BVerwG Beschluss vom 10.05.1984 - 6 P 33.83

Entscheidungsstichwort (Thema)

Befugnis des Dienststellenleiters die Durchführung eines Freistellungsbeschlusses des Personalrats abzulehnen. Freistellung, Befugnis des Dienststellenleiters, eine vom Personalrat beschlossene – abzulehnen. Personalrat, Dienststellenleiter übt keine Rechtsaufsicht über die interne Tätigkeit des – aus

Leitsatz (amtlich)

Der Dienststellenleiter ist nicht befugt, einen Freistellungsbeschluß des Personalrats uneingeschränkt auf seine Vereinbarkeit mit dem Personalvertretungsrecht zu prüfen.

Die Freistellung des vom Personalrat ausgewählten Mitgliedes darf vom Dienststellenleiter nur abgelehnt werden, wenn die Voraussetzungen des § 46 Abs. 3 BPersVG nicht gegeben sind, unabweisbare dienstliche Belange entgegenstehen oder die eigene personalvertretungsrechtliche Stellung des Dienststellenleiters durch die Freistellung beeinträchtigt würde.

Normenkette

BPersVG § 46 Abs. 3-4

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Beschluss vom 20.07.1983; Aktenzeichen 18 C 83 A. 862)

VG München (Entscheidung vom 28.02.1983; Aktenzeichen M 5431 XIV A 82)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Juli 1983 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Personalrat bei der Flugsicherungsregionalstelle M. der Bundesanstalt für Flugsicherung, der Antragsteller, besteht aus neun Mitgliedern, von denen nach der übereinstimmenden Auffassung des Antragstellers und des Leiters der Flugsicherungsregionalstelle M., des Beteiligten, ein Mitglied gemäß § 46 Abs. 3, 4 BPersVG von der dienstlichen Tätigkeit freizustellen ist. Alle Mitglieder des Antragstellers lehnen es jedoch ab, sich für die gesamte Wahlperiode des Antragstellers freistellen zu lassen, weil sie eine Einbuße an beruflichen Erfahrungen und Fertigkeiten vermeiden wollen; die vier dem Antragsteller angehörenden Fluglotsen befürchten überdies, nach einer Freistellung für die gesamte Wahlperiode ihre Arbeitsplatzzulassung erneut in Prüfungen erwerben zu müssen. In der Vergangenheit sind die Mitglieder des Antragstellers deswegen nacheinander auf befristete Zeit freigestellt worden. Nach der Neuwahl des Antragstellers im Jahre 1982 weigerte sich der Beteiligte, weiterhin derartige „rollierende Freistellungen” auszusprechen, und lehnte einen entsprechenden Antrag des Antragstellers ab.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und sinngemäß beantragt,

dem Beteiligten aufzugeben, die Mitglieder des Antragstellers in der im Beschluß des Antragstellers vom 2. Juni 1982 genannten Reihenfolge für die dort bezeichneten Zeiträume freizustellen.

Das Verwaltungsgericht gab dem Antrag statt. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die vom Antragsteller beabsichtigte „rollierende Freistellung” seiner Mitglieder sei mit dem Personalvertretungsrecht nicht vereinbar. Bei der Auswahl des freizustellenden Personalratsmitgliedes habe sich der Antragsteller vielmehr grundsätzlich an die in § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG bestimmte Reihenfolge zu halten. Die Gründe, die der Antragsteller für das von ihm beabsichtigte Abweichen von dieser Reihenfolge angeführt habe, seien nicht als stichhaltig anzuerkennen. Gleichwohl sei der Beteiligte nicht befugt, die begehrten Freistellungen deswegen zu verweigern. Die Auswahl der freizustellenden Personalratsmitglieder obliege allein dem Personalrat. Der Dienststellenleiter dürfe sich allenfalls dann weigern, der vom Personalrat getroffenen Entscheidung zu entsprechen, wenn das zur Freistellung vorgeschlagene Personalratsmitglied für den Dienstbetrieb unentbehrlich sei oder wenn bei „rollierender Freistellung” das Freistellungsmaß dadurch faktisch überschritten werde, daß zusätzlich umfangreiche Freistellungen nach § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG notwendig würden. Beides werde vom Beteiligten nicht geltend gemacht. Andere Einwände dürfe er gegen die Auswahlentscheidung des Antragstellers nicht vorbringen; insbesondere sei er nicht befugt, die Beschlüsse des Antragstellers allgemein oder im Einzelfall auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Deswegen sei es ihm verwehrt, die begehrten Freistellungen mit der Begründung zu verweigern, die Entscheidung des Antragstellers verletze die Auswahlgrundsätze des § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG und gefährde die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle, weil der Ansprechpartner des Dienststellenleiters als Folge der „rollierenden Freistellung” ständig wechsele.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er rügt, das Beschwerdegericht habe seiner Aufklärungspflicht nicht hinreichend genügt und mit seiner Entscheidung die §§ 46, 32, 66 BPersVG verletzt. Er meint, das Beschwerdegericht habe aufklären müssen, ob jedes einzelne Mitglied des Antragstellers stichhaltige Gründe dafür habe, die Freistellung für die gesamte Wahlperiode des Antragstellers abzulehnen. Selbst wenn sich solche Gründe hätten feststellen lassen, sei die vom Antragsteller beabsichtigte „rollierende Freistellung” seiner Mitglieder mit § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG unvereinbar, wie das Beschwerdegericht bereits aufgrund des von ihm ermittelten Sachverhalts zutreffend festgestellt habe.

Die den angefochtenen Beschluß tragende Rechtsauffassung, der Dienststellenleiter müsse ein derart gesetzwidriges Vorgehen des Personalrats hinnehmen und sogar an ihm mitwirken, indem er die beantragte Freistellung ausspreche, sei unrichtig. Sie lasse unberücksichtigt, daß ein fortlaufender Wechsel unter den freigestellten Personalratsmitgliedern und die Tatsache, daß als Folge dessen während des überwiegenden Teiles der Wahlperiode des Antragstellers keines der gesetzlich zur Geschäftsführung verpflichteten Vorstandsmitglieder freigestellt sei, die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle behinderten und geeignet seien, den Frieden in der Dienststelle zu beeinträchtigen. Der Dienststellenleiter dürfe nicht verpflichtet werden, dieses Abweichen von den Grundsätzen des Personalvertretungsrechts hinzunehmen.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Juli 1983 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 1983 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Nachprüfung stand.

Nach § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG sind Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen, wenn und soweit das zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben im Personalrat erforderlich ist. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unstreitig, daß diese Voraussetzungen in Anbetracht der Zahl der Beschäftigten der Flugsicherungsregionalstelle M. und der von dem Antragsteller in dieser Dienststelle wahrzunehmenden Aufgaben hinsichtlich eines Mitgliedes des Antragstellers erfüllt sind. Nach Wortlaut und Zweck des § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG hat der Antragsteller daher einen Rechtsanspruch darauf, daß der Beteiligte eines seiner Mitglieder freistellt. Dies zieht der Beteiligte nicht in Zweifel.

Streitig ist zwischen den Verfahrensbeteiligten, ob der Antragsteller den Anspruch auf Freistellung eines seiner Mitglieder in der Weise verwirklichen darf, daß er die Freistellung zeitlich aufspaltet und alle seine Mitglieder nacheinander für einen befristeten Abschnitt der Wahlperiode freistellen läßt. Diese Frage ist im Hinblick darauf, daß keines der Mitglieder des Antragstellers, sondern der Beteiligte als Dienststellenleiter diese sogenannte „rollierende Freistellung” beanstandet und sich weigert, sie zu vollziehen, im vorliegenden Verfahren indes nur zu entscheiden, wenn der Beteiligte befugt ist, die „rollierende Freistellung” für den Fall abzulehnen, daß sie mit Wortlaut und Zweck der Freistellungsvorschriften unvereinbar ist oder die vom Antragsteller für sie angeführten Gründe der rechtlichen Prüfung nicht standhalten. Hierzu war der Beteiligte nicht berechtigt, wie das Beschwerdegericht im Ergebnis zutreffend festgestellt hat. Das ergeben folgende Erwägungen:

Die die Beschäftigten der Dienststelle repräsentierende Personalvertretung ist ein dienststelleninternes Organ eigener Art, das dem Dienststellenleiter unabhängig und in der Wahrnehmung der Beteiligungsrechte an den die Beschäftigten betreffenden Entscheidungen der Dienststelle gleichrangig gegenübersteht. Sie regelt die Wahrnehmung der ihr obliegenden Aufgaben auf der Grundlage interner Willensbildung selbständig, ohne den Weisungen oder der Rechtsaufsicht des Dienststellenleiters zu unterliegen. Dieser ist daher auch nicht befugt, Entscheidungen der Personalvertretung, die deren interne Aufgabenverteilung und -wahrnehmung zum Gegenstand haben und an denen er „mitwirken” muß, indem er – wie bei der Freistellung nach § 46 Abs. 3 BPersVG – die zur Verwirklichung der Beschlüsse der Personalvertretung erforderlichen dienstrechtlichen Maßnahmen trifft, darauf zu prüfen, ob sie verfahrensfehlerfrei zustandegekommen und inhaltlich mit den Vorschriften des Personalvertretungsrechts vereinbar sind, soweit seine eigene personalvertretungsrechtliche Stellung als Partner der Personalvertretung nicht berührt ist. Anderes ergibt sich weder aus der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) noch aus der Verpflichtung der Dienststelle, mit der Personalvertretung unter Beachtung der Gesetze zusammenzuarbeiten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BPersVG). Denn die daraus abzuleitende Verantwortung für die Übereinstimmung seines Handelns mit den diesem zugrundeliegenden gesetzlichen Vorschriften trifft den Dienststellenleiter nur insoweit, als er selbst Entscheidungen trifft oder das Vorgehen anderer zu beaufsichtigen hat. In diesem Rahmen ist er auch befugt, Rechtsbeeinträchtigungen von sich und den seiner Aufsicht Unterstehenden abzuwenden.

Hinsichtlich der Auswahl freizustellender Personalratsmitglieder trifft den Dienststellenleiter keinerlei Verantwortung. Sie obliegt allein der Personalvertretung, die dabei die gesetzlichen Maßgaben des § 46 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 BPersVG zu beachten und sachgerecht vorzugehen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwGE 55, 17 m.w.Nachw.). Die von ihr getroffene Auswahl der freizustellenden Personalratsmitglieder hat mithin nicht den rechtlichen Charakter eines an den Dienststellenleiter gerichteten Vorschlages, sondern sie ist für ihn insoweit verbindlich, als er nicht von ihr abweichen darf. Allerdings muß er es ablehnen, die begehrte Freistellung „auszuführen”, wenn entweder die gesetzlichen Voraussetzungen des § 46 Abs. 3, 4 BPersVG nicht gegeben sind oder wenn unabweisbare Gründe, die sich aus den von ihm rechtlich und tatsächlich zu vertretenden dienstlichen Belangen oder aus seiner eigenen personalvertretungsrechtlichen Stellung ableiten, der Freistellung eines oder mehrerer der vom Personalrat ausgewählten Mitglieder entgegenstehen. Hingegen ist er nicht befugt, die Freistellung auch dann abzulehnen, wenn er die Auswahlentscheidung der Personalvertretung mit Vorschriften des Personalvertretungsrechts für unvereinbar hält, welche seine eigene personalvertretungsrechtliche Stellung nicht berühren; denn insoweit hat er diese Entscheidung weder in seiner Stellung als Dienststellenleiter noch als Träger irgendwelcher Rechtsaufsichtsbefugnisse mitzuverantworten und deswegen auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (Beschluß vom 3. April 1973 – 14 PVB 2/73 – ≪PersV 1974, S. 20≫) rechtfertigt sich, wie dargelegt, weder aus der Gesetzesbindung der vollziehenden Gewalt noch aus dem Personalvertretungsrecht.

Der Beteiligte hat seine Weigerung, die vom Antragsteller beantragte „rollierende Freistellung” aller Mitglieder des Antragstellers vorzunehmen, mit der Behauptung begründet, diese Art und Weise der Ausnutzung des Freistellungsanspruchs behindere die gesetzlich gebotene Zusammenarbeit zwischen der Dienststelle und dem Antragsteller (§ 2 Abs. 1 BPersVG) und beeinträchtige den Frieden in der Dienststelle (§ 66 Abs. 2 BPersVG). Damit hat er Gesichtspunkte geltend gemacht, die nach dem zuvor Gesagten innerhalb seiner Prüfungskompetenz liegen und deswegen rechtlich beachtlich sind. Träfen sie zu, dann berührte ihn die Auswahlentscheidung des Antragstellers nämlich in seiner eigenen personalvertretungsrechtlichen Stellung, da er als der für die Dienststelle Handelnde (§ 7 Satz 1 BPersVG) ebenso wie der Antragsteller rechtlich gehalten ist, die Grundlagen des Friedens in der Dienststelle und der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalvertretung zu sichern.

Eine Beeinträchtigung des Beteiligten in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung aus den von ihm angeführten Gesichtspunkten ist jedoch teils tatsächlich, teils aus Rechtsgründen ausgeschlossen.

