BVerwG Beschluss vom 29.05.1991 - 6 P 12.89

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verselbständigung von Dienststellen Voraussetzungen der – nach Personalvertretungsrecht. Befugnisse des Dienststellenleiters Personalvertretungsrechtlich relevante – keine Voraussetzung der Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG. Räumlich weite Entfernung Begriff und Voraussetzungen der –

Leitsatz (amtlich)

1. Voraussetzungen für eine rechtlich zulässige Verselbständigung einer Dienststelle gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG sind nur die im Gesetz genannten Tatbestände (räumlich weite Entfernung und Verselbständigungsbeschluß der Beschäftigten). Personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Dienststellenleiters sind keine „ungeschriebene” Voraussetzung hierfür.

2. Es spricht eine Vermutung dafür, daß eine Nebenstelle oder ein Dienststellenteil räumlich weit von der Dienstelle entfernt ist, wenn beide sich in verschiedenen, mehr als 20 km voneinander entfernten Dienstorten befinden und nicht besondere Umstände dafür vorliegen; die eine Ausnahme rechtfertigen.

Normenkette

BPersVG § 2 Abs. 1, § 6 Abs. 1-3, § 12 Abs. 1, §§ 55, 82 Abs. 2-3; BetrVG §§ 1, 4

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Beschluss vom 17.05.1989; Aktenzeichen 17 OVG B 28/88)

VG Schleswig-Holstein (Beschluss vom 06.10.1988; Aktenzeichen PB 19/88)

Tenor

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig- Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 17. Mai 1989 wird aufgehoben.

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 6. Oktober 1988 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Antragsteller ficht die Wahl zum örtlichen Personalrat beim Berufsförderungsdienst Flensburg am 9./10. Mai 1988 an, die aufgrund eines Verselbständigungsbeschlusses der Beschäftigten gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG erfolgt ist.

Der Antragsteller ist der Leiter des Kreiswehrersatzamtes Schleswig. Zum Kreiswehrersatzamt Schleswig gehören – jeweils als Fachgebiet VII – der Berufsförderungsdienst Schleswig sowie der Berufsförderungsdienst Flensburg. Bei letzterem waren im Mai 1988 15 Beamte und 12 Angestellte beschäftigt. Mit Beschluß vom 24. Februar 1988 entschied sich die Mehrheit der Beschäftigten beim Berufsförderungsdienst Flensburg, ebenso wie bereits in den vorangegangenen Personalrats-Wahlperioden, für die Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG. Die Wahl zum örtlichen Personalrat fand am 9. und 10. Mai 1988 statt.

Mit Antrag vom 18. Mai 1988. eingegangen am 24. Mai 1988, hat der Antragsteller die Wahl angefochten und beantragt, die Wahlen zum örtlichen Personalrat für ungültig zu erklären. Er hat dies im wesentlichen damit begründet, es fehle an der notwendigen räumlich weiten Entfernung zwischen dem Kreiswehrersatzamt Schleswig und dem Berufsförderungsdienst Flensburg sowie an den erforderlichen personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen des Leiters der verselbständigten Dienststelle.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Auf die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Beschluß des Verwaltungsgerichts geändert und die Wahl für ungültig erklärt.

Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt: Zwar spreche einiges dafür, daß eine „räumlich weite Entfernung” vorliege. Eine Fahrt zwischen Schleswig und Flensburg dauere bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel etwa eineinhalb Stunden. Die Entfernung betrage 40 Straßenkilometer und die Fahrten mit dem Pkw dauerten zwischen 30 und 45 Minuten. Die Frage, ob eine räumlich weite Entfernung vorliege, könne jedoch letztendlich dahinstehen, weil es für eine Verselbständigung des Berufsförderungsdienstes Flensburg an der weiteren notwendigen Voraussetzung fehle, nämlich der, daß dessen Leiter ein Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen zustehe. Gemäß § 1 Abs. 4 der GO für die Kreiswehrersatzämter vom 22. März 1973 seien die Fachgebietsleiter allein für die sach- und zeitgerechte Erledigung der Aufgaben ihres Fachgebiets und für den zweckmäßigen, nach dem Geschäftsverteilungsplan vorgesehenen Einsatz der ihnen zugewiesenen Mitarbeiter verantwortlich. Sie erteilten ihnen die erforderlichen Weisungen. Ob dem Fachgebietsleiter in Flensburg vor der Personalratswahl 1988 zusätzlich begrenzte Befugnisse eingeräumt worden seien, sei fraglich. Dies könne aber auch offenbleiben, weil diese Kompetenzen dem Fachgebietsleiter bereits mit Schreiben vom 1. März 1988 wieder entzogen worden seien. Ein personalvertretungsrechtlich relevanter Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters der Nebenstelle sei nach Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 BPersVG ein ungeschriebenes Merkmal einer wirksamen Verselbständigung. Fehle es an diesen Befugnissen des Leiters, gehe der Verselbständigungsbeschluß der Teileinheit ins Leere, weil der Personalrat nur an den Entscheidungen des örtlichen Dienststellenleiters beteiligt werde und bei fehlender Entscheidungskompetenz folglich keine Funktionen haben könne. Auch die in diesen Fällen vorgeschriebene Bildung des Gesamtpersonalrates würde bei einer anderen Interpretation ihren Sinn verlieren. Denn in diesem Fall hätte der Gesamtpersonalrat nicht eine bloße Auffangzuständigkeit, sondern er müsse an allen die Teileinheit betreffenden Entscheidungen beteiligt werden. Damit werde sein gesetzlich vorgeschriebener Zweck in das Gegenteil verkehrt, und die vom Gesetzgeber bezweckte Nähe von Personalrat und Beschäftigten könne nicht erreicht werden. Zu diesem Ergebnis komme auch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 4 BetrVG, wonach ein Betriebsteil mit einem kompetenzlosen Ansprechpartner nicht betriebsratsfähig sei. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Personalratsfähigkeit einer Dienststelle könne auf diesen Fall übertragen werden. Zwar enthalte § 6 Abs. 3 BPersVG ausdrücklich eine Ausnahme von der in § 12 Abs. 1 geforderten Übereinstimmung von Dienststellen- und Personalverfassung. Diese Ausnahme reiche aber nicht so weit, daß sie jeden personalvertretungsrechtlich relevanten Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Nebenstellenleiters verzichtbar mache. Anderenfalls werde die Kongruenz von Behördenorganisationen und Personalvertretungsaufbau durchbrochen. Weiterhin werde damit der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit aufgegeben. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß auf diese Weise durch bloße Organisationsänderungen der Dienststellenleiter einem örtlichen Personalrat die Existenzgrundlage entziehen könne. Denn derartige Kompetenzänderungen könnten erst nach Ablauf der jeweiligen Wahlperiode wirksam werden. Darüber hinaus würden die Belange der Beschäftigten vom Personalrat einer großen, nicht aufgespaltenen Dienststelle erfahrungsgemäß wirksamer wahrgenommen als von mehreren kleineren Personalräten.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde der Beteiligten zu 1 (Personalrat beim Berufsförderungsdienst Flensburg) und 2 (Gesamtpersonalrat beim Kreiswehrersatzamt Schleswig), mit der sie sich gegen die einschränkende Interpretation des § 6 Abs. 3 BPersVG durch das Oberverwaltungsgericht wenden. Sie sind der Meinung, der Wortlaut der Vorschrift biete hierfür keine Anhaltspunkte. Darin seien ausdrücklich nur die räumlich weite Entfernung und der Verselbständigungsbeschluß der Beschäftigten genannt. Aus der Formulierung „gelten als selbständige Dienststelle” ergebe sich der Ausnahmecharakter der Vorschrift. Die Entscheidung über die Verselbständigung solle den Beschäftigten allein überlassen bleiben und nicht von den Entscheidungen in der Geschäftsordnung oder von den Zuweisungen der Befugnisse an den Leiter der Teildienststelle abhängen. Der Personalrat der verselbständigten Nebenstelle könne zudem seine besseren Kenntnisse der Gegebenheiten vor Ort immer auch zumindest im Rahmen der Möglichkeiten des § 82 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 BPersVG einbringen. Auch sei das Betätigungsfeld des Personalrats nicht auf das formelle Mitwirkungsverfahren beschränkt, sondern beziehe sich in erheblichem Umfang auch auf Tätigkeiten im Vorfeld sozialer und organisatorischer Maßnahmen im Sinne einer vertrauensvollen Zusammenarbeit.

Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen.

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes – vom 17. Mai 1989 aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts -Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 6. Oktober 1988 zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren. Er neigt der Auffassung zu, daß Voraussetzung für einen wirksamen Verselbständigungsbeschluß gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Dienststellenleiters sind. In diesem Falle könne zwischen dem Leiter der Teildienststelle und dem zu wählenden Personalrat der notwendige Dialog geführt werden. Der damit verbundene Nachteil, daß die Regelungskompetenz des Leiters der Dienststelle durch die Hauptdienststelle abgeändert werden könne, müsse personalvertretungsrechtlich hingenommen werden, weil anerkanntermaßen die Personalverfassung der Dienststellenverfassung folge und nicht umgekehrt.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten zu 1 und 2 ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht die Personalratswahl vom 9. und 10. Mai 1988 zum örtlichen Personalrat beim Berufsförderungsdienst in Flensburg für ungültig erklärt. Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG, die Grundlage der angefochtenen Wahl war, waren entgegen der Meinung des Beschwerdegerichts erfüllt.

Nach dieser Bestimmung gelten Nebenstellen und Teile einer Dienststelle, die räumlich weit von dieser entfernt liegen, als selbständige Dienststellen, wenn die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten dies in geheimer Abstimmung beschließt. Gemäß § 12 Abs. 1 BPersVG werden dann in diesen Dienststellen Personalräte gebildet, wenn darin wenigstens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind.

Die Möglichkeit der Verselbständigung ist nicht – wie das Oberverwaltungsgericht meint – davon abhängig, daß neben den ausdrücklich gesetzlich aufgeführten Bedingungen als weitere „ungeschriebene” Voraussetzung hinzutreten muß, daß der Leiter der Nebenstelle irgendwelche personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse hat. Für diese weitergehende Auslegung bieten weder der Wortlaut des § 6 Abs. 3 BPersVG noch Sinn und Zweck des Bundespersonalvertretungsgesetzes Anhaltspunkte. Dies ergibt sich auch nicht aus den allgemeinen Grundsätzen dieses Gesetzes.

§ 6 Abs. 3 BPersVG nennt nur zwei Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle als selbständige Dienststellen „gelten”. Dies sind deren räumlich weite Entfernung von der Hauptdienststelle und der Verselbständigungsbeschluß der Beschäftigten. Ein Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen wird nicht gefordert. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, weshalb diese weitere Voraussetzung – wäre sie vom Gesetzgeber gewollt gewesen – nicht in den Gesetzestext aufgenommen worden ist. Dadurch, daß in § 6 Abs. 3 BPersVG das Wort „gelten” verwendet wird, wird ersichtlich, daß an Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle, die durch Beschluß der Beschäftigten verselbständigt werden sollen, nicht die strengen organisatorischen Maßstäbe angelegt werden, die sonst gemäß § 6 Abs. 1 BPersVG für die Personalratsfähigkeit von Dienststellen zu beachten sind (vgl. zu den notwendigen Anforderungen an die Selbständigkeit einer Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne: Beschluß vom 18. Januar 1990 – BVerwG 6 P 8.88 – Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5).

