Entscheidungsstichwort (Thema)

Begriff der Dienststelle im Sinne des § 6 Abs. 1 im Gegensatz zu § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG. Abordnung, Vorübergehende Zuweisung an eine andere Grenzschutzdienststelle innerhalb eines Grenzschutzkommandos keine –. Umsetzung, Vorübergehende Zuweisung eines Grenzschutzbeamten an andere Dienststelle innerhalb eines Grenzschutzkommandos als –

 

Leitsatz (amtlich)

Wird ein Beamter des Bundesgrenzschutzes innerhalb eines Grenzschutzkommandos vorübergehend einer anderen Dienststelle im Sinne des § 6 Abs. 1 BPersVG zur Dienstleistung zugewiesen, die aber organisations- und haushaltsrechtlich lediglich eine Außenstelle des Grenzschutzkommandos ist, so handelt es sich um keine „Abordnung”, sondern nur um eine „Umsetzung”, die nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 nur dann der Mitbestimmung des Personalrats bedarf, wenn sie mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden ist.

 

Normenkette

BBG § 27; BGSG § 43; BPersVG § 6 Abs. 1, § 76 Abs. 1 Nrn. 4-5, § 85 Abs. 1 Nr. 1

 

Verfahrensgang

VG Köln (Beschluss vom 29.01.1987; Aktenzeichen PVB 13/86)

 

Tenor

Auf die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten wird der Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 29. Januar 1987 aufgehoben.

Der Antrag des Antragstellers wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

 

Tatbestand

I.

Nachdem der Antragsteller, der Bundesgrenzschutz-Bezirkspersonalrat beim Grenzschutzkommando West, den Antrag des Beteiligten, des Kommandeurs des Grenzschutzkommandos West, der unbefristeten Abordnung des Polizeiobermeisters P. von der GSG 9 zum Stab des Grenzschutzkommandos West – Stab GSK West – zuzustimmen, abgelehnt hatte, verfügte der Beteiligte am 7. März 1986 die „Abordnung” des Beamten für die Zeit vom 10. März bis zum 6. Juni 1986 zu diesem Stab. Diese Personalmaßnahme wurde damit begründet, daß gegen den Beamten ein förmliches Disziplinarverfahren eingeleitet worden war. Der beabsichtigten Verlängerung der „Abordnung” über den 6. Juni 1986 hinaus versagte der Antragsteller am 30. Mai 1986 gleichfalls die Zustimmung. Daraufhin wurde der Beamte am 4. Juni 1986 erneut für die Zeit vom 9. Juni bis zum 5. September 1986 zur Grenzschutzabteilung T West „abgeordnet”. Auch diese Personalmaßnahme erging ohne Zustimmung des Antragstellers. Der Beteiligte hielt sie für nicht mitbestimmungspflichtig, weil der Verwendungszeitraum auf weniger als drei Monate befristet wurde und sich dieser Zeitraum zeitlich nicht unmittelbar an die Maßnahme vom 7. März 1986 anschloß.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß die Abordnung des Polizeiobermeisters P. zur Grenzschutzabteilung T West durch Verfügung des Beteiligten vom 4. Juni 1986 gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG seiner Zustimmung bedurft habe.

Zur Begründung hat er ausgeführt, daß durch die Verfahrensweise des Beteiligten das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung umgangen werden solle. Die erstmals im Beschlußverfahren vertretene Auffassung des Beteiligten, die Anordnung der Verwendung des Beamten bei dem Stab GSK West bzw. bei der Grenzschutzabteilung T West stelle rechtlich keine Abordnung, sondern eine mitbestimmungsfreie Umsetzung dar, sei nicht zutreffend.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag im wesentlichen aus folgenden Gründen stattgegeben:

Dem Antragsteller habe an der Abordnung des genannten Beamten zur Grenzschutzabteilung T West gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht zugestanden. Es handele sich dabei nicht um eine Umsetzung innerhalb der Dienststelle, sondern um eine Abordnung zur Dienstleistung in einer anderen Dienststelle im Sinne des § 27 BBG. Dem Beamten sei ein neuer Dienstposten bei der Grenzschutzabteilung T West zugewiesen worden. Diese sei eine von anderen Grenzschutzabteilungen abgegrenzte Verwaltungseinheit mit sachlich bestimmtem Aufgabengebiet und habe einen Kommandeur als Dienststellenleiter. Das Mitbestimmungsrecht sei nicht deshalb ausgeschlossen, weil mit der Verfügung vom 4. Juni 1986 lediglich eine Abordnung von drei Monaten ausgesprochen worden sei. Nach dem Zweck dieses Mibestimmungstatbestandes sei eine lediglich auf drei Monate befristete Abordnung dann mitbestimmungspflichtig, wenn sie von vornherein auf einen längeren Zeitraum als drei Monate angelegt sei. Es liege auf der Hand, daß die Abordnung des Beamten nach den Vorstellungen des Beteiligten länger als drei Monate habe andauern sollen, denn in der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Abordnung werde ausgeführt, daß der gegen den Beamten bestehende Verdacht, er habe einen Dienstvorgesetzten der GSG 9 überfallen und verprügelt, es nicht ermögliche, ihn in dieser Dienststelle bis zu einer Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts zu verwenden. Bei dieser Rechtslage brauche nicht darauf eingegangen zu werden, ob sich die Abordnung vom 4. Juni 1986 bereits als Verlängerung der bisherigen Abordnung zum Stab GSK West darstelle, so daß ungeachtet der Dauer dieser zweiten Abordnung möglicherweise bereits wegen des inneren Zusammenhangs der beiden Abordnungen das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG zu bejahen sei.

Gegen diesen Beschluß hat der Beteiligte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrechtsbeschwerde eingelegt und beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 29. Januar 1987 zu ändern und den Antrag abzuweisen.

Er macht geltend, die strittige Personalmaßnahme sei beamtenrechtlich als Umsetzung zu qualifizieren, da es sich um eine innerbehördliche Organisationsmaßnahme handele, die allein die dienstliche Verrichtung des Beamten betreffe. Das Verwaltungsgericht habe unter Verkennung der in § 43 BGSG gesetzlich festgelegten Organisationsstruktur des Bundesgrenzschutzes die Selbständigkeit der GSG 9 und der Grenzschutzabteilung T West zu Unrecht bejaht. Hierbei handele es sich lediglich um dislozierte Außenstellen des GSK West. Da die Grenzschutzkommandos keine nachgeordneten Behörden hätten, obliege ihnen in funktioneller Hinsicht sowohl in den vollzugspolizeilichen als auch in den beamtenrechtlichen Aufgabenbereichen unmittelbar die Durchführung von Verwaltungsaufgaben. Die Verbände und Einheiten seien nicht befugt, nach außen eigenständig Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen. Auch in personalorganisatorischer und personalwirtschaftlicher Hinsicht hätten sie keine Selbständigkeit. Insbesondere seien sie nicht befugt, die ihnen zugewiesenen Beamten zu versetzen oder ihnen andere Dienstposten zu übertragen. Ohne Bedeutung sei, daß die GSG 9 und die Grenzschutzabteilung „Dienststellen” im Sinne des Personalvertretungsrechts seien. Der Dienststellenbegriff des § 6 Abs. 1 BPersVG sei umfassender als der für die Abgrenzung von Versetzung, Abordnung und Umsetzung und die daran anknüpfenden Mitbestimmungstatbestände des § 76 Abs. 1 BPersVG maßgebliche organisations- und beamtenrechtliche Behördenbegriff. Der personalvertretungsrechtliche Dienststellenbegriff verfolge das Ziel, den Beschäftigten eine möglichst wirksame personalvertretungsrechtliche Betreuung zukommen zu lassen. Obwohl diese Rechtsauffassung in Dienstbesprechungen mit übereinstimmendem Ergebnis erörtert worden sei, sei die hinsichtlich der Verwendung der Begriffe Versetzung, Abordnung und Umsetzung teilweise fehlerhafte Verwaltungspraxis nicht von allen Grenzschutzkommandos unverzüglich aufgegeben worden.

Der Antragsteller beantragt,

die Sprungsrechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

 

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückweisung des Antrags des Antragstellers.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts wurde der Polizeiobermeister B. durch seine vorübergehende Zuweisung an die Grenzschutzabteilung T West zur Dienstleistung nicht im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes des § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG „abgeordnet”. Die Maßnahme ist vielmehr als eine das statusrechtliche Amt des Beamten im abstrakten Sinne nicht berührende, allein seine dienstliche Verrichtung betreffende Organisationsmaßnahme und damit personalvertretungsrechtlich als Umsetzung zu qualifizieren. Dem steht nicht entgegen, daß der Beteiligte zunächst auch in diesem Verfahren davon ausgegangen ist, daß es sich bei den Grenzschutzabteilungen um eigene Dienststellen handele, und demgemäß die Personalmaßnahme als „Abordnung” bezeichnet hat. Für die Beurteilung der Mitbestimmungspflichtigkeit einer Personalmaßnahme und damit auch für die Nachprüfung der Entscheidung durch die Verwaltungsgerichte im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren ist nicht entscheidend auf die rechtliche Wertung durch den Dienststellenleiter abzustellen, sondern darauf, inwieweit durch die beabsichtigte Maßnahme im Hinblick auf die gesetzlichen Beteiligungstatbestände der Rechtsstand eines Bediensteten berührt wird (vgl. Beschluß vom 18. September 1984 – BVerwG 6 P 19.83 – ≪PersR 1986, 36≫).

Wie der Senat in seinem Beschluß vom 6. April 1984 – BVerwG 6 P 39.83 – (Buchholz 238.36 § 78 Nds. PersVG Nr. 4) ausgeführt hat, übernehmen die Personalvertretungsgesetze in den Mitbestimmungstatbeständen die Begriffe, die die Mitbestimmungsbefugnis der Personalvertretung festlegen, aus dem Beamtenrecht und aus dem Tarifrecht. Eine davon abweichende Sinngebung dieser Begriffe im Personalvertretungsrecht ist in aller Regel nicht geboten. Die Vorschriften, welche die Mitbestimmung in diesen Angelegenheiten regeln, sollen der Personalvertretung nämlich nicht unabhängig von dem für das Beschäftigungsverhältnis des einzelnen Bediensteten maßgebenden Statusrecht eine möglichst weitreichende Beteiligung an Maßnahmen des Dienststellenleiters ermöglichen, die sich irgendwie auf einen Beschäftigten auswirken; sie sollen vielmehr nur festlegen, an welchen das konkrete Beschäftigungsverhältnis eines Bediensteten betreffenden Maßnahmen nach den für dieses Verhältnis maßgebenden Vorschriften die Personalvertretung mitzubestimmen hat. Welche derartigen Maßnahmen unter die vom Personalvertretungsrecht aus dem Beamtenrecht oder dem Tarifrecht übernommenen Begriffe unterzuordnen sind, ist daher in erster Linie den Bestimmungen des jeweils in Betracht kommenden Statusrechts und deren Auslegung in Rechtsprechung und Rechtspraxis zu entnehmen. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar wiederholt betont, daß die Begriffsbestimmungen und -inhalte des Beamtenrechts und des Tarifrechts für das Personalvertretungsrecht nicht abschließend verbindlich sind, sondern daß anhand des vom Gesetzgeber mit der Beteiligung des Personalrats an personellen Angelegenheiten verfolgten Zwecks ermittelt werden muß, ob der personalvertretungsrechtliche Gehalt dieser Begriffe über ihren dienstrechtlichen hinausgeht (vgl. Beschluß vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – ≪BVerwