BVerfG Beschluss vom 11.02.1958 - 2 BvL 21/56

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften zur Umsatzsteuerbefreiung bzw. -ermäßigung für Volkshochschulen

Leitsatz (amtlich)

Die Vorschrift des § 18 Abs 1 Nr 2 UStG 1951 gibt dem Verordnunggeber nur die Befugnis, die Befreiungs- und Ermäßigungsvorschriften, die sich bereits im Umsatzsteuergesetz finden, zu konkretisieren. Eine Ermächtigung dieses Inhalts widerspricht nicht der Vorschrift des Art 80 Abs 1 Satz 2 GG.

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Normenkette

GG Art. 80 Abs. 1 S. 2; UStG § 18 Abs. 1 Nr. 2

Verfahrensgang

FG Nürnberg (Urteil vom 18.03.1955; Aktenzeichen K I 25/1955)

Tenor

§ 18 Abs. 1 Nr. 2 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 28. Juni 1951 (BGBl. I S. 402) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Tatbestand

A. – I.

Der Kulturausschuß des Marktes Waldershof e.V. erzielte im Kalenderjahr 1952 aus Lehrgangsgebühren und Unkostenbeiträgen bei Kulturveranstaltungen Einnahmen in Höhe von 818,13 DM. Mit Bescheid des Finanzamtes Waldsassen vom 30. August 1954 wurde er deshalb für das Kalenderjahr 1952 zu einer Umsatzsteuer von 32,70 DM veranlagt. Dagegen legte er Einspruch ein und machte geltend, er sei als Volkshochschule im Sinne von § 47 Nr. 2 der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen (UStDB) in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der UStDB vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285) anzusehen. Die der Veranlagung zugrunde liegenden Einnahmen unterlägen daher nicht der Umsatzsteuer. Diese Vorschrift lautet:

Sonstige Befreiungen

§ 47

Öffentliche Theater und Vorträge

Steuerfrei sind

1. …
2. die von öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder von Volkshochschulen veranstalteten Vorträge wissenschaftlicher und belehrender Art, wenn die Einnahmen vorwiegend zur Deckung der Unkosten verwendet werden.

Das Finanzamt schloß sich dieser Auffassung nicht an und wies mit Bescheid vom 7. Dezember 1954 den Einspruch zurück.

Gegen diesen Bescheid legte der Kulturausschuß Berufung zum Finanzgericht Nürnberg ein.

Mit Beschluß vom 18. März 1955 setzte das Finanzgericht das Verfahren aus und beantragte beim Bundesverfassungsgericht die „Entscheidung über die verfassungsrechtliche Gültigkeit des § 18 Abs. 1 Ziff. 2 und 3 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791)”.

Das Finanzgericht ist der Ansicht, der Kulturausschuß sei eine Volkshochschule im Sinne von § 47 Nr. 2 UStDB. Diese Bestimmung könne aber nicht angewandt werden, soweit sie sich auf Volkshochschulen beziehe. Insoweit beruhe ihr Wortlaut auf § 1 Nr. 6 der Dritten Verordnung zur Änderung der UStDB vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285), der in § 47 Nr. 2 UStDB in der Fassung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 796) die Worte „oder von Volkshochschulen” eingefügt habe. Diese Änderung sei verfassungswidrig. Sie stütze sich auf die in § 18 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 des Umsatzsteuergesetzes enthaltenen Ermächtigungen, die mit der Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar seien. § 18 Abs. 1 Nr. 2 und 3 UStG lautet:

Durchführung

§ 18

(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnungen

1. …
2. über den Umfang der Befreiungen und Steuerermäßigungen Bestimmungen zu treffen;
3. zur Wahrung der Gleichmäßigkeit bei der Besteuerung und zur Beseitigung von Unbilligkeiten in Härtefällen, und zwar insbesondere über die Abgrenzung der Steuerpflicht und die Feststellung der steuerpflichtigen Umsätze Bestimmungen zu treffen;

…

Der Wortlaut beruht auf § 1 Nr. 10 des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes vom 28. Juni 1951 (BGBl. I S. 402).