Auch aus der Entstehungsgeschichte des Bundespersonalvertretungsgesetzes kann nicht der Wille des Gesetzgebers hergeleitet werden, den Eintritt der Fiktion in § 6 Abs. 3 BPersVG mit Mindestanforderungen an die Kompetenz des jeweiligen Leiters einer Nebenstelle oder eines Dienststellenteils zu verknüpfen. In der Begründung der Regierungsvorlage zum Personalvertretungsgesetz vom 4. Juli 1952 (BT-Drucks. 1/3552, S. 16) findet sich lediglich ein Hinweis auf die örtliche Trennung zwischen Hauptdienststelle und Nebendienststelle, die eine Verselbständigung „zweckmäßig” machen könne. Ob diese Zweckmäßigkeit von weiteren Voraussetzungen abhängen sollte, blieb unerwähnt. Der Regierungsentwurf (§ 7 Abs. 2) sah nur insoweit eine Zweckmäßigkeitsprüfung durch die oberste Dienstbehörde vor, als bei dieser die eigentliche Entscheidung über die Verselbständigung liegen sollte, die der Mitbestimmung durch den Personalrat unterliegen sollte (§ 74). Dem ist jedoch der Unterausschuß Personalvertretung nicht gefolgt. Er hat den Vorschlag der Regierungsvorlage gestrichen und sich für eine Alleinentscheidung der Beschäftigten über die Verselbständigung entschieden, deren Zulässigkeit ausschließlich vom Vorliegen einer weiten räumlichen Entfernung abhängig gemacht wurde (BT-Drucks. 2/1189, S. 3). Diesem Vorschlag entspricht das dann in Kraft getretene Gesetz, das in seinem § 7 bereits die auch in § 6 Abs. 2 und 3 des Bundespersonalvertretungsgesetzes von 1974 übernommene Aufteilung enthält. Damit hat bereits das Personalvertretungsgesetz von 1954 zwischen Dienststellen unterschieden, die wegen ihrer organisatorischen Selbständigkeit als personalratsfähige Dienststellen einzuordnen sind und den Dienststellenteilen und Nebenstellen, die wegen ihrer räumlichen Entfernung zur Hauptdienststelle auf den Beschluß der Beschäftigten hin wie personalratsfähige Dienststellen zu behandeln sind. Eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit oder Effektivität der Arbeit des dort gewählten Personalrats ist somit erkennbar nicht beabsichtigt gewesen.

Auch Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 BPersVG sprechen gegen die einengende Auslegung des Oberverwaltungsgerichts. Mit dieser Vorschrift sollen die Fälle erfaßt werden, in denen zwar keine den Anforderungen des § 6 Abs. 1 und 2 BPersVG genügende Dienststelle vorhanden ist, aber eine Nebenstelle oder ein Dienststellenteil räumlich weit von der Hauptdienststelle liegt und die Beschäftigten die Verselbständigung wünschen. Bei räumlich entfernt liegenden Nebenstellen ist die Kommunikation der Beschäftigten untereinander und der Kontakt zur Hauptdienststelle und zum Personalrat, der seinen Sitz bei der Hauptdienststelle hat, erheblich erschwert. Mit der Verselbständigung auf Wunsch der Beschäftigten sollen diese Mängel verringert werden. Durch die danach geschaffene räumliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten sollen nicht nur die Kontaktmöglichkeiten untereinander verbessert werden, sondern es soll auch eine gute und ausreichende Betreuung der Beschäftigten gewährleistet werden (vgl. Fischer/Göres in Fürst, GKÖD V, K § 6 Rz 13; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, § 6 Rdnr. 22).

Entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts wird durch die Verselbständigung von Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle nicht die „Auffangfunktion” des Gesamtpersonalrats beseitigt. Der Gesamtpersonalrat ist gemäß § 55 BPersVG dort zu bilden, wo es Dienststellen gibt, die sich gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigt haben. Er ist in allen Angelegenheiten zu beteiligen, in denen der Leiter der verselbständigten Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, weil diese der Leiter der Hauptdienststelle zu treffen hat. Damit kommt dem Gesamtpersonalrat eine Auffangfunktion zu. Diese ist aber in ihrem Umfang und ihrer Bedeutung nicht von vornherein auf ein bestimmtes Maß festgelegt, weil sie von den jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und Zuständigkeiten des Leiters der Nebendienststellen abhängt. Sie muß sich deshalb flexibel nach der jeweiligen Zuständigkeit des Personalrats der verselbständigten Dienststelle ausrichten, dessen Kompetenzen wiederum – bestimmt durch das Partnerschaftsprinzip – allein von den Befugnissen des Leiters dieser Nebenstelle abhängen (vgl. Beschlüsse vom 14. April 1961 – BVerwG 7 P 4.60 – BVerwGE 12, 194 und vom 15. August 1983 – BVerwG 6 P 18.81 – BVerwGE 67, 353). Je mehr Zuständigkeiten beim Leiter der verselbständigten Dienststelle und damit bei dem dortigen Personalrat liegen, um so weniger Kompetenzen hat der Gesamtpersonalrat und umgekehrt, ohne daß diese von Fall zu Fall unterschiedlichen Befugnisse Einfluß auf die rechtliche Stellung und Notwendigkeit des Personalrats hätten. Außerdem verbleiben dem örtlichen Personalrat – unabhängig von den jeweiligen Befugnissen des Dienststellenleiters – im Vorfeld der Beteiligung wichtige Aufgaben, z.B. Besprechungen der örtlichen Besonderheiten, Kontrolle der Gestaltung der Arbeitsplätze usw. Die Auffangfunktion des Gesamtpersonalrats wird deshalb durch die Verselbständigung einer Nebenstelle mit geringen personalvertretungsrechtlich relevanten Zuständigkeiten nicht aufgehoben.

