Verfahrensgang

BVerwG (Beschluss vom 30.05.2005; Aktenzeichen 7 C 25.03)

BVerwG (Urteil vom 17.02.2005; Aktenzeichen 7 C 25.03)

VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 02.03.2004; Aktenzeichen 10 S 15/03)

 

Tenor

1. § 28 Absatz 1 Nummer 1 der Satzung über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen des Landkreises Böblingen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 19. November 2001 verletzt die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht aus Artikel 103 Absatz 2 des Grundgesetzes. Er ist nichtig.

2. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.

3. Der Landkreis Böblingen hat den Beschwerdeführerinnen je ein Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

4. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 16.000 € (in Worten: sechzehntausend Euro) festgesetzt.

 

Tatbestand

I.

Die Verfassungsbeschwerde hat die “Pflichtrestmülltonne” für gewerbliche Siedlungsabfälle zum Gegenstand.

1. a) Am 1. Januar 2003 trat die Verordnung über die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen vom 19. Juni 2002 (Gewerbeabfallverordnung – GewAbfV, BGBl I S. 1938) in Kraft. Bislang ließen die Beschwerdeführerinnen die in ihren Betrieben anfallenden gewerblichen Siedlungsabfälle als Gemisch von Abfall zur Verwertung und Abfall zur Beseitigung durch private Abfallunternehmen entsorgen. Zur Durchsetzung der Pflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV, mindestens einen Abfallbehälter des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu nutzen, erließ das Landratsamt Böblingen am 29. Januar 2003 auf der Grundlage von § 21 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Dezember 2006 ≪BGBl I S. 2819≫) gegenüber den Beschwerdeführerinnen jeweils eine Verfügung, wonach diese mindestens einen Abfallbehälter anzufordern und nach Bereitstellung zu nutzen haben. Die hiergegen erhobenen Widersprüche wurden mit Widerspruchsbescheiden vom 7. Mai 2003 zurückgewiesen. Auf die Klagen der Beschwerdeführerinnen hob das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 24. Oktober 2003 die genannten Verfügungen auf (19 K 2192/03, JURIS).

b) Bereits am 31. Dezember 2002 hatten die Beschwerdeführerinnen gegen die Satzung über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen des Landkreises Böblingen (Abfallwirtschaftssatzung) vom 19. November 2001 Normenkontrollanträge gestellt. Die hier relevanten Bestimmungen in § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung gelten seit dem 1. Januar 2002, die Bestimmungen in § 14 Abs. 1 und 7 der Abfallwirtschaftssatzung seit dem 1. Januar 2003 unverändert fort. Sie lauten:

§ 3

Anschluss- und Benutzungszwang

(1) Die Grundstückseigentümer, denen Erbbauberechtigte, Wohnungseigentümer, Wohnungserbbauberechtigte, Nießbraucher und sonstige zur Nutzung eines Grundstücks dinglich Berechtigte gleichstehen, sind berechtigt und im Rahmen der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG verpflichtet, ihre Grundstücke an die öffentliche Einrichtung Abfallentsorgung anzuschließen und diese zu benutzen und die auf ihren Grundstücken anfallenden Abfälle dem Landkreis zu überlassen.

(2) Die Verpflichtung nach Absatz 1 trifft auch die sonst zur Nutzung des Grundstücks Berechtigten (insbesondere Mieter, Pächter) oder die das Grundstück tatsächlich nutzenden Personen sowie sonstige Abfallbesitzer, insbesondere Transporteure (§ 49 KrW-/AbfG).

(3) …

§ 14

Zugelassene Abfallbehälter

(1) Zugelassene Abfallbehälter sind:

1. Für Hausmüll (§ 7 Abs. 2) und für hausmüllähnliche gewerbliche Siedlungsabfälle (§ 7 Abs. 5):

a) 120 l-Müllbehälter (DIN EN 840) in der Farbe grau,

b) 240 l-Müllbehälter (DIN EN 840) in der Farbe grau,

c) …

(7) Für Grundstücke, auf denen ausschließlich Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen anfallen, sind gemäß § 7 Satz 4 der GewAbfV in angemessenem Umfang Abfallbehälter nach Abs. 1 Ziffer 1, mindestens ein Abfallbehälter nach Abs. 1 Ziffer 1, vorzuhalten und zu nutzen. Bioabfallbehälter können vorgehalten werden.