II.

Das Gericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, den Regierungen der Länder und dem Kulturausschuß des Marktes Waldershof e.V. Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die oberen Bundesgerichte haben von dem Vorlagebeschluß Kenntnis erhalten.

1. Der Bundesminister der Finanzen meint, die Neufassung des § 47 Nr. 2 UStDB durch § 1 Nr. 6 der Dritten Verordnung zur Änderung der UStDB sei rechtsgültig. Die Verordnung berufe sich zwar allgemein auf § 18 Nr. 1 bis 3 UStG und führe nicht zu jeder einzelnen der in ihr enthaltenen Vorschriften die Ermächtigung an, auf die sie sich stützte. Soweit sie § 47 Nr. 2 UStDB ändere, verfolge sie den Zweck, die Gleichmäßigkeit der Besteuerung zwischen den privatrechtlich organisierten Volkshochschulen und den von öffentlich-rechtlichen Körperschaften betriebenen Volkshochschulen herzustellen. Die Neufassung könne sich nicht auf § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG stützen, da sich diese Ermächtigung nur auf die Befreiungen und Ermäßigungen beziehe, die im Umsatzsteuergesetz selbst enthalten seien; sie stütze sich vielmehr auf § 18 Abs. 1 Nr. 3 UStG, wonach die Bundesregierung ermächtigt ist, „zur Wahrung der Gleichmäßigkeit bei der Besteuerung” Bestimmungen „insbesondere über die Abgrenzung der Steuerpflicht und die Feststellung der steuerpflichtigen Umsätze” zu treffen. Die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 UStG entspreche den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie beschränke die Befugnis der Bundesregierung zur Rechtsetzung auf Bestimmungen „zur Wahrung der Gleichmäßigkeit bei der Besteuerung und zur Beseitigung von Unbilligkeiten in Härtefällen”. Damit seien Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

Im übrigen bestünden auch hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG keine Bedenken.

2. Der V. Senat des Bundesfinanzhofs ist ebenfalls der Ansicht, die für Volkshochschulen eingeführte Steuerbefreiung (§ 47 Nr. 2 UStDB) finde ihre Grundlage nur in § 18 Abs. 1 Nr. 3 UStG. Sie diene der Gleichmäßigkeit der Besteuerung und der Beseitigung von Unbilligkeiten in Härtefällen. Dagegen könne die Vorschrift nicht auf § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG gestützt werden, da auf Grund dieser Ermächtigung nur Befreiungen und Ermäßigungen geregelt werden dürften, die sich im UStG bereits fänden. Die Verfassungsmäßigkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 3 UStG könne nicht zweifelhaft sein.

Der VI. Senat des Bundesfinanzhofs hält es für fraglich, ob die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG noch hinreichend bestimmt ist. Offenbar sei bei dieser Vorschrift zwar nur an die Abgrenzung der bereits im Gesetz selbst enthaltenen Befreiungen und Steuerermäßigungen gedacht. Mit dem Wort „Umfang” seien Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung aber nur undeutlich angegeben. Auch der Zweck der Ermächtigung sei nicht erkennbar. Für die Gültigkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 3 UStG spreche, daß mit den Worten „zur Wahrung der Gleichmäßigkeit der Besteuerung und zur Beseitigung von Unbilligkeiten in Härtefällen” der Zweck verdeutlicht worden sei. Auch das Ausmaß der Ermächtigung sei dadurch begrenzt.

3. Durch Beschluß vom 16. Januar 1958 hat das Finanzgericht Nürnberg seinen Vorlagebeschluß vom 18. März 1955 dahin abgeändert, daß die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nur über die verfassungsrechtliche Gültigkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1951 beantragt wird. Es vertritt nunmehr die Auffassung, daß sich die Vorschrift des § 47 Nr. 2 UStDB lediglich auf die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG stützen könne und sich auch in ihrem Rahmen halte. Steuerbefreiungen könnten in den Durchführungsbestimmungen nur nach Maßgabe des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG gewährt werden. Die Vorschrift erlaube der Bundesregierung, allgemein Befreiungen und Ermäßigungen vorzusehen, und zwar auch über die im Gesetz selbst geregelten Fälle hinaus. Diese Ermächtigung sei aber verfassungswidrig, weil sie eine Rahmenbestimmung darstelle, die mangels eines ausreichenden Programms mit der Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar sei.

