BSG Vorlegungsbeschluss vom 30.06.1960 - GS 4/60

Tenor

Aktive Bedienstete der Versorgungsverwaltung können nicht ehrenamtliche Beisitzer in den Spruchkörpern für Angelegenheiten der Kriegsopferversorgung sein.

Tatbestand

I

Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (BMA) berief im Juli 1959 mit Wirkung vom 1. August 1959 den Amtsleiter des Versorgungsamts …, Oberregierungsrat …, und den stellvertretenden Amtsleiter des Versorgungsamts …, Oberregierungsrat Dr.…, für die Dauer von vier Jahren zu Bundessozialrichtern aus dem Kreis der mit der Kriegsopferversorgung (KOV) vertrauten Personen (§ 12 Abs. 4 des Sozialgerichtsgesetzes – SGG –). Nach dem Geschäftsplan des Bundessozialgerichts wurden sie als ehrenamtliche Beisitzer zwei Senaten für Angelegenheiten der KOV zugeteilt. Darauf erhob einer dieser Senate Bedenken gegen die Berufung der Bundessozialrichter: Ein aktiver Bediensteter der Versorgungsverwaltung könne nicht gleichzeitig Richter in einem Senat für Angelegenheiten der KOV sein. Der 1. Senat als der für Amtsenthebungsverfahren (§ 47 Satz 2 in Verbindung mit § 22 SGG) zuständige Senat hörte die beiden Bundessozialrichter und holte eine Stellungnahme des BMA ein; er hielt die Bedenken gegen die Berufung der beiden Bundessozialrichter für begründet und die Voraussetzungen der Amtsenthebung für gegeben; er sah sich jedoch an einem Ausspruch in diesem Sinne gehindert durch die Entscheidung des 9. Senats des Bundessozialgerichts vom 18. Dezember 1958 (SozR. Da 2 Nr. 3 zu § 12 SGG); diese hatte ausgeführt; eine Revision sei nicht deshalb nach § 162 Abs. 1 Nr. 2 SGG statthaft, weil bei der Entscheidung des Landessozialgerichts ein aktiver Bediensteter der Versorgungsverwaltung als Landessozialrichter mitgewirkt habe. Das Gesetz habe es als genügend angesehen, daß ein Bediensteter der Versorgungsbehörde an der gerichtlichen Entscheidung einer Sache dann nicht mitwirken könne, wenn er in dieser Sache in dem vorausgegangenen Verwaltungsverfahren tätig geworden sei. Da der 9. Senat auf seiner Rechtsauffassung beharrte, hielt der 1. Senat die Voraussetzungen für die Anrufung des Großen Senats nach § 42 SGG für gegeben; er beschloß deshalb am 9. Juni 1960, dem Großen Senat zur Entscheidung die Rechtsfrage vorzulegen:

Können aktive Bedienstete der Versorgungsverwaltung ehrenamtliche Beisitzer in der Spruchkörpern für Angelegenheiten der KOV sein?

Entscheidungsgründe

II

• Der Große Senat ist mit dem 1. Senat der Auffassung, daß auch in dem Verfahren, in dem zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für die Amtsenthebung eines. Bundessozialrichters gegeben sind, der Große Senat nach § 42 SGG angerufen werden kann. Die §§ 41 bis 44 SGG berücksichtigen zwar dieses Verfahren nicht ausdrücklich, es besteht aber hier ebenso das Bedürfnis, abweichende Erkenntnisse innerhalb der einzelnen Senate zu verhüten, wie im Fall der Entscheidung über eine Revision oder eine Streitigkeit nach § 39 Abs. 2 SGG. Der 1. Senat ist mit Recht davon ausgegangen, daß es für die von ihm zu treffende Entscheidung auf die gleiche Rechtsfrage ankommt wie in der Sache, mit der sich die Entscheidung des 9. Senats befaßt; nur äußerlich gesehen handelt es sich um Probleme unterschiedlicher Art – hier Amtsenthebung von Bundessozialrichtern, dort Mangel des Verfahrens des Landessozialgerichts wegen vorschriftswidriger Besetzung des Gerichts – ; im Grunde und in Wirklichkeit geht es hier wie dort um dieselbe Frage, nämlich um die Frage, die der 1. Senat dem Großen Senat vorgelegt hat. Gegen die Zulässigkeit der Anrufung des Großen Sentas nach § 42 SGG bestehen daher keine Bedenken.
• Der Große Senat kann über die ihm vorgelegte Rechtsfrage ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil es in den Verfahren nach § 47 Satz 2 SGG Beteiligte im Sinne von § 69 SGG nicht gibt und eine mündliche Verhandlung, wie sie § 44 Abs. 1 SGG sonst für den Großen Senat vorsieht, deshalb ohne Sinn ist; findet in dem Verfahren, in dem der vorlegende Senat zu entscheiden hat, keine mündliche Verhandlung statt, dann muß auch über die Rechtsfrage, die in einem solchen Verfahren dem Großen Senat vorgelegt worden ist, ohne mündliche Verhandlung entscheiden werden.