Bei einem Missverhältnis zwischen dem auf dem Grundstück vorhandenen Behältervolumen und der Menge der üblicherweise auf dem Grundstück anfallenden Abfälle, die gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG und nach Maßgabe dieser Satzung in den Behältern zu überlassen sind, bestimmt der Landkreis das vorzuhaltende Behältervolumen.

… (Befreiungsmöglichkeit bei Behältergemeinschaft)

§ 28

Ordnungswidrigkeiten

(1) Ordnungswidrig nach § 30 Abs. 1 Nr. 4 LAbfG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig

1. den Vorschriften über den Anschluss- und Benutzungszwang nach § 3 Abs. 1 und 2 zuwider handelt;

2. …

Die Normenkontrollanträge waren nur teilweise erfolgreich (Urteil vom 2. März 2004 – 10 S 15/03 –, ZUR 2004, S. 358). Der Verwaltungsgerichtshof hob lediglich hier nicht relevante, insbesondere Gebühren betreffende Bestimmungen auf. Im Übrigen wies er die Anträge ab. Zur Begründung führte er unter anderem aus: Soweit sich die Anträge gegen § 28 der Abfallwirtschaftssatzung richteten, seien sie unzulässig, weil nur Rechtsvorschriften Antragsgegenstand sein könnten, deren Überprüfung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen seien. Soweit sich die Anträge gegen den in § 3 Abs. 1 und 2 Abfallwirtschaftssatzung normierten Anschluss- und Benutzungszwang richteten, seien sie unbegründet. Die Vorschrift begründe keine selbständige Überlassungspflicht, sondern verweise darauf, dass der “Rahmen der Überlassungspflicht” ausschließlich durch § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG bestimmt werde. Auch § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung verstoße nicht gegen bundesrechtliche Vorgaben. Die genannte Vorschrift sei auf § 7 Satz 4 GewAbfV gestützt und halte sich in dessen Rahmen. § 7 Satz 4 GewAbfV sei mit § 13 KrW-/AbfG vereinbar. Bei gesetzeskonformer Auslegung begründe § 7 Satz 4 GewAbfV keine unbedingte Pflicht zur Vorhaltung eines Abfallbehälters des zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, sondern begründe nur eine widerlegliche Vermutung, dass bei Erzeugern oder Besitzern gewerblicher Siedlungsabfälle auch Abfälle zur Beseitigung anfielen. Diese Vermutung könne durch die Vorlage von Nachweisen widerlegt werden. Die hiergegen gerichtete Revision blieb erfolglos (BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 – BVerwG 7 CN 6.04 –, NVwZ 2005, S. 695).

c) Mit weiterem Urteil vom 17. Februar 2005 hob das Bundesverwaltungsgericht das oben genannte Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit auf, als mit ihm die Verfügungen des Landratsamts vom 29. Januar 2003 aufgehoben worden waren, und wies die Klagen insoweit ab (BVerwG 7 C 25.03, BVerwGE 123, 1). Die angeordnete Behälternutzungspflicht finde in § 7 Satz 4 GewAbfV eine Rechtsgrundlage. Der Benutzungszwang treffe alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, es sei denn, diese wiesen im Einzelfall nach, dass bei ihnen keine Abfälle zur Beseitigung anfielen.

d) Die Beschwerdeführerinnen erhoben gegen die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ohne Erfolg Anhörungsrüge (Beschlüsse vom 30. Mai 2005, BVerwG 7 CN 1.05 und BVerwG 7 C 1.05).

2. Die Beschwerdeführerinnen haben am 2. Mai 2005 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 und 3, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 103 Abs. 1 und 2 GG.

3. Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Landtag von Baden-Württemberg, der Landesregierung Baden-Württemberg sowie dem Landrat des Landkreises Böblingen ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden, und zwar insbesondere zur Frage der ausreichenden Bestimmtheit des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 28 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung. Diese Gelegenheit haben nur die Bundesregierung, vertreten durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie der Landkreis wahrgenommen.

 

Entscheidungsgründe

II.

