BVerfG Urteil vom 15.12.1959 - 2 BvL 73/58

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verfassungswidrigkeit der Eermächtigung Durchschnittsteuersätzefür die beförderungsteuer festzusetzen

Leitsatz (amtlich)

Zur Auslegung von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Leitsatz (redaktionell)

Ein Gesetz, das es dem Verordnungsgeber überläßt, das für die Erhebung einer Steuer Wesentliche anzuordnen, verstößt gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Dieses Prinzip verlangt, daß eine Ermächtigung an den Verordnungsgeber so bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar ist, was vom Bürger gefordert werden kann.

Normenkette

GG Art. 80 Abs. 1 S. 2; BefStDV 1955 § 18 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b; VerkFinG Abschn. II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3

Verfahrensgang

FG Baden-Württemberg (Entscheidung vom 11.03.1958; Aktenzeichen II 664/57 - FG 21)

Gründe

A. – I.

1. Mit Bescheid vom 8. April 1957 setzte das Finanzamt R … die von der Omnibuszentrale R … GmbH. für das Kalenderjahr 1956 zu zahlende Beförderungsteuer fest. In der errechneten Summe ist ein Teilbetrag als Beförderungsteuer für Personenbeförderung im grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr enthalten. Diesen Betrag ermittelte das Finanzamt aus der festgestellten Beförderungsleistung im grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr unter Anwendung eines Steuersatzes von 0,5 Pfennig für jeden auf inländischen Strecken zurückgelegten Personenkilometer.

2. Bemessungsgrundlage der Beförderungsteuer ist grundsätzlich der Beförderungspreis, aus dem die Steuer unter Anwendung eines je nach der Verkehrsart verschiedenen Prozentsatzes errechnet wird (§§ 4 Abs. 1 Satz 1, 10, 11 des Beförderungsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juni 1955, BGBl. I S. 366; BefStG 1955). Die Bundesregierung wird jedoch durch Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) ermächtigt, „Rechtsverordnungen zu erlassen über … die Festsetzung von Durchschnittsbeförderungsentgelten, insbesondere im grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr, im inländischen Werkverkehr und im inländischen Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen”. Demgemäß legt § 15 Abs. 2 der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung vom 8. Oktober 1955 (BGBl. I S. 659; BefStDV 1955) für bestimmte Verkehrsarten das Durchschnittsbeförderungsentgelt als Besteuerungsgrundlage fest. Das Durchschnittsbeförderungsentgelt für die einzelnen Verkehrsarten ergibt sich aus § 18 Abs. 1 BefStDV 1955. Zu den von dieser Vorschrift betroffenen Verkehrsarten gehört die Personenbeförderung im grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen (§ 15 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a BefStDV 1955). Das Durchschnittsbeförderungsentgelt für den Gelegenheitsverkehr betrug im Veranlagungszeitraum 1956 4,17 Pfennig je Personenkilometer (§ 18 Abs. 1 Nr.1 Buchst. b BefStDV 1955). Nach dem maßgeblichen Steuersatz von 12 vom Hundert des Beförderungspreises (§ 10 Abs. 1 und 3 BefStG 1955) ergibt sich hieraus eine Steuer von 0,5004 Pfennig je Personenkilometer. In § 18 Abs. 2 Nr. 1 b BefStDV 1955 war demgemäß für die Personenbeförderung im Gelegenheitsverkehr eine Steuer von 0,5 Pfennig je Personenkilometer vorgeschrieben.

3. Die Omnibuszentrale R… erhob gegen den Bescheid des Finanzamtes Einspruch, „soweit es sich um die Steuerfestsetzung nach Personenkilometern im grenzüberschreitenden Verkehr handelt”. Sie rügte, das Durchschnittsentgelt sei mit 4,17 Pfennig je Personenkilometer zu hoch angesetzt. Der Einspruch wurde zurückgewiesen. Die Omnibuszentrale legte dagegen beim Finanzgericht Stuttgart Berufung ein.

