach den jeweiligen Kommunalabgabegesetzen ausscheidet, erheben die "Bettensteuer" ebenfalls als örtliche Aufwandsteuer.

III. Rechtsprechung zur Aufwandsteuer

Die Länder haben die Gesetzgebungsbefugnis über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind, Art. 105 Abs. 2a GG. In den Kommunalabgabengesetzen haben die Länder diese Befugnis mit teilweise einschränkenden Bestimmungen auf die Gemeinden übertragen. So ist etwa in Bayern die Erhebung einer Getränkesteuer, einer Jagdsteuer, einer Speiseeissteuer und einer Vergnügungssteuer ausgeschlossen (s. Art. 3 Abs. 3 S. 1 KAG Bayern v. 4.4.1993).

Zweifellos erfüllt die Bettensteuer die Merkmale einer Steuer, soweit sie als Aufwandsteuer erhoben wird. Denn "Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften (genauer: Einnahmen) allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein" (BVerfG, Urt. v. 6.12.1983 – 2 BvR 1275/79, BVerfGE 65, 344; vgl. auch § 3 Abs. 1 AO).

1. Definition "Aufwand"

Art. 105 Abs. 2a GG lässt offen, was unter "Aufwand" zu verstehen ist. Das BVerfG greift auf die finanzwissenschaftliche Literatur und die dort herausgearbeiteten Merkmale zurück, die eine Aufwandsteuer auszeichnen sollen. Maßgeblich wird der Begriff durch die Definition von Schmölders (in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 2, 2. Aufl. 1956, S. 635, 652) geprä...