1. a) Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung richtet, ist sie zur Entscheidung anzunehmen. Dies ist zur Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführerinnen aus Art. 103 Abs. 2 GG angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die für die Beurteilung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit offensichtlich begründet (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Die Kammer ist auch nach § 93c Abs. 1 Satz 3 BVerfGG zur Nichtigerklärung von § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung befugt. Das Ziel der Einführung des Kammerverfahrens – die Entlastung der Senate – sowie die geringere Bedeutung von Normen der Exekutive im Vergleich zu Parlamentsgesetzen spricht dafür, dass die Kammer nach § 93c Abs. 1 Satz 3 BVerfGG über die Nichtigkeit oder Unvereinbarkeit von Satzungen und Rechtsverordnungen entscheiden kann (vgl. BTDrucks 10/2951, S. 7, sowie BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 20. August 1996 – 1 BvR 1848/91 –, JURIS; Beschlüsse vom 12. September 1996 – 1 BvR 461/92 und 1 BvR 1677/92 –, JURIS; Beschluss vom 18. Februar 2002 – 1 BvR 1644/01 –, JURIS; Beschluss vom 18. März 1997 – 1 BvR 420/97 –, JURIS). § 95 Abs. 3 BVerfGG ist dann auf Kammerentscheidungen entsprechend anzuwenden.

b) Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind. Eine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne von § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG liegt insoweit nicht vor, auch wenn die vorliegende Sache für eine Vielzahl anderer Fälle Bedeutung haben mag. Denn die hier maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind geklärt. Auch ist die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte nicht angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Ihr fehlt es insoweit an der Erfolgsaussicht in der Sache.

2. Ohne Erfolgsaussicht ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die angegriffenen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen sowie mittelbar gegen die ihnen zugrunde liegenden Regelungen der Gewerbeabfallverordnung und der Abfallwirtschaftsatzung richtet.

a) Der den hier angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegende § 7 Satz 4 GewAbfV ist verfassungsgemäß.

Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang dahinstehen, ob § 7 Satz 4 GewAbfV in Verbindung mit § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG und § 11 Nr. 9 GewAbfV als Ordnungswidrigkeitentatbestand verfassungsmäßig ist. Denn die angegriffenen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen haben nur verwaltungsrechtliche und nicht ordnungswidrigkeitenrechtliche Akte zum Gegenstand. Sie beruhen damit nicht auf § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG und § 11 Nr. 9 GewAbfV. Der Ordnungswidrigkeitentatbestand ist vielmehr ein selbständiger Gegenstand der Verfassungsbeschwerde.

aa) Durch die verwaltungsrechtliche Vorschrift des § 7 Satz 4 GewAbfV allein kann eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG nicht bewirkt werden. Es verpflichtet den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder der Ordnungswidrigkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 75, 329 ≪340 f.≫; BVerfGE 87, 399 ≪411≫). Damit gilt Art. 103 Abs. 2 GG zwar für die aus § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG, § 11 Nr. 9 und § 7 Satz 4 GewAbfV “zusammengesetzte” ordnungswidrigkeitenrechtliche Norm (vgl. dazu: BVerfGE 75, 329 ≪340 ff.≫; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 103 Abs. 2 GG Rn. 198 bis 211 ≪Bearbeitungsstand: Dezember 1992≫). Genügt dagegen der verwaltungsrechtliche Teil der ordnungswidrigkeitenrechtlichen Norm nicht den Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG, kann dies nur die Nichtigkeit der die Sanktion anordnenden Regelung, nicht jedoch auch des verwaltungsrechtlichen Teils des Ordnungswidrigkeitentatbestands zur Folge haben. Denn für die Gültigkeit der bloßen verwaltungsrechtlichen Norm – wie hier des § 7 Satz 4 GewAbfV – kann es im Hinblick auf ihre ausreichende Bestimmtheit nur auf die Einhaltung der sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Anforderungen ankommen.

bb) Der auf § 7 Satz 4 GewAbfV beruhende Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG – dessen Schutzbereichsberührung hier unterstellt sei – ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass § 7 Satz 4 GewAbfV eine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG findet, die dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen hält sich § 7 Satz 4 GewAbfV in der Auslegung durch die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts auch innerhalb der gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG und verstößt damit nicht gegen den Grundsatz des Gesetzesvorrangs (Art. 20 Abs. 3 GG).