4. Die Entscheidung kann gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung ergehen, da kein zum Beitritt Berechtigter dem Verfahren beigetreten ist.

Entscheidungsgründe

B. – I.

Die Vorlage ist zulässig.

Die auf Grund des bayerischen Gesetzes zur Wiederherstellung der Finanzgerichtsbarkeit vom 19. Mai 1948 (GVBl. S. 87) tätigen bayerischen Finanzgerichte, sind „Gerichte” im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG (BVerfGE 6, 55 ≪62 f.≫).

§ 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG ist ein Gesetz im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG. Die Vorschrift wurde in das UStG durch § 1 Nr. 10 des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes vom 28. Juni 1951 eingefügt. Sie ist daher formelles und nachkonstitutionelles Gesetz.

Das vorlegende Gericht hält diese Vorschrift wegen Widerspruchs zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für ungültig.

Für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts kommt es auf die Gültigkeit des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG an. Das Finanzgericht würde den gegen die Berufungsführerin erlassenen Umsatzsteuerbescheid aufheben, wenn § 47 Nr. 2 UStDB 1951, soweit er sich auf private Volkshochschulen bezieht, gültig ist. Nach Ansicht des Finanzgerichts kann diese Vorschrift nur auf der Ermächtigung in § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG beruhen. Die Bestimmung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 hat nach dieser Auffassung als Ermächtigungsnorm auszuscheiden. Ob diese Auslegung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 und 3 UStG 1951 durch das vorlegende Gericht zutreffend ist, kann für die Prüfung der Zulässigkeit der Vorlage dahingestellt bleiben; denn jedenfalls ist sie nicht offensichtlich unrichtig (BVerfGE 7, 45 ≪49≫).

II.

§ 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG 1951 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die vom Finanzgericht Nürnberg vertretene Auslegung dieser Vorschrift kann allerdings der Entscheidung nicht zugrunde gelegt werden.

1. § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG ist bisher verschieden ausgelegt worden. Die eine, weite Auslegung liegt dem Vorlagebeschluß zugrunde. Nach ihr kann die Bundesregierung über die Regelung des Umsatzsteuergesetzes hinaus weitere Befreiungen und Ermäßigungen gewähren.

Die andere, enge Auslegung wird von der Bundesregierung sowie vom V. und VI. Senat des Bundesfinanzhofs vertreten. Nach ihr gibt die Ermächtigung nur die Befugnis, die Befreiungs- und Ermäßigungsvorschriften, die sich bereits im Gesetz finden, zu konkretisieren.

Der Wortlaut der Vorschrift spricht für die enge Auslegung. Einmal spricht die Vorschrift nur von der Bestimmung des Umfangs der Befreiungen und Steuerermäßigungen. Weiterhin heißt es „der Befreiungen und Steuermäßigungen”, was die Bezugnahme auf die einschlägigen Vorschriften des Gesetzes nahelegt. Hinzu kommt, daß das Gesetz der Bestimmung des § 18 UStG das Wort „Durchführung” voranstellt. Daraus muß man schließen, daß die auf Grund dieser „Ermächtigung” zu erlassenden Vorschriften grundsätzlich nur der Durchführung des Gesetzes dienen sollen. Soweit die Vorschrift des § 18 UStG nicht eindeutig zu mehr ermächtigt, zwingt die Überschrift dazu, die Auslegung zu wählen, nach der die Vorschrift lediglich zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen ermächtigt (vgl. Finanzgericht Kassel, Urteil vom 16. Dezember 1955, EFG 1956 S. 1 24 ff. ≪1 25≫).

In die Richtung der engen Auslegung weist auch der Umstand, daß das UStG selbst schon in erheblichem Umfange Befreiungsvorschriften (§ 4) und Ermäßigungsvorschriften (§ 7 Abs. 2, 3, 4 Satz 2 erster Halbsatz, § 7 a) enthält. Dieser immer wieder vom Gesetzgeber ergänzte und veränderte Komplex von Vorschriften muß als grundsätzlich abschließende Regelung der Umsatzsteuerbefreiungen und -ermäßigungen angesehen werden. Die vom Gesetzgeber selbst getroffene, eingehende Regelung wäre nicht verständlich, wenn er dem Verordnunggeber freie Hand gelassen hätte, weitere Befreiungen und Steuerermäßigungen einzuführen.

Die vom Gesetz selbst getroffene Regelung der Befreiungen und Ermäßigungen machte es andererseits möglich, daß sich der Gesetzgeber in § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG darauf beschränken konnte, zu Bestimmungen über „den Umfang der Befreiungen und Steuerermäßigungen” zu ermächtigen, ohne die Delegation näher zu umgrenzen. Er konnte davon ausgehen, daß der Verordnunggeber seine Schranken in der gesetzlichen Regelung der Befreiungen und Ermäßigungen finden werde.

Schließlich stünde die Ermächtigung im Falle der weiten Auslegung im Widerspruch zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, während sie bei enger Auslegung verfassungsmäßig ist. Diese verfassungskonforme Auslegung verdient daher den Vorzug.

2. Die – so verstandene – Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG 1951 ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar, da Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung genügend bestimmt sind.

Die Ermächtigung verweist auf die einzelnen Befreiungs- und Ermäßigungsvorschriften des Gesetzes. Diese bestimmen Raum und Richtung, in denen der Verordnunggeber vorzugehen hat. Befreiungen und Ermäßigungen, die sich nicht aus ihnen ergeben, kann der Verordnunggeber nicht einführen. Aufgabe des Verordnunggebers kann nur sein, den Zweck der Befreiungs- und Ermäßigungsvorschriften des Gesetzes zu realisieren.

Dennoch bleibt die Ermächtigung sinnvoll. Sie enthebt den Gesetzgeber der Notwendigkeit, alle Einzelheiten selbst zu regeln, und erlaubt dem Verordnunggeber, den gesetzlichen Bestimmungen Einzelvorschriften in Anpassung an die jeweiligen Gegebenheiten hinzuzufügen, die den „Umfang” der Befreiungen und Ermäßigungen festlegen. Der Verordnunggeber kann dadurch Rechtsanwendungsfragen einheitlich und verbindlich vorweg klären.

Aus demselben Zusammenhang ergibt sich die Begrenztheit des Inhalts der Ermächtigung. Gegenstand der vom Verordnunggeber zu treffenden Regelung sind die Befreiungen und Steuerermäßigungen des Gesetzes. Über sie sind Bestimmungen zu treffen. Die gesetzlichen Befreiungs- und Ermäßigungsvorschriften sind zu verdeutlichen. Insoweit bestimmt § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG den Inhalt der Ermächtigung unmittelbar.

Auch der Zweck der Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Der Verordnunggeber soll den Zweck der gesetzlichen Befreiungs- und Ermäßigungsbestimmungen verwirklichen, indem er durch Einzelregelungen eine der Absicht des Gesetzes entsprechende Handhabung dieser Vorschriften sichert.

Aus den gleichen Gründen ist auch das Ausmaß der Ermächtigung bestimmt.

Danach steht fest, daß die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 UStG 1951 voraussehen läßt, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden kann, und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Sie entspricht demnach den Vorschriften des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfGE 1, 40 ≪60≫; 2, 307 ≪334≫; 4, 7 ≪21≫; 5, 71 ≪76≫)

III.

Mit dieser Entscheidung ist über die Gültigkeit der Ergänzung des § 47 Nr. 2 UStDB durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Durchführungsbestimmungen zum UStG vom 6. Mai 1952 nichts gesagt. Möglicherweise kann sie auf einer anderen gesetzlichen Ermächtigung beruhen.

Fundstellen

BStBl I 1958, 83

BVerfGE, 267

BVerfGE, 7, 267

NJW 1958, 540