Verträge im Zusammenhang mit Bauleitplanung

Städtebauliche Verträge dienen der Durchführung und Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen nach dem Baugesetzbuch. Die wichtigsten Fallgruppen für städtebauliche Verträge sind in § 11 BauGB aufgeführt. Diese Auflistung ist allerdings nicht erschöpfend, sodass die Zulässigkeit weiterer städtebaulicher Verträge offen bleibt.[1] Wichtig ist, dass städtebauliche Verträge nur im Zusammenhang mit Maßnahmen der Bauleitplanung abgeschlossen werden können. Nicht jeder Grundstücksvertrag, den eine Gemeinde mit Privaten schließt, ist daher ein städtebaulicher Vertrag. Der Verkauf eines Grundstücks aus dem gemeindlichen Grundvermögen ist ebenso wenig ein städtebaulicher Vertrag, wie ein Tauschvertrag zwischen der Gemeinde und einem Landwirt zur Arrondierung landwirtschaftlicher Grundstücke.

Die Vertragspartner

Dass die Gemeinde einer der Partner des städtebaulichen Vertrags sein muss, ergibt sich bereits aus § 11 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Mit wem die Gemeinde den Vertrag schließt, hat das Gesetz aber offen gelassen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass städtebauliche Verträge für eine Vielzahl von Fallgestaltungen denkbar sind, auf die flexibel reagiert werden muss. Wer ein Interesse an einem Vertragsabschluss mit der Gemeinde hat, ist von Fall zu Fall verschieden. Dies kann der Grundstückseigentümer sein, der Bauwerber oder ein Bauträger. Im Regelfall wird Partner des städtebaulichen Vertrags der Träger eines größeren Vorhabens, z. B. ein Bauträger beim Erschließungsvertrag oder der Eigentümer einer größeren Fläche, z. B. ein Landwirt im Rahmen eines Einheimischenmodells sein. Denkbar ist aber auch, dass die Gemeinde städtebauliche Verträge mit einer Vielzahl einzelner Grundstückseigentümer schließt, etwa im Rahmen einer "Angebotsplanung".

Rechtsnatur der Verträge

Diskussionen gibt es immer wieder über die Frage, ob städtebauliche Verträge als zivilrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verträge anzusehen sind. Diese Einordnung ist nicht nur theoretischer Natur, sondern hat weitreichende Konsequenzen, insbesondere was die Zuständigkeit der Gerichte im Streitfall betrifft. Ist ein Prozess über Gültigkeit und Auslegung eines städtebaulichen Vertrags vor den Verwaltungsgerichten oder vor den Zivilgerichten zu führen? Da städtebauliche Verträge Materien des Baugesetzbuchs zum Inhalt haben, liegt es nahe, solche Verträge als öffentlich-rechtliche Verträge zu qualifizieren. Bei Verträgen über Erschließungsanlagen und bei Folgekostenverträgen wurde dies auch durch höchstgerichtliche Rechtsprechung festgestellt. Bei Verträgen über Einheimischenmodelle ist die Rechtslage nicht ganz klar; das Bundesverwaltungsgericht hat bei einem Teil dieser Modelle, bei denen es um Kaufverträge über Grundstücke ging, die Zuständigkeit der Zivilgerichte angenommen.

Das Übergewicht der Gemeinden

Städtebauliche Verträge gehören inzwischen in vielen Gemeinden zu einem häufig eingesetzten Instrument der Bauleitplanung. Da den Verträgen eine Einigung zwischen Gemeinde und Privaten zugrunde liegt, sind sie weit weniger streitanfällig als einseitig von der Gemeinde erlassene Verwaltungsakte. Gerade bei freiwilligen Umlegungen, bei der Herstellung und Bezahlung von Erschließungsanlagen und bei Vereinbarungen über Folgekosten haben sich diese vertraglichen Konstruktionen, die auch unter dem Stichwort Public-Private-Partnership laufen, bewährt. Allerdings muss man sehen, dass viele dieser Verträge von einer echten partnerschaftlichen Vereinbarung doch weit entfernt sind, da das Gewicht der beiden Partner sehr unterschiedlich ist und den Gemeinden eindeutig die stärkeren Druckmittel zur Verfügung stehen. Der einzelne Bürger, ob er nun Grundeigentümer oder Bauträger ist, hat nämlich gegenüber der Gemeinde keinen Anspruch auf Bauleitplanung. Er kann nicht verlangen, dass die Gemeinde für ein bestimmtes Areal einen Bebauungsplan oder eine andere Art städtebaulicher Satzung aufstellt.[2] Die Gemeinden können also ihre Entscheidung, ein neues Baugebiet auszuweisen oder das Baurecht in einem bestimmten Baugebiet zu verändern, durchaus davon abhängig machen, dass es vorher mit den interessierten Privaten zu vertraglichen Regelungen, z. B. über Kostenübernahmen oder über spätere Nutzungen, kommt.

[1] § 11 Abs. 4 BauGB.
[2] § 2 Abs. 3 BauGB.

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