§ 7 Satz 4 GewAbfV genügt des Weiteren dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG). Das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Die Rechtsunterworfenen müssen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Dabei reicht es aus, wenn sich dies im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfGE 102, 254 ≪337≫). Diesen Vorgaben genügt § 7 Satz 4 GewAbfV in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht.

Schließlich ist die Behälternutzungspflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV auch im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfassungsgerichtlich nicht zu beanstanden.

cc) Eine willkürliche Auslegung und Anwendung des § 7 Satz 4 GewAbfV durch die angegriffenen Entscheidungen ist weder ausreichend dargetan noch sonst ersichtlich (Art. 3 Abs. 1 GG).

b) § 3 Abs. 1 und 2 und § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung, die Gegenstand des hier vorangegangenen Normenkontrollverfahrens waren und seit dem 1. Januar 2003 unverändert fortgelten, sind in der Auslegung der in diesen Verfahren ergangenen Entscheidungen verfassungsgemäß.

aa) Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls dahinstehen, ob § 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung und § 30 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz – LAbfG) in der Fassung vom 15. Oktober 1996 (GBl S. 617, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. März 2005 ≪GBl S. 206≫) als Ordnungswidrigkeitentatbestand verfassungsgemäß ist. Denn die angegriffenen Gerichtsentscheidungen betreffen zulässigerweise allein verwaltungsrechtliche und nicht ordnungswidrigkeitenrechtliche Vorschriften. Weiter kommt es hier nicht darauf an, ob die verwaltungsrechtlichen Teile der Ordnungswidrigkeitennorm den verfassungsrechtlichen Vorgaben für ordnungswidrigkeitenrechtliche Vorschriften – etwa Art. 103 Abs. 2 GG – genügen. Die genannte Ordnungswidrigkeitennorm ist vielmehr selbständiger Gegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerde.

bb) Die von den Beschwerdeführerinnen im Übrigen – neben Art. 103 Abs. 2 GG – vorgebrachten Verfassungsrügen, mit denen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG geltend gemacht wird, greifen nicht durch.

(1) § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung verstößt in der Auslegung der angegriffenen Entscheidungen im Normenkontrollverfahren nicht gegen § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG und verletzt damit nicht den Grundsatz des Gesetzesvorrangs (Art. 20 Abs. 3 GG).

(2) § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung verletzen in der Auslegung der angegriffenen Entscheidungen im Normenkontrollverfahren auch nicht den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG). Sie überschreiten entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 8 LAbfG. Mit § 3 Abs. 1 der Abfallwirtschaftssatzung wird ein Anschluss- und Benutzungszwang nur begründet, wenn und soweit Abfälle nach § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG zu überlassen sind. Er enthält keine eigenständige Überlassungspflicht. In dieser Auslegung überschreitet § 3 Abs. 1 und 2 Abfallwirtschaftssatzung nicht den von § 8 LAbfG gezogenen Rahmen, der zu kommunalen Satzungsregelungen ermächtigt, die im Rahmen der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG einen Anschluss- und Benutzungszwang anordnen oder sonstige Bestimmungen über das “Wie”, nicht aber das “Ob” der Überlassung von Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen treffen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 5. Februar 2002 – 10 S 1379/00 –, JURIS). Entsprechendes gilt für § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung, der vom Verwaltungsgerichtshof im hier angegriffenen Urteil so ausgelegt wurde, dass die darin normierte Behälternutzungspflicht nicht weiter geht als die bereits von § 7 Satz 4 GewAbfV angeordnete. § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung trifft diesbezüglich die “näheren Festlegungen” hinsichtlich des “angemessenen Umfangs” im Sinne von § 7 Satz 4 GewAbfV.

(3) Eine Verletzung von Art. 72 Abs. 1 GG durch § 3 Abs. 1 und 2 sowie § 14 Abs. 7 der Abfallwirtschaftssatzung ist damit ebenfalls nicht gegeben.

(4) Auch das sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebende Bestimmtheitsgebot wird durch § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung nicht verletzt. Zwar ist unklar, welche konkreten Pflichten durch die Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs geregelt werden, wenn die Überlassungspflicht schon durch § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG vorgegeben ist und in den auf § 3 der Abfallwirtschaftssatzung folgenden Vorschriften Bestimmungen hinsichtlich der Art und Weise der Erfüllung der Überlassungspflicht getroffen werden. Als bloß verwaltungsrechtliche Norm genügt eine solche abstrakte Pflichtenregelung dennoch den Vorgaben des Bestimmtheitsgrundsatzes aus Art. 20 Abs. 3 GG. Denn der Gesetzgeber ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 102, 254 ≪337≫). Die bezüglich der Verhaltenspflichten abstrakt gefasste Norm des § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung hat den Zweck, die im Rahmen der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG Berechtigten und Verpflichteten des Anschluss- und Benutzungszwangs zu benennen, zum Beispiel die Grundstückseigentümer und Grundstücksmieter, und ein Rechtsverhältnis zwischen ihnen und dem Landkreis Böblingen herzustellen. Sie stellt damit die Grundnorm des Rechtsverhältnisses zum öffentlich-rechtlichen Versorgungsträger dar, die von den Satzungsbestimmungen, die die konkreten Pflichten bezüglich der Art und Weise der Abfallüberlassung regeln, in Bezug genommen wird. Dies dient der besseren Lesbarkeit und Verschlankung der übrigen Bestimmungen.

(5) Schließlich ist – insbesondere unter Berücksichtigung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. August 2006 (10 S 2731/03, DÖV 2007, S. 389) – auch nicht ersichtlich, dass bezüglich der Vollziehung der Pflicht, Abfälle zur Beseitigung dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, eine “unzulässige Doppelzuständigkeit” besteht (vgl. BVerfGE 104, 249 ≪266 f.≫; 67, 299 ≪321≫; 36, 193 ≪202 f.≫).

c) Die Gerichtsentscheidungen, die im Normenkontrollverfahren ergangen sind, verletzen nicht Art. 19 Abs. 4 GG. Die Prüfung des Bußgeldtatbestandes des § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung im Rahmen des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO war nicht von Art. 19 Abs. 4 GG gefordert.

aa) Zwar folgt die Notwendigkeit der Anerkennung einer fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit gegen untergesetzliche Normen aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil auch die Rechtssetzung der Exekutive in der Form von Rechtsverordnungen und Satzungen Ausübung öffentlicher Gewalt und damit in die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG einzubeziehen ist. Dieser Rechtsschutz wird in der Regel durch die inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der untergesetzlichen Rechtssätze im Rahmen von Verfahren gegen deren Anwendung im Einzelfall erfolgen. Ist dies nicht möglich oder führt eine inzidente Prüfung allein nicht zur Beseitigung der Grundrechtsverletzung, so kommt für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO außerhalb des Anwendungsbereichs der prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGO insbesondere die – allerdings nur inter partes wirkende – Feststellungsklage als Rechtsschutzmittel in Betracht (vgl. BVerfGE 115, 81 ≪92 ff.≫). Die generelle Einrichtung einer prinzipalen Normenkontrolle, die eine Wirkung erga omnes entfaltet, ist von Art. 19 Abs. 4 GG dagegen nicht geboten (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, § 47 Rn. 10, ≪Bearbeitungsstand: Juli 2005≫; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 74 ≪Bearbeitungsstand: Februar 2003≫).

bb) Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist die Auslegung des § 47 VwGO, wonach gegen ordnungswidrigkeitenrechtliche Normen keine prinzipale verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle möglich ist, weil für auf solche Normen gestützte Bußgeldentscheidungen allein die ordentlichen Gerichte zuständig seien (§ 68 OWiG; BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 – 7 NB 1.95 –, NVwZ 1996, S. 63 ≪65≫), verfassungsgerichtlich nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerinnen können den von ihnen für verfassungswidrig gehaltenen Ordnungswidrigkeitentatbestand im Rahmen des Bußgeldverfahrens inzident gerichtlich überprüfen lassen. Einer Grundrechtsverletzung kann dort abgeholfen werden. Des Weiteren haben sie die Möglichkeit, – wie hier bereits wahrgenommen – über ein Normenkontrollverfahren, eine Anfechtungsklage oder – in anderen Fällen – über eine vorbeugende Feststellungsklage den verwaltungsrechtlichen Teil des Ordnungswidrigkeitentatbestandes von den Verwaltungsgerichten überprüfen zu lassen. Daher ist hier eine Durchbrechung der Rechtswegabgrenzung zur Sicherstellung der Vorgaben des Art. 19 Abs. 4 GG nicht geboten.

d) Die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts verletzen auch weder Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG noch das Analogieverbot des Art. 103 Abs. 2 GG noch das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG).

3. Der Verfassungsbeschwerde ist weiter das Begehren zu entnehmen, dass die Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Nr. 9 in Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV sowie des § 28 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung unmittelbar Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sein sollen. Die unmittelbar gegen diese Rechtsnormen gerichtete Verfassungsbeschwerde ist zulässig (a) und teilweise offensichtlich begründet. Im Übrigen ist sie jedoch ohne Erfolgsaussicht in der Sache (b).

a) aa) Die Beschwerdeführerinnen können geltend machen, durch die genannten Bußgeldnormen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein. Auch wenn es sich bei ihnen nicht um natürliche Personen handelt und sie somit nicht vorwerfbar handeln können im Sinne von §§ 10 und 12 OWiG, droht ihnen nach §§ 30 und 88 OWiG die Festsetzung einer Geldbuße. Damit kommt eine Verletzung von Art. 103 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 1, Art. 12 und Art. 19 Abs. 3 GG in Betracht.

bb) Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Die Beschwerdeführerinnen haben alle ihnen zumutbaren Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft. Sie haben insbesondere die durch die Sanktionsnormen in Bezug genommenen verwaltungsrechtlichen Vorschriften gerichtlich überprüfen lassen. Das fachgerichtliche Vorgehen der Beschwerdeführerinnen gegen die mit Bußgeld bewehrten verwaltungsrechtlichen Pflichten war zumutbar und damit aus Subsidiaritätsgründen sogar geboten (vgl. BVerfGE 102, 26 ≪32 f.≫; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 17. Februar 1999 – 1 BvR 2488/95 –, JURIS).

Die Beurteilung der Frage, ob die Verweisung auf die Durchführung eines fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahrens zumutbar ist, erfordert eine Abwägung, die die Vorteile des Beschwerdeführers aus einem sogleich eröffneten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz den dabei für die Allgemeinheit oder für Dritte entstehenden Nachteilen gegenüberstellt und die widerstreitenden Gesichtspunkte gegeneinander abwägt (vgl. BVerfGE 71, 305 ≪336≫).

Von einer Beschreitung des Rechtswegs kann insbesondere dann nicht abgesehen werden, wenn eine vorherige Klärung der tatsächlichen und einfachrechtlichen Fragen durch die allgemein zuständigen Gerichte notwendig ist. Die mit der Anrufung der Fachgerichte verbundene umfassende gerichtliche Vorprüfung soll bewirken, dass dem Bundesverfassungsgericht ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet und ihm die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Fachgerichte vermittelt wird, insbesondere wenn das Gesetz einen Auslegungs- und Entscheidungsspielraum offenhält (vgl. BVerfGE 69, 122 ≪125≫). Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weit reichende Entscheidungen trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 ≪20≫).

Zwar kann – wie auch hier von den Beschwerdeführerinnen – aufgrund des Grundsatzes der Subsidiarität nicht verlangt werden, dass ein Betroffener vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldrechtliche Rechtsnorm verstößt und dann erst im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend macht (vgl. BVerfGE 81, 70 ≪82 f.≫). Bestehen jedoch Zweifel über die Auslegung der ordnungswidrigkeitenrechtlich in Bezug genommenen verwaltungsrechtlichen Vorschriften und droht bis zum Abschluss eines zu deren Klärung angestrengten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht die Einleitung eines Bußgeldverfahrens durch die zuständige Verwaltungsbehörde, ist die Durchführung eines fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahrens im Hinblick auf die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde geboten.

So liegt der Fall hier. Über die Auslegung des § 7 Satz 4 GewAbfV und des § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung bestanden Zweifel, die durch die hier ebenfalls gegenständlichen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen letztinstanzlich einer Klärung zugeführt worden sind. Nach Mitteilung der Beschwerdeführerinnen begann das Landratsamt als zuständige Verwaltungsbehörde zur Durchsetzung der bis dahin ungeklärten verwaltungsrechtlichen Pflichten erst nach Abschluss dieser fachgerichtlichen Verfahren mit der Einleitung von Bußgeldverfahren wegen Verletzung von § 7 Satz 4 in Verbindung mit § 11 Nr. 9 GewAbfV – und bisher offenbar auch nur gegen dritte Gewerbetreibende und noch nicht gegen die Beschwerdeführerinnen.

cc) Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG ist gewahrt. Die Frist beginnt, wenn wegen § 90 Abs. 2 BVerfGG oder – wie hier – aufgrund des Grundsatzes der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde zunächst die fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten zu erschöpfen sind, erst nach Abschluss dieser Verfahren. Allerdings ergibt sich aus Sinn und Zweck des § 93 Abs. 3 BVerfGG, dass das fachgerichtliche Verfahren – soll die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde offengehalten werden – innerhalb der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG einzuleiten ist (vgl. BVerfGE 76, 107 ≪115 f.≫).

Die Beschwerdeführerinnen haben am 31. Dezember 2002 innerhalb der Jahresfrist gegen den ab dem 1. Januar 2002 geltenden § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung einen zulässigen Antrag nach § 47 VwGO gestellt sowie innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO gegen die zur Durchsetzung von § 7 Satz 4 GewAbfV erlassene Verfügung Klage erhoben. Anschließend haben sie innerhalb eines Monats gegen die die fachgerichtlichen Verfahren abschließenden Entscheidungen Verfassungsbeschwerde eingelegt.

b) § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung verletzt Art. 103 Abs. 2 GG. Im Übrigen kann keine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten festgestellt werden.

aa) Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 GG ist nicht ersichtlich.

Insbesondere die Rüge der Beschwerdeführerinnen, der Bußgeldtatbestand des § 28 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung verletze Art. 72 Abs. 1 GG, weil der Bundesgesetzgeber bewusst einen Verstoß gegen die Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bußgeldrechtlich nicht sanktioniert habe, greift nicht durch. Die Beschwerdeführerinnen übersehen dabei, dass es sich – worauf auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil in der Normenkontrollsache hinweist – bei dem Anschluss- und Benutzungszwang und der Überlassungspflicht nicht um identische Pflichten handelt.

bb) Eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG durch § 11 Nr. 9 in Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV kann ebenfalls nicht festgestellt werden.

(1) Art. 103 Abs. 2 GG enthält – neben dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot – die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 78, 374 ≪381 f.≫). Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Hierbei helfen die herkömmlichen Auslegungsmethoden in abgestimmter Berechtigung. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor den anderen. Im Strafrecht kommt freilich der grammatikalischen Auslegung eine herausgehobene Bedeutung zu; hier zieht der Wortsinn einer Vorschrift die unübersteigbare Grenze (vgl. BVerfGE 105, 135 ≪157≫).

Art. 103 Abs. 2 GG dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jeder soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe oder mit Geldbuße bedroht ist. Andererseits soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber selbst über die Sanktionierung entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengeren Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung oder einer Verhängung von Geldbußen festzulegen (vgl. BVerfGE 78, 374 ≪382≫).

(2) Diesen im Vergleich zu den sich aus Art. 20 Abs. 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden strengeren Maßstäben genügt § 11 Nr. 9 in Verbindung mit § 7 Satz 4 GewAbfV.

Das sanktionierte Verhalten ist aufgrund der Norm hinreichend vorhersehbar. Die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der Verbotsnorm ist methodisch nicht zu beanstanden. Sie hält sich darüber hinaus auch im Rahmen der durch den Wortsinn gezogenen Schranke. Denn § 7 Satz 4 GewAbfV gilt nach seinem Wortlaut für “Erzeuger und Besitzer” und macht keine Einschränkung hinsichtlich der Art des Abfalls, der erzeugt oder besessen wird, auch wenn die amtliche Überschrift der Norm sowie ihr Satz 1 auf eine Beschränkung auf Erzeuger und Besitzer von Abfall zur Beseitigung hindeuten. Eine solche auch § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG entsprechende Beschränkung ist vielmehr das Ergebnis der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht, das den Erzeugern und Besitzern von gewerblichen Abfällen die Möglichkeit des Nachweises erlaubt, dass bei ihnen kein Abfall zur Beseitigung anfällt. Eine den Wortlaut überschreitende Auslegung liegt somit nicht vor.

Die Ermächtigungsgrundlage für § 11 Nr. 9 GewAbfV in § 61 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 KrW-/AbfG genügt auch den strengen Vorgaben des Gesetzesvorbehalts aus Art. 103 Abs. 2 GG. Sie ist ein Blankettordnungswidrigkeitengesetz, das durch Verordnungen ausgefüllt werden soll. Eine solche Vorschrift genügt nur dann Art. 103 Abs. 2 GG, wenn die möglichen Fälle der Ordnungswidrigkeit schon aufgrund des Gesetzes vorausgesehen werden können und die Voraussetzungen der Ordnungswidrigkeit sowie Art und Maß der Sanktion im Blankettordnungswidrigkeitengesetz selbst hinreichend deutlich umschrieben werden (vgl. BVerfGE 14, 245 ≪252≫). Hierzu gehört, dass die Blankettnorm die Regelungen, die zu ihrer Ausfüllung in Betracht kommen und die dann durch sie bewehrt werden, sowie deren möglichen Inhalt und Gegenstand genügend deutlich bezeichnet und abgrenzt (vgl. BVerfGE 23, 265 ≪269≫; BVerfGE 78, 374 ≪382≫).

Entsprechend diesen Vorgaben bestimmt § 61 Abs. 3 KrW-/AbfG das Strafmaß. Über den Verweis auf § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KrW-/AbfG, aufgrund dessen Anforderungen an die Abfallbeseitigung, wie insbesondere an die Getrennthaltung und die Behandlung von Abfällen sowie an das Bereitstellen, Überlassen und Einsammeln, gestellt werden können, ist die sanktionierte Behälternutzungspflicht hinreichend deutlich vom Gesetzgeber umschrieben. Dem Gesetz kann ferner entnommen werden, dass aufgrund von § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG auch § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG konkretisiert werden kann.

cc) Den strengen Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG genügt jedoch nicht der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 28 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung.

Das durch ihn sanktionierte Verhalten ist nicht ausreichend vorhersehbar. § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung regelt in der hier maßgeblichen Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof selbständig nur einen Anschluss- und Benutzungszwang im Rahmen der Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG. Der in § 3 Abs. 1 der Abfallwirtschaftssatzung auch erwähnten Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG kommt kein Regelungsgehalt zu.

Die Sanktionierung einer deklaratorisch erwähnten Überlassungspflicht durch § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung liegt fern. Sollte sie vom Satzungsgeber gewollt sein, so ergibt sich dies nicht hinreichend deutlich aus der genannten Satzungsvorschrift. Dies gilt umso mehr, wenn man berücksichtigt, dass nach § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung lediglich ordnungswidrig im Sinne von § 30 Abs. 1 Nr. 4 LAbfG handelt, “wer den Vorschriften über den Anschluss- und Benutzungszwang nach § 3 Abs. 1 und 2 zuwider handelt”.

Welches über die Abfallüberlassungspflicht hinausgehende konkrete Verhalten unter den Anschluss- und Benutzungszwang fallen soll, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Regelung des § 3 Abs. 1 und 2 der Abfallwirtschaftssatzung hat – wie oben gezeigt – nur eine abstrakte Pflicht zum Inhalt. Sie stellt die Grundnorm für das Rechtsverhältnis zwischen den nach § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG zur Abfallüberlassung Verpflichteten und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dar. Die konkreten Verhaltenspflichten dieses Rechtsverhältnisses sind jedoch in den Folgevorschriften der Satzung geregelt und teilweise ebenfalls ordnungswidrigkeitenrechtlich sanktioniert. Daneben bedarf es des generalklauselartigen Ordnungswidrigkeitentatbestandes des § 28 Abs. 1 Nr. 1 der Abfallwirtschaftssatzung nicht, wenn man nicht das zu sanktionierende Verhalten ins Belieben der ausführenden Verwaltungsbehörde stellen will (vgl. Rogall, in: Karlsruher Kommentar zum OWiG, 3. Aufl. 2006, § 3 Rn. 39).

4. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG, die Festsetzung des Gegenstandswerts auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365).

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).

 

Unterschriften

Papier, Steiner, Gaier

 

Fundstellen

NVwZ 2007, 1172

AbfallR 2007, 184

KomVerw 2008, 85

BGBl. I 2007, 1781

FuBW 2008, 164

FuHe 2009, 86

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