Für eine Störung des Friedens in der Dienststelle als Folge der „rollierenden Freistellung” der Mitglieder des Antragstellers führt weder der Beteiligte konkrete Belege an, noch bietet der vom Beschwerdegericht festgestellte Sachverhalt, von dem der Senat auszugehen hat, dafür einen Anhalt. Es ist auch schwerlich vorstellbar, daß die – vor der Neuwahl des Antragstellers im Jahre 1982 längere Zeit beanstandungsfrei praktizierte – „rollierende Freistellung” den Frieden in der Dienststelle beeinträchtigt. Insbesondere besteht kein Anlaß zu der Annahme, daß sie von den übrigen Beschäftigten als Mittel zur Verschaffung zusätzlicher Freizeit für die Mitglieder des Antragstellers empfunden und mißbilligt wird. Denn unter den Voraussetzungen des § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG wird das jeweils freigestellte Personalratsmitglied durch die Wahrnehmung der Aufgaben des Antragstellers zeitlich ebenso in Anspruch genommen, wie wenn es seiner dienstlichen Tätigkeit nachginge.

Zu einer Beeinträchtigung der Zusammenarbeit zwischen dem Antragsteller und der Dienststelle, die geeignet wäre, sich auf das vom Gesetz verlangte vertrauensvolle partnerschaftliche Verhältnis zwischen beiden nachteilig auszuwirken, könnte die „rollierende Freistellung” nur dann führen, wenn Gesprächs- und Verhandlungspartner des Dienststellenleiters das jeweils freigestellte Mitglied des Antragstellers wäre. Nur in diesem Fall könnte der häufige Wechsel des freigestellten Personalratsmitgliedes zu Erschwerungen in der Zusammenarbeit führen und verhindern, daß ein dem vertrauensvollen Zusammenwirken von Dienststelle und Personalvertretung dienliches partnerschaftliches Verhältnis zwischen dem Dienststellenleiter und dem Repräsentanten der Personalvertretung auch im persönlichen Bereich entsteht. Eine derart begründete Beeinträchtigung der Zusammenarbeit ist jedoch aus Rechtsgründen ausgeschlossen. Denn nicht das jeweils freigestellte Mitglied des Antragstellers, sondern dessen Vorstand führt die laufenden Geschäfte der Personalvertretung (§ 32 Abs. 1 Satz 3 BPersVG); der Antragsteller wird dabei nach außen, d.h. auch gegenüber dem Beteiligten, von seinem Vorsitzenden allein oder in Angelegenheiten, die eine Gruppe betreffen, welcher der Vorsitzende nicht angehört, von diesem gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied vertreten (§ 32 Abs. 3 BPersVG). Der „rollierende” Wechsel des freigestellten Personalratsmitgliedes kann sich mithin weder auf die äußeren noch auf die persönlichen Umstände der Zusammenarbeit zwischen Antragsteller und Dienststelle auswirken. Denn der Beteiligte steht während der gesamten Wahlperiode des Antragstellers stets dem oder den gleichen Gesprächs- und Verhandlungspartnern gegenüber. Es wechselt lediglich das Personalratsmitglied, welches die Geschäfte des Antragstellers intern führt. Daraus mögen sich Erschwernisse für die Arbeit des Antragstellers ergeben, die in Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten auch für den Beteiligten spürbar werden können. Angesichts der für die Stellungnahme der Personalvertretung in solchen Angelegenheiten geltenden Fristen können dem Beteiligten daraus aber keine Rechtsnachteile erwachsen. Solche kann allenfalls der Antragsteller erleiden, der sie dann als Ergebnis der von ihm getroffenen Freistellungsregelung hinzunehmen hat. Angesichts der dargestellten gesetzlichen Regelung der Vertretung des Antragstellers nach außen kann der durch die „rollierende Freistellung” bedingte häufige Wechsel des mit der internen Geschäftsführung des Antragstellers beauftragten Personalratsmitgliedes auch keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertrauensbildung zwischen Antragsteller und Dienststelle haben.

Der Beteiligte hatte nach alledem keinen rechtlich begründeten Anlaß, die Freistellung der Mitglieder des Antragstellers nach Maßgabe des von diesem gefaßten Beschlusses abzulehnen. Seine Rechtsbeschwerde ist deswegen zurückzuweisen.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert

Fundstellen

Haufe-Index 1516374

BVerwGE, 222