Das Finanzgericht beschloß am 11. März 1958, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist.

Das Finanzgericht hält die Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b BefStDV 1955 für ungültig. Sie beruhe auf der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955. Diese verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und sei daher nichtig. Die Ermächtigung sei zu unbestimmt. Sie führe zu einer Besteuerung im Verordnungswege, und zwar auf Grund statistischer Unterlagen, die von den Gerichten nicht hinreichend überprüft werden könnten. Sei die Ermächtigung und demzufolge die darauf beruhende Vorschrift des § 18 BefStDV 1955 ungültig, so müsse im vorliegenden Fall die Besteuerung nach der gesetzlichen Grundsatzregelung durch unmittelbare Anwendung des gesetzlichen Steuersatzes auf das tatsächlich erzielte Beförderungsentgelt erfolgen. Dieses sei niedriger als das in der Beförderungsteuer- Durchführungsverordnung festgesetzte Durchschnittsbeförderungsentgelt. Das Durchschnittsbeförderungsentgelt sei sogar höher als der für die Berufungsführerin verbindliche, preisrechtlich zulässige Höchstbetrag.

II.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 82 Abs. 1 BVerfGG den in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorganen und gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die oberen Bundesgerichte haben gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG von dem Vorlagebeschluß Kenntnis erhalten.

Die Bundesregierung, die dem Verfahren beigetreten ist, hält die Vorlage für unzulässig. Das Finanzgericht habe nicht hinreichend dargelegt, warum es für seine Entscheidung auf die Frage der Gültigkeit der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 ankomme. Es habe insbesondere übersehen, daß § 18 BefStDV 1955 nicht allein auf Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes beruhe, sondern auch auf der Ermächtigung des § 4 des Gesetzes zur Wiedererhebung der Beförderungsteuer im Möbelfernverkehr und im Werkfernverkehr und zur Änderung von Beförderungssteuersätzen vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 159). Die Einleitungsformel der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 berufe sich auf beide Ermächtigungen.

§ 4 des Gesetzes vom 2. März 1951 in der Fassung des Abschnitts II Art. 4 Nr. 4 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 lautet:

„Die Bundesregierung wird ermächtigt, zur Durchführung dieses Gesetzes, zur Durchführung des Beförderungsteuergesetzes vom 29. Juni 1926 (Reichsgesetzbl. I S. 357) und zur Durchführung des Gesetzes zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 2. Juli 1936 (Reichsgesetzbl. I S. 531) Rechtsverordnungen zu erlassen, die die örtliche Zuständigkeit, die von den Steuerschuldnern und den Beförderungsunternehmern zum Nachweis der Steuer zu erfüllenden Pflichten, die Berechnung der Steuer einschließlich der zur Berechnung der Steuer … im grenzüberschreitenden Verkehr und im Gelegenheitsverkehr erforderlichen Festsetzung eines Durchschnittsbeförderungsentgelts, ferner die Festsetzung und die Entrichtung der Steuer regeln.”

Die Bundesregierung meint, wenn diese Ermächtigung den § 18 BefStDV 1955, auf dessen Gültigkeit es für die Entscheidung des Finanzgerichts ankomme, trage, komme es für die Entscheidung des Finanzgerichts nicht allein auf die Gültigkeit der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 an. Sie hält auch die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts der Sache nach für unzutreffend. Die Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 sei nach Zweck, Inhalt und Ausmaß hinreichend bestimmt und somit mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

2. Auf Anfrage des Bundesverfassungsgerichts hat das Finanzgericht Stuttgart mitgeteilt, es sei von der Auffassung ausgegangen, die Ermächtigung aus § 4 des Gesetzes vom 2. März 1951 bestehe nicht mehr fort.

B.

Die Vorlage ist zulässig, da es für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts auf die Gültigkeit des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 ankommt (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).

Das Finanzgericht ist der Meinung, die Regelung der §§ 15 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, 18 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b BefStDV 1955 beruhe ausschließlich auf der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955. § 4 des Gesetzes vom 2. März 1951 komme als Ermächtigung nicht in Betracht, da diese Bestimmung nicht mehr fortbestehe. Offenbar geht das Gericht davon aus, daß mit der die gleiche Materie betreffenden späteren Ermächtigung die frühere entfallen sei. Diese Ansicht des Finanzgerichts ist nicht offensichtlich rechtsirrig. Das Bundesverfassungsgericht ist daher nach seiner ständigen Rechtsprechung für die Prüfung der Entscheidungserheblichkeit an diese Auffassung gebunden.

C.

Die Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 entspricht nicht den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

1. Die Ermächtigung ist inhaltlich insoweit hinreichend bestimmt, als sie zur Festsetzung von „Durchschnittsbeförderungsentgelten” ermächtigt. Der Begriff des Beförderungsentgelts ist dem des Beförderungspreises im Sinne des Beförderungsteuergesetzes gleichzusetzen. Er ist durch dessen gesetzliche Regelung (§§ 4-6 BefStG) hinreichend deutlich umschrieben. Das Begriffselement „Durchschnitt” erhält einen bestimmbaren Sinn durch seine allgemeine Wortbedeutung, die auch in dem besonderen Zusammenhang, in dem die Ermächtigung von „Durchschnitt” spricht, zur Geltung kommt. Der Durchschnittssatz soll für das Bundesgebiet einheitlich festgesetzt und mit Methoden errechnet werden, welche die wissenschaftliche Statistik für die Bestimmung solcher Werte entwickelt hat.

2. Dagegen läßt die Ermächtigung die Grenze ihres Ausmaßes vermissen. Die Befugnis, Durchschnittsbeförderungsentgelte festzusetzen, ist der Bundesregierung unbeschränkt erteilt. Sie bezieht sich dem Wortlaut nach auf alle Tatbestände, für die nach dem Beförderungsteuergesetz die Beförderungsteuer unter Zugrundelegung des Beförderungspreises zu bemessen ist. Die Ermächtigung hebt zwar bestimmte Verkehrsarten als Anwendungsbereich des Durchschnittsbeförderungsentgelts hervor. Da das Gesetz diese Verkehrsarten aber unter Voranstellung des Wortes „insbesondere” anführt, wird deutlich, daß die genannten Anwendungsfälle nur als Beispiele gedacht sind. Diese Befugnis, an Stelle des tatsächlichen Beförderungspreises den fiktiven Durchschnittssatz zur Besteuerungsgrundlage zu machen, ist dem Verordnungsgeber also ohne sachliche Schranken erteilt. Er kann die Besteuerung durchweg an ein Durchschnittsbeförderungsentgelt knüpfen. Er kann es aber auch allgemein bei der gesetzlichen Regel belassen. Schließlich steht es in seiner Macht, ein Durchschnittsbeförderungsentgelt – wie in der bisherigen Verordnungspraxis – nur für einen Teil der beförderungssteuerpflichtigen Tatbestände festzusetzen.

3. Die Ermächtigung begrenzt diesen Spielraum auch nicht durch ausdrückliche Angabe eines bestimmten Zweckes, den der Verordnunggeber bei dem Gebrauch der Ermächtigung zu verfolgen hat. Ein solcher Zweck kann auch nicht aus dem systematischen Zusammenhang, in dem die umstrittene Norm steht, erschlossen werden. Die Bundesregierung meint zwar, die Festsetzung von Durchschnittsbeförderungsentgelten dürfe nur insoweit erfolgen, als sie zur Berechnung der Beförderungsteuer erforderlich sei, weil der tatsächliche Preis nicht oder nur schwer feststellbar sei. Das Gesetz hingegen besagt hierüber nichts. Auch die Entstehungsgeschichte der Ermächtigung ergibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß der Verordnunggeber einer solchen, durch den Zweck der Ermächtigung bestimmten Beschränkung unterworfen werden sollte. Die Rechtsauffassung der Bundesregierung kann auch nicht auf den Vergleich mit der Ermächtigung des § 4 des Gesetzes vom 2. März 1951 gestützt werden. Diese begrenzte die Ermächtigung auf drei Fälle und insoweit auf die „zur Berechnung der Steuer … erforderliche(n) Festsetzung eines Durchschnittsbeförderungsentgelts”. In den Wortlaut des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes wurde eine entsprechende Beschränkung nicht aufgenommen. Schließlich hat im Steuerrecht die Ermächtigung zur Festsetzung von Durchschnittssätzen auch nicht allgemein einen fest umrissenen Sinn, dem eine entsprechende Einschränkung der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes ergänzend entnommen werden könnte.

4. In seinen grundlegenden materiellen Bestimmungen sieht das Beförderungsteuergesetz eine Besteuerung nach Durchschnittsentgelten nicht vor. Erst § 4 des Gesetzes vom 2. März 1951 und Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 haben, indem sie die Bundesregierung zur Festsetzung von Durchschnittsentgelten ermächtigten, zugleich diese abweichende Besteuerungsgrundlage in das Beförderungsteuerrecht eingeführt. Damit wurde dem Verordnunggeber die Möglichkeit gegeben, die Basis der Beförderungsteuer entscheidend zu verschieben. Wird die Steuerberechnung von dem tatsächlich entrichteten Preis gelöst und an ein Durchschnittsentgelt geknüpft, so verändert das den Inhalt der Steuerpflicht wesentlich. Zwar ist auch bei der Berechnung der Steuer nach dem Durchschnittsentgelt ein genereller Zusammenhang mit dem Entgelt der Beförderungsleistung gewahrt. Aber im einzelnen Fall kann sich die Steuerbelastung bei Anwendung des Durchschnittsentgelts sehr erheblich von derjenigen unterscheiden, die unter Heranziehung des tatsächlichen Beförderungspreises ermittelt wird. Das gilt um so mehr, da das für den Bereich des Steuerrechts bundeseinheitlich festgesetzte Durchschnittsentgelt keine Rücksicht auf regionale Höchstsätze des Preisrechts nimmt und auf diese Weise die Beförderungsteuer unter Umständen nach Sätzen berechnet wird, die der Unternehmer nach Preisrecht nicht fordern darf. Der Gesetzgeber hätte gerade dann, wenn er durch eine Delegation den Weg zur Abweichung von grundlegenden Prinzipien des Gesetzes freimachen wollte, die Grenzen dieser Delegation besonders sorgfältig bestimmen müssen. Die Befugnis, Durchschnittsentgelte festzusetzen und an Stelle des tatsächlichen Beförderungspreises zur Bemessungsgrundlage der Beförderungsteuer zu machen, ist nach dem Verkehrsfinanzgesetz 1955 jedoch ohne Einschränkung erteilt.

5. Somit ist die Ermächtigung nicht in dem durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG geforderten Maß bestimmt; es kann nicht vorausgesehen werden, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird. Ein Gesetz, das es in dieser Weise dem Verordnunggeber überläßt, das für die Erhebung einer Steuer Wesentliche anzuordnen, verstößt gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Dieses Prinzip verlangt, daß eine Ermächtigung an den Verordnunggeber so bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar ist, was vom Bürger gefordert werden kann (BVerfGE 7, 282 [302]). Nach Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 regelt der Verordnunggeber, ob und inwieweit die Beförderungsteuer nach dem gesetzlich als Besteuerungsgrundlage vorgeschriebenen tatsächlichen Beförderungspreis oder nach dem von ihm festzusetzenden „fiktiven” Durchschnittsentgelt zu berechnen ist. Erst aus der Verordnung und nicht schon aus dem Gesetz ist also erkennbar, was von dem Bürger gefordert werden kann.

Gemäß §§ 82 Abs. 1, 78 Satz 1 BVerfGG war somit festzustellen, daß die Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und daher nichtig ist.

Fundstellen

BVerfGE, 251