• Der Große Senat verneint die vorgelegte Rechtsfrage. Er ist der Auffassung, daß es den Grundsätzen des Rechtsstaats widerspricht, wenn aktive Bedienstete der Versorgungsverwaltung als ehrenamtliche Beisitzer in den Spruchkörpern für Angelegenheiten der KOV mitwirken. Wer in einem bestimmten Sachgebiet über einen längeren Zeitraum hinweg zugleich rechtsprechende und verwaltende Tätigkeit ausübt, verfügt nicht über die Unabhängigkeit und Unbeteiligtheit, die das Grundgesetz (GG) in den Artikeln 20, 92 und 97 Abs. 1 für Gerichte und Richter fordert. Es gilt hier für die Sozialgerichtsbarkeit nichts anderes als für jede sonstige Gerichtsbarkeit. Wenn § 1 SGG sagt, die Sozialgerichtsbarkeit werde durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte, besondere Verwaltungsgerichte ausgeübt, so kommt auch darin zum Ausdruck, daß die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit weder den Verwaltungsbehörden angegliedert sein noch sonst im Zusammenhang mit ihnen stehen dürfen; insbesondere ist hiernach zu vermeiden, daß in dem gleichen Sachgebiet dieselben Personen sowohl in der Verwaltung als auch in der Rechtsprechung mitwirken. Auch sonst ist in den Fällen, in denen sich dieses Problem ergeben kann, die Vermischung der Funktionen ausdrücklich ausgeschlossen; so ist z.B. zu beachten, daß Beamte der Staatsanwaltschaft, der Gerichte und der Polizei nicht als Schöffen oder als Geschworene berufen werden (§§ 34 Nr. 4 u. 5, 84 GVG); wie bisher im Bereich der Militärregierungs-Verordnung (MRVO) Nr. 165 Bedienstete einer Verwaltungsbehörde nicht ehrenamtliche Mitglieder der Verwaltungsgerichte haben werden können (MRVO Nr. 165 § 18 Abs. 2 Buchst. c), so bestimmt jetzt die Verwaltungsgerichtsordnung (VerwGO), daß hauptamtliche Beamte und Angestellte im öffentlichen Dienst nicht zu ehrenamtlichen Verwaltungsrichtern berufen werden können (§ 22 Nr. 3 VerwGO). In diesen Regelungen zeigt sich deutlich, daß der Gesetzgeber bestrebt ist, alle Personen von der richterlichen Tätigkeit fernzuhalten, die im gleichen Sachgebiet schon verwaltende Funktionen ausüben. Im Ergebnis gehen auf dieses Bestreben auch die Vorschriften zurück, die den Ausschluß bestimmter Personen vom Amt des ehrenamtlichen Beisitzers regeln. So bestimmt § 17 Abs. 3 SGG, daß die Bediensteten der Träger und Verbände der Sozialversicherung, der Kassen- (zahn-) ärztlichen Vereinigungen und der Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung nicht ehrenamtliche Beisitzer in den Spruchkörpern sein können, in denen über Streitigkeiten aus ihrem Arbeitsgebiet entschieden wird; auch hier handelt es sich um Personen, die in einem bestimmten Sachgebiet nicht Richter sein können, weil sie in diesem gleichen Sachgebiet verwaltend tätig sind und insoweit Weisungen ihrer Dienstherren zu befolgen haben. Wenn des Gesetz diese Bediensteten von der Mitwirkung in den Spruchkörpern ihres Arbeitsgebiets ausschließt, so tut es dies nur, um die Unabhängigkeit und die Unbeteiligtheit der ehrenamtlichen Beisitzer zu gewährleisten und um gleichzeitig die Angehörigen der Verwaltung vor einer Kollision in bezug auf die Pflichten als Bedienstete der Verwaltung einerseits und als Richter andererseits zu bewahren; es erfüllt damit die Forderungen, die für die richterliche Tätigkeit in einem Rechtsstaat im Hinblick auf das Wesen der Rechtsprechung unerläßlich sind (vgl. BVerfG. 4 S. 331, 344 ff.). Soweit die Vorschrift des § 17 Abs. 4 SGG (in der Fassung des Art. 3 GKAR vom 17.8.1955 – BGBl. I S. 513 –) für die Geschäftsführer und ihre Stellvertreter bei den Trägern und Verbänden der Krankenversicherung und der Kassen- (zahn-) ärztlichen Vereinigungen eine Sonderregelung trifft, ist sie nach Wortlaut und Inhalt als Ausnahmevorschrift zu bewerten; wie sehr das Gesetz bemüht ist, die Unabhängigkeit und Unbeteiligtheit der Gerichtsmitglieder zu sichern, tritt dadurch noch schärfer hervor.

  Was in § 17 Abs. 3 SGG für die Bediensteten der Versicherungsträger usw. bestimmt ist, muß – auch wenn es im SGG nicht ausdrücklich gesagt ist – auch für die Bediensteten der Versorgungsverwaltung gelten; auch sie können nicht Richter in einem Spruchkörper sein, in dem über Streitsachen aus ihrem Arbeitsgebiet zu entscheiden ist. Ein Bediensteter der Versorgungsverwaltung, der zum Sozialrichter berufen wird, ist auch dann noch Angehöriger der Versorgungsverwaltung und ihren Weisungen unterworfen, sein Dienstverhältnis besteht unverändert fort; soll er nun gleichzeitig Richter in einem Spruchkörper sein, in dem über die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten der Versorgungsbehörden zu entscheiden ist, so hat er Funktionen auszuüben, die zu gegensätzlichen Auffassungen führen können und deshalb miteinander unvereinbar sind. so ist z.B. der Bedienstete der Versorgungsverwaltung bei der Auslegung des Gesetzes an die Verwaltungsvorschriften und Richtlinien, die nach § 93 Abs. 2 des Bundesversorgungsgesetzes (BVG) erlassen sind, gebunden, und zwar auch dann, wenn ihr Inhalt mit dem Gesetz nicht übereinstimmt; als Richter in einem Spruchkörper dagegen ist er nur an das Gesetz gebunden; der “objektivierte Wille des Gesetzgebers”, wie er sich aus dem Wortlaut der gesetzlichen Vorschriften und ihrem Sinnzusammenhang ergibt, ist allein ausschlaggebend (BSG. 6 S. 175 und S. 252, 7 S. 75, 8 S. 133 und S. 140). Danach besteht aber die Besorgnis, daß der Bedienstete der Versorgungsverwaltung, der gleichzeitig Richter in einem Spruchkörper für Angelegenheiten der KOV ist, sich innerlich nicht löst von der ihm geläufigen und gewohnten Bindung an die Verwaltungsvorschriften, die nicht “Gesetz” sind. Die gleichen Gründe, die den Gesetzgeber veranlaßt haben, zu bestimmen, daß die Bediensteten der Versicherungsträger usw. nicht ehrenamtliche Richter in einem Spruchkörper für Angelegenheiten ihres Arbeitsgebietes sein können (§ 17 Abs. 3 SGG), müssen daher auch zum Ausschluß der Bediensteten der Versorgungsträger in den Spruchkörpern ihres Arbeitsgebiets führen.

  Die gegenteilige Meinung läßt sich nicht etwa mit der Erwägung rechtfertigen, der Gesetzgeber habe die Mitwirkung von Bediensteten der Versorgungsverwaltung als ehrenamtliche Beisitzer in den Spruchkörpern der KOV im voraus bedacht und als rechtsstaatlich angesehen. Zwar ging der Entwurf der Bundesregierung für das SGG davon aus, daß die Sozialrichter, die zu dem Kreis der mit der KOV vertrauten Personen gehören, “dem Personalbestand der Verwaltungsbehörden entnommen werden, die sich verwaltungsmäßig mit der Versorgung und der Fürsorge befassen” (vgl. Bundestagsdrucks. Nr. 4225 vom 25.3.1953, Begründung zu §§ 16 bis 18 des Entw.); auch ist es wohl darauf zurückzuführen, daß die Bediensteten der Versorgungsträger in § 17 Abs. 3 SGG nicht genannt sind und daß die Vorschlagslisten für die Gruppe der mit der KOV vertrauten Personen von den Verwaltungsbehörden aufgestellt werden (§ 14 Abs. 4 und § 46 Abs. 3 SGG). Die Gedanken, die in der Begründung des Gesetzentwurfs niedergelegt sind, haben indes schon im Bundesrat Bedenken ausgelöst (vgl. Ziff. 30 der Änderungsvorschläge des Bundesrats in Anl. 2 der genannten Bundestagsdrucks.), sie haben auch im Gesetz selbst keinen Ausdruck gefunden; § 12 Abs. 4 SGG spricht nur von den mit der KOV vertrauten Personen, ohne deren Kreis näher zu bezeichnen oder abzugrenzen; insbesondere ist nirgends gesagt, daß als ehrenamtliche Beisitzer aus dem Kreis der mit der KOV vertrauten Personen ausschließlich, vornehmlich oder teilweise aktive Versorgungsbeamte zu berufen sind.

  Das Gesetz läßt es vielmehr offen, auf welche Weise und in welchem Maße die ehrenamtlichen Beisitzer dieser Gruppe mit der KOV vertraut geworden sind und setzt die Mitwirkung der Bediensteten der Versorgungsträger weder notwendig noch auch nur sinngemäß voraus. Das Gesetz selbst (§ 12 Abs. 4 SGG) steht deshalb auch nicht im Widerspruch mit irgendwelchen rechtsstaatlichen Grundsätzen; es bietet vielmehr die Möglichkeit, die ehrenamtlichen Beisitzer aus dem Kreis der mit der KOV vertrauten Personen so auszuwählen, daß eine unzulässige Vermengung von verwaltender und rechtsprechender Tätigkeit vermieden wird.

  Die Mitwirkung von Bediensteten der Versorgungsverwaltung in den Spruchkörpern der KOV kann auch die Überlegung nicht rechtfertigen, daß einer etwaigen Kollision verschiedener Interessen in der Person des als Richter tätigen Versorgungsbeamten nach § 60 SGG begegnet werden könnte. Diese Vorschrift reicht nicht aus, um in jedem Falle eine vorschriftswidrige Besetzung der Spruchkörper zu verhindern. § 60 Abs. 2 SGG, der hier hauptsächlich in Betracht kommt, will ausschließen, daß jemand, der im konkreten Falle im Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat, als Richter (Berufs- oder ehrenamtlicher Richter) denselben konkreten Verwaltungsakt prüft; er schließt das zeitliche Nacheinander ehren- oder hauptamtlicher Tätigkeiten in der Verwaltung und in der Rechtsprechung über denselben Fall aus; er bezieht sich aber nicht auf die Frage, wieweit beide Funktionen gleichzeitig, wenn auch für verschiedene Einzelfälle, ausgeübt werden dürfen. Darum ist auch die ausdrückliche Regelung des § 17 Abs. 3 SGG nicht überflüssig.

  Der Große Senat ist deshalb der Auffassung, daß aktive Bedienstete der Versorgungsverwaltung nicht ehrenamtliche Beisitzer in den Spruchkörpern für Angelegenheiten der KOV sein können.

Fundstellen

Dokument-Index HI793367