Auch in den Landespersonalvertretungsgesetzen finden sich keine Regelungen, die die Zulässigkeit der Verselbständigung einer Nebenstelle von einem Minimum an personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen der Nebenstellenleiter oder von einer garantierten Mindestzuständigkeit des Personalrats abhängig machen.

Die weitgehnd anders strukturierte Vorschrift des § 4 BetrVG und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts lassen sich entgegen der Meinung des Oberverwaltungsgerichts gleichfalls nicht für die weitergehende Auslegung des § 6 Abs. 3 BPersVG heranziehen. Eine in ihrer Systematik dem § 6 Abs. 3 BPersVG entsprechende Regelung enthält das Betriebsverfassungsgesetz nicht. Gemäß § 4 BetrVG gelten Betriebsteile als selbständige Betriebe, wenn sie die Voraussetzungen des § 1 (fünf wahlberechtigte Arbeitnehmer) erfüllen und räumlich weit vom Hauptbetrieb entfernt oder durch Aufgabenbereich und Organisation eigenständig sind. Soweit Nebenbetriebe die Voraussetzungen des § 1 nicht erfüllen, sind sie dem Hauptbetrieb zuzuordnen. Die Möglichkeit eines Verselbständigungsbeschlusses der Beschäftigten sieht das Betriebsverfassungsgesetz nicht vor.

Zu Unrecht meint das Oberverwaltungsgericht, ohne das Vorhandensein personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse des Leiters der Dienststelle werde der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Leiter und ihm zugeordneter Personalvertretung (§ 2 Abs. 1 BPersVG) aufgegeben. Wie bereits oben dargelegt wurde, werden die beschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten des Personalrats der verselbständigten Dienststelle – entsprechend den eingeschränkten Kompetenzen des Leiters – durch den Einsatz des Gesamtpersonalrats ausgeglichen. Damit wird auch die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat nicht eingeschränkt, weil – verteilt auf örtlichen Personalrat und Gesamtpersonalrat – insgesamt die Mitwirkungsmöglichkeiten der Personalvertretung nicht beschnitten werden. Die Erfüllung der Pflichten und die Wahrnehmung der Rechte eines Personalrats zum direkten und ungehinderten Kontakt mit den Beschäftigten werden andererseits durch die größere räumliche Nähe des Personalrats der verselbständigten Nebenstelle zu deren Beschäftigten erleichtert. Die gesetzlich nicht im einzelnen festgelegten Aufgaben, engen Kontakt zu den Beschäftigten zu halten, verbleiben der Personalvertretung auch bei verringerten Zuständigkeiten des Dienststellenleiters. Die vor Ort in der unmittelbaren Nähe zu den Beschäftigten gewonnenen Erkenntnisse können bei der gesetzlich vorgeschriebenen Anhörung des Personalrats der verselbständigten Dienststelle durch den Gesamtpersonalrat (§ 82 Abs. 3 BPersVG) eingebracht werden. Durch die räumliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten wird in der Regel auch das Verhältnis der Beschäftigten untereinander und das zwischen ihnen und der Dienststelle positiv beeinflußt, auch wenn der Personalrat nur begrenzte Befugnisse hat. Dadurch können mögliche Streitpunkte schneller und unkomplizierter bereinigt werden als im Kontakt zur „entfernten” Hauptdienststelle.

Die Zulässigkeit der Verselbständigung kann auch deshalb nicht von personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen des Leiters abhängig gemacht werden, weil dies Auswirkungen der jeweiligen Verwaltungsorganisation sind, die wegen der in § 6 Abs. 3 BPersVG enthaltenen Fiktion nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit der Verselbständigung sein soll.

Die gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigte Dienststelle wird personalvertretungsrechtlich wie eine Dienststelle mit originärer Selbständigkeit behandelt. Dies bedeutet, daß die Auswirkungen der Verselbständigung sich nicht darin erschöpfen, daß dort ein Personalrat gewählt werden kann. Vielmehr setzt dies voraus, daß die Bedingungen erfüllt sein müssen, die für die Tätigkeit eines Personalrats in einer Dienststelle unabdingbar sind. Beispielsweise muß in der Dienststelle die Mindestzahl von fünf Wahlberechtigten beschäftigt sein (§ 12 Abs. 1 BPersVG). In diesen Kleindienststellen, die nicht die gesetzlich geforderte Anzahl wahlberechtigter Beschäftigter haben, schließt die geringe Zahl wahlberechtigter und/oder wahlfähiger Beschäftigter eine Personalratswahl praktisch aus; die eigenständige und umfassende Wahrnehmung der Aufgaben einer Personalvertretung ist hier sinnvoll nicht möglich (Beschluß vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – BVerwGE 78, 34). Das Personalvertretungsrecht beruht des weiteren auf der Partnerschaft von Personalrat und Dienststelle, die gemäß § 7 BPersVG von dem Dienststellenleiter repräsentiert wird. Die Wahl eines Personalrats für eine Dienststelle ohne Dienststellenleiter als Verhandlungspartner des Personalrats widerspräche der gesetzgeberischen Vorstellung (Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 9.61 – BVerwGE 14, 287). Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind diese Mindestbedingungen personalvertretungsrechtlicher Tätigkeit beim Berufsförderungsdienst Flensburg jedoch erfüllt. Abgesehen davon, daß die Abgrenzung dessen, was unter einem Minimum personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse zu verstehen ist, schwierig ist, sprechen somit keine Gesichtspunkte dafür, diese als „ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal” in § 6 Abs. 3 BPersVG einzubeziehen.

Nach den weiteren tatsächlich getroffenen Feststellungen des Beschwerdegerichts steht auch fest, daß der Berufsförderungsdienst Flensburg räumlich weit von der Hauptdienststelle, dem Kreiswehrersatzamt Schleswig, entfernt ist.

Der Begriff der räumlich weiten Entfernung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der nach objektiven Maßstäben auszufüllen ist und der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfung unterliegt (Beschlüsse vom 17. Dezember 1957 – BVerwG 7 P 3.57 – BVerwGE 6, 60 und vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – a.a.O.).

Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in ständiger Rechtsprechung bekräftigt, daß es bei der Bewertung, ob eine Dienststelle räumlich weit entfernt ist, nicht allein auf die reine Kilometerentfernung ankommt, sondern darauf, ob es angesichts der Entfernung und der bestehenden Verkehrsverhältnisse gewährleistet ist, daß sich der Personalrat tatsächlich mit den personellen Angelegenheiten der von ihm zu betreuenden Beschäftigten genügend zu befassen vermag (Beschlüsse vom 17. Dezember 1957 – BVerwG 7 P 3.57 – a.a.O., vom 15. Oktober 1975 – BVerwG 7 P 18.75 – PersV 1976, 421, vom 11. Juli 1977 – BVerwG 7 P 31.77 – Dok.Ber. B 1977, 295 und vom 14. Juli 1987 – BVerwG 6 P 9.86 – a.a.O.).

Ob eine räumlich weite Entfernung gegeben ist, die es nicht mehr gewährleistet, daß der Personalrat sich genügend mit den personellen Angelegenheiten der von ihm zu betreuenden Beschäftigten befassen kann, wird in der Regel von mehreren für die Einzelbeurteilung maßgebenden Aspekten abhängen. Hierbei sind im Einzelfall die zwischen der Dienststelle und Nebenstelle bestehenden Verkehrsverbindungen, die Verkehrsdichte, die verkehrsmäßige Selbständigkeit der Beschäftigten und der Personalratsmitglieder ebenso zu berücksichtigen wie der benötigte Zeitaufwand. Es spricht eine allgemeine Vermutung dafür, daß die Entfernung zwischen zwei Dienststellen räumlich weit ist, wenn sie sich in verschiedenen, mehr als 20 km von einander entfernten Dienstorten befinden und nicht besondere Umstände dafür vorliegen, die eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Fischer/Göres in Fürst, GKÖD V, K § 6 Rz 16). Bei dieser Entfernung ist außerhalb von Ballungsgebieten im allgemeinen der notwendige Kontakt zwischen Personalrat und Beschäftigten nicht in dem gebotenen Umfang möglich, es sei denn, es liegen besondere Umstände vor, die eine Ausnahme rechtfertigen. Beispielsweise können die besonderen Verkehrsverhältnisse eine Überschreitung oder Unterschreitung dieser Grenze begründen, je nachdem ob sie im Einzelfall besonders günstig oder besonders schlecht sind.

Das Oberverwaltungsgericht hat es zwar offengelassen, ob der Berufsförderungsdienst Flensburg räumlich weit vom Kreiswehrersatzamt Schleswig entfernt ist. Gleichwohl bedarf es keiner Zurückverweisung. Aufgrund der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen steht fest, daß die beiden Dienststellen räumlich weit voneinander entfernt liegen. Sie befinden sich in verschiedenen Orten. Sie sind 40 km voneinander entfernt. Es sind keine anderen Umstände vorgetragen worden oder sonst ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, eine Ausnahme von der allgemeinen Vermutung anzunehmen, die besagt, daß oberhalb der Grenze von 20 km Dienststellen räumlich weit voneinander entfernt sind. Vielmehr sind hier die Verkehrsverhältnisse ungünstig. Das Beschwerdegericht hat eine Wegezeit von eineinhalb Stunden bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel zugrunde gelegt. Es bedarf deshalb insoweit keiner weiteren Sachaufklärung, zumal auch die Fahrtzeiten mit dem Pkw zwischen 30 bis 45 Minuten betragen. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar die Frage, ob Dienstwagen für die Beschäftigten und die Personalratsmitglieder zur Verfügung stehen, nicht eindeutig geklärt, denn es hat in Zweifel gezogen, ob „die Anforderung eines Dienstwagens für die Herstellung eines Kontakts zwischen Personalrat beim Hauptamt und Bediensteten der Außenstelle … immer möglich sein dürfte”. Diese Frage bedarf aber gleichfalls keiner weiteren Klärung. Der Dienststellenleiter kann sich nur dann darauf berufen, die räumlich weite Entfernung sei nicht gegeben, weil die Benutzung von Dienstwagen möglich sei, wenn er vor dem Verselbständigungsbeschluß eine verbindliche Regelung der Dienstwagenbenutzung für die gesamte Dauer der Wahlperiode getroffen hat, die es dem Personalrat und den Beschäftigten ermöglicht, in zumutbarer Weise die notwendigen Fahrten zwischen Nebenstelle und Hauptdienststelle durchzuführen. Anderenfalls stünde es im Belieben des jeweiligen Dienststellenleiters, durch eine unverbindliche Zusage bzw. durch deren Widerruf den Verselbständigungsbeschluß in Frage zu stellen. Das Interesse der Rechtssicherheit, aber auch der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit erfordern deshalb eine verbindliche Festlegung in dem dargestellten Sinne. Für eine derartige bindende Regelung liegen keine Anhaltspunkte vor.

Nach alledem war der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

Unterschriften

Dr. Niehues, Nettesheim, Ernst, Albers, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

BVerwGE, 233

ZBR 1992, 88