BFH Beschluss vom 07.03.1996 - VII R 73/95

Entscheidungsstichwort (Thema)

(Frage der Ungültigkeit einer EGV wegen Völkerrechtswidrigkeit, clausula rebus sic stantibus im Völkerrecht, einseitige Suspendierung von Handelszugeständnissen - Bindung der EG an Völkerrecht)

Leitsatz (amtlich)

Zur Frage der Gültigkeit einer Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen EWG/Jugoslawien vor dessen Kündigung einseitig suspendierenden EG-Verordnung --völkerrechtliche "clausula rebus sic stantibus"-- und der (zolltarifrechtlichen) Folgen einer völkerrechtswidrigen Aussetzung des Wirtschaftsabkommens (Vorlage an den EuGH).

Orientierungssatz

1. a) Ist die VO (EWG) Nr.3300/91 des Rates vom 11.11.1991 zur Aussetzung der Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der EWG und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (ABlEG 315/1) gültig?

b) Im Falle der Verneinung von Frage a): Welche Folgen sind aus einer Ungültigkeit (a) für eine Anfang Mai 1992 erfolgte Verzollung von Weinen serbischen Ursprungs zu ziehen, die in der Zeit von Mitte November 1991 bis April 1992 eingeführt und zur Zollagerung abgefertigt worden waren? Sind insoweit die 1992 gewährten kontingentgebundenen Zollbegünstigungen für Weine aus dem Gebiet des früheren Jugoslawien mit Ausnahme von Serbien anwendbar?

2. Die EG ist nicht nur an die von ihr geschlossenen Wirtschaftsabkommen gebunden, sondern auch an die Regeln des allgemeinen Völkerrechts, wie sie etwa in dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 21. Mai 1969 ihren Niederschlag finden.

Normenkette

EWGV 3300/91; EWGV 314/83 Art. 22; EGVtr Art. 228 Abs. 7; VtrRKonv Art. 62 Abs. 1, 3

Tatbestand

I. Die Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) ließ von ihr in der Zeit vom 6. November 1990 bis 27. April 1992 aus dem Anbaugebiet Amselfeld/Kosovo eingeführte Weine zur Lagerung in ihrem privaten Zollager abfertigen und meldete die in den freien Verkehr entnommenen Partien am 7. Mai 1992 unter Berechnung des Zolls zum Präferenzzollsatz an. Das beklagte und revisionsbeklagte Hauptzollamt (HZA) erhob den Unterschied zwischen dem Drittlands- und dem Präferenzzollsatz nach, weil der Wein aus Serbien eingeführt worden sei. Die Klage hatte im Umfang der Nacherhebung für die vor dem 15. November 1991 aus Jugoslawien ausgeführten Weine Erfolg, wurde aber im übrigen abgewiesen. Das Finanzgericht (FG) stützte die Klageabweisung auf die Verordnung (EWG) Nr.3300/91 (VO Nr.3300/91) des Rates vom 11. November 1991 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- L 315/1) und führte aus, die darin bestimmte Aussetzung der vertraglichen Handelszugeständnisse --hier: der Präferenzzollsätze für Weine-- schon vor der Kündigung des maßgebenden Kooperationsabkommens begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die einseitige Aussetzung sei vielmehr rechtmäßig, weil ein grundlegender Wandel der entscheidenden Umstände im ehemaligen Jugoslawien eingetreten gewesen sei. Der Krieg in Jugoslawien stelle einen triftigen Grund für die Aussetzung dar; dieser Grund erlaube es völkerrechtlich, von einem eingegangenen Vertrag Abstand zu nehmen, jedenfalls mittels einer Aussetzung, die sich als minderer Eingriff als die spätere Kündigung darstelle.

Mit der Revision rügt die Klägerin, die Vorentscheidung verletze das erst zum 27. Mai 1992 wirksam gekündigte Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien laut Verordnung (EWG) Nr.314/83 (VO Nr.314/83) des Rates vom 24. Januar 1983 (ABlEG L 41/1) mit den maßgebenden Protokollen sowie die darauf beruhende Kontingentregelung für jugoslawische Waren. Eine einseitige Aussetzung der Handelsregelung sei weder im Abkommen vorgesehen noch aus anderen Gründen zulässig. Die clausula rebus sic stantibus könne völkerrechtlich nur in sehr engen Grenzen eingreifen. Hierzu gehöre auch, daß eine vorzeitige Beendigung allein erfolgen dürfe, wenn es den Vertragsparteien nicht zumutbar sei, den Ablauf einer Kündigungsfrist (hier: sechs Monate) abzuwarten. Bei Erlaß der VO Nr.3300/91 hätten die Voraussetzungen für ein Wirtschaftsembargo noch nicht vorgelegen. Ein "Krieg in Jugoslawien" sei nicht Aussetzungsgrund gewesen, zumal es einen solchen seinerzeit noch nicht gegeben habe. Die Aussetzung --praktisch eine Kündigung des Abkommens-- sei auch nicht aufgrund der damals herrschenden "Feindseligkeiten" (zweiter Erwägungsgrund der VO Nr.3300/91) gerechtfertigt. Die vom Rat berücksichtigten Umstände seien, selbst zusammengenommen, nicht hinreichend, um ein auf wirtschaftlichen Beziehungen basierendes Kooperationsabkommen zu beenden. Das Ausbleiben von Feindseligkeiten könne nicht als wesentliche Grundlage für die Zustimmung zum Abschluß des Kooperationsabkommens angesehen werden; ihre Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen hätten das Ausmaß der noch zu erfüllenden Vertragsverpflichtungen nicht tiefgreifend umgestaltet. Bis zur Einführung eines Wirtschaftsembargos durch die Vereinten Nationen habe kein überzeugender Grund bestanden, um die Handelsregelungen des Kooperationsabkommens, eines Wirtschaftsabkommens, vorzeitig und einseitig außer Kraft zu setzen und Marktteilnehmer mit langfristigen Wirtschaftsbeziehungen zu Jugoslawien zu schädigen. Auch bei der (Regelungs-) "Enge" des Abkommens hätte dieses nur bei Vorliegen gravierender Pflichtverletzungen vorzeitig beendet werden dürfen. Die ohne entsprechenden Grund erfolgte Aussetzung sei völkerrechtlich und damit auch gemeinschaftsrechtlich rechtswidrig. Wegen der hiernach anzunehmenden Unwirksamkeit der VO Nr.3300/91 sei es geboten, die zugunsten der Länder des ehemaligen Jugoslawiens mit Ausnahme Serbiens für 1992 getroffene Kontingentregelung --Verordnung (EWG) Nr.547/92 des Rates vom 3. Februar 1992 (ABlEG L 63/41)-- auf die von der Klägerin in den freien Verkehr übergeführten Weine anzuwenden.

Das HZA bejaht die Gültigkeit der VO Nr.3300/91 und hält die Suspendierung der Handelszugeständnisse ohne Rücksicht darauf für gerechtfertigt, ob damals "Krieg" in Jugoslawien geherrscht oder ob es sich um einen bewaffneten Konflikt von Völkergruppen oder Teilstaaten gehandelt habe. Die clausula rebus sic stantibus gelte auch für kündbare völkerrechtliche Verträge.

Entscheidungsgründe

II. 1. Für die Entscheidung über die Revision der Klägerin kommt es auf die Frage an, ob die VO Nr.3300/91 gültig ist. Da der Senat insoweit letztlich Zweifel hat, ist er verpflichtet, eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs einzuholen (Art.177 Abs.1 Buchst.b, Abs.3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft --EGV--).

Die vorbezeichnete Verordnung, durch die die mit dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien vom 2. April 1980 (vgl. VO Nr.314/83) oder aufgrund dieses Abkommens gewährten "Handelszugeständnisse" --darunter die kontingentgebundene Zollbegünstigung für Weine (Art.22 des Abkommens i.d.F. von Art.4 des Zusatzprotokolls gemäß Beschluß des Rates vom 21. Dezember 1987, ABlEG L 389/72)-- mit Wirkung ab 15. November 1991 ausgesetzt worden sind (vgl. auch Beschluß des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 11. November 1991, ABlEG L 315/47), bildet die Rechtsgrundlage für die hier streitige Nacherhebung. In dem für die Verzollung maßgebenden Zeitpunkt, Anfang Mai 1992, war das Abkommen gemäß seinem Art.60 zwar bereits gekündigt (Beschluß des Rates vom 25. November 1991, ABlEG L 325/23), doch war die Frist für das kündigungsbedingte Außerkrafttreten des Abkommens noch nicht abgelaufen. Desgleichen galt noch nicht das gemeinschaftsrechtliche Wirtschaftsembargo gegenüber Serbien und Montenegro (Verordnung (EWG) Nr.1432/92 des Rates vom 1. Juni 1992, ABlEG L 151/4), das aufgrund eines entsprechenden Beschlusses im Rahmen der Vereinten Nationen später verhängt wurde.

Der Senat neigt zwar zu der Ansicht, daß die gemeinschaftsrechtliche Verbindlichkeit der VO Nr.3300/91, wie von der Vorinstanz entschieden, aus Gründen des Völkerrechts nicht in Frage zu stellen ist. Bedenken in völkerrechtlicher Hinsicht lassen sich indes nicht von der Hand weisen. In diesem Zusammenhang verbleibt ein Zweifel, der die Vorlage an den Gerichtshof erfordert. Es fragt sich nämlich, ob die einseitige Suspendierung der vertraglichen Handelsregelung völkerrechtskonform gewesen ist.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Unvereinbarkeit einer Gemeinschaftshandlung mit einer Bestimmung des Völkerrechts die Gültigkeit dieser Handlung nur dann beeinträchtigen, wenn die Gemeinschaft an diese Bestimmung gebunden ist. Wird die Ungültigkeit vor einem staatlichen Gericht geltend gemacht, so ist ferner erforderlich, daß diese Bestimmung ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründen kann, sich vor Gericht auf sie zu berufen (z.B. Urteil vom 12. Dezember 1972 Rs.21-24/72, Slg. 1972, 1219, 1227).

Diese Voraussetzungen einschließlich des letzteren, sollte es auf sie auch im Streitfall ankommen, hält der Senat für erfüllt. Das Abkommen, das für die Gemeinschaft verbindlich ist (jetzt Art.228 Abs.7 EGV), sieht in Art.22 näher bestimmte Zollbegünstigungen --Zollsenkung bzw. Zollabbau-- im Rahmen eines jährlichen Gemeinschaftszollkontingents vor, das jeweils durch besondere Verordnung eröffnet wurde (zuletzt für 1991 durch Verordnung (EWG) Nr.3413/90 des Rates vom 19. November 1990, ABlEG L 335/26). Diese bereits in dem in seiner auch völkerrechtlichen Verbindlichkeit zu beachtenden Abkommen selbst angelegte Regelung läßt es nach Ansicht des Senats jedenfalls als möglich erscheinen, daß sich ein an dem betreffenden Handel beteiligtes Unternehmen auf sie berufen kann.

Die Frage, ob das Abkommen rechtswirksam suspendiert worden ist, mit der Folge, daß die im Abkommen bedungenen oder auf ihm beruhenden Zollbegünstigungen nicht mehr heranzuziehen waren, läßt sich nicht ohne jedes Bedenken bejahen. Die Gemeinschaft ist nicht nur an die von ihr geschlossenen Abkommen gebunden, sondern auch an die Regeln des allgemeinen Völkerrechts, wie sie etwa in dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 21. Mai 1969 ihren Niederschlag finden (vgl. Oppermann, Europarecht, 1991, Rz.505; Art.3 Buchst.b des Übereinkommens). Das auf unbegrenzte Zeit geschlossene Abkommen sieht keine Aussetzungsmöglichkeit, sondern nur die Kündigung vor. Im Völkerrecht ist eine Suspendierung wegen grundlegender, von den Vertragsparteien nicht vorausgesehener Änderung der bei Vertragsabschluß gegebenen Umstände nur unter denselben engen Voraussetzungen zugelassen --insoweit freilich auch für kündbare Verträge (Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3.Aufl. 1984, § 834)--, die für eine "außerordentliche" Beendigung des Vertrags oder den Rücktritt von ihm erfüllt sein müssen. Letztere ergeben sich aus Art.62 Abs.1 des Wiener Übereinkommens. Gefordert wird für die Berufung auf die clausula rebus sic stantibus --auch bei Vertragssuspendierung (Abs.3 a.a.O.) mit der Folge einer Befreiung von den Vertragspflichten (Art.72 Abs.1 Buchst.a, a.a.O.)--, daß das Vorhandensein der vorbezeichneten Umstände eine wesentliche Grundlage für die vertragliche Bindung darstellte und daß die Änderung der Umstände das Ausmaß der aufgrund des Vertrags noch zu erfüllenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten würde. Die erste Voraussetzung hält der Senat für erfüllt. Zwar dürfte die nicht voraussehbar eingetretene Veränderung der bei Vertragsschluß und Billigung (1980/83) gegebenen maßgebenden Umstände --Veränderung durch Dismembration des Vertragspartners Jugoslawien in seinem früheren Umfang sowie Ausbruch und Fortsetzung der "Feindseligkeiten" innerhalb Jugoslawiens-- im wesentlichen als politischer Wandel zu werten sein, doch ist auch ein solcher von der völkerrechtlichen clausula rebus sic stantibus nicht ausgenommen (Verdross/ Simma, a.a.O.; Ipsen, Völkerrecht, 3.Aufl. 1990, S.181). Gewisse Zweifel bestehen indes, ob auch die zweite Voraussetzung gegeben ist. Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, daß die damals eingetretene Veränderung das Ausmaß der Verpflichtungen aus einem im wesentlichen als Wirtschaftsvertrag anzusehenden Abkommen tiefgreifend umgestalten konnte. Die Berechtigung der Feststellung von Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen auch mit der Gemeinschaft (zweiter Erwägungsgrund der VO Nr.3300/91) könnte bei Anlegung des gebotenen objektiven Maßstabs Bedenken begegnen. Im übrigen ist auch zu beachten, daß das Völkerrecht für das Verfahren bei der Suspendierung eines Vertrags gewisse Förmlichkeiten vorschreibt (Art.65 des Wiener Übereinkommens). Dazu gehört außer der Notifikation, die hier nach dem 15. November 1991 --Inkrafttreten der Aussetzung-- erfolgt ist (vgl. Art.2 des Ratsbeschlusses vom 25. November 1991), grundsätzlich die Beachtung einer bestimmten Mindestfrist von drei Monaten bis zur Durchführung der beabsichtigten Maßnahme. In "besonders dringenden Fällen" ist zwar die Einhaltung dieser Frist nicht geboten, doch kann es sich fragen, ob ein fristloses, sofortiges Vorgehen zulässig ist, ob besondere Dringlichkeit gegeben war und ob etwaige verfahrensmäßige Mängel durch Zeitablauf vor dem hier maßgebenden Verzollungszeitpunkt geheilt werden konnten.

2. Sollte die VO Nr.3300/91 aus Gründen des Völkerrechts ungültig sein --worunter hier auch verstanden wird, daß sie trotz Völkerrechtswidrigkeit formell zwar Bestand behielte, die Gemeinschaft aber verpflichtet wäre, einen völkerrechtsgemäßen Zustand ihrer Rechtsordnung herzustellen--, so stellt sich die Frage, wie Einfuhren zu behandeln sind, die von einem bei Weiteranwendung des Abkommens für 1992 eröffneten Gemeinschaftszollkontingent erfaßt worden wären. Da das letzte Jahreskontingent für Jugoslawien bereits für Einfuhren Ende 1991 erschöpft war, könnte es in Betracht kommen, der Verzollung der Weine der Klägerin die in den Verordnungen (EWG) Nr.547/92 und Nr.545/92 des Rates vom 3. Februar 1992 (ABlEG L 63/1) für Waren mit Ursprung in Kroatien, Slowenien, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Montenegro getroffenen Kontingentregelungen zugrunde zu legen. Sie enthalten für Weine eine Fortschreibung der früher Gesamtjugoslawien gewährten Begünstigung.

3. Im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen hat der Senat beschlossen, dem Gerichtshof folgende Fragen vorzulegen:

"1. Ist die Verordnung (EWG) Nr.3300/91 des Rates vom 11. November 1991 zur Aussetzung der Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 315/1) gültig?

2. Im Falle der Verneinung von Frage 1: Welche Folgen sind aus einer Ungültigkeit (1.) für eine Anfang Mai 1992 erfolgte Verzollung von Weinen serbischen Ursprungs zu ziehen, die in der Zeit von Mitte November 1991 bis April 1992 eingeführt und zur Zollagerung abgefertigt worden waren? Sind insoweit die 1992 gewährten kontingentgebundenen Zollbegünstigungen für Weine aus dem Gebiet des früheren Jugoslawiens mit Ausnahme von Serbien anwendbar?"

Fundstellen

Haufe-Index 65999

BFH/NV 1996, 227

BFHE 179, 518

BB 1996, 1210 (L)

DStZ 1996, 443-444 (KT)

HFR 1996, 527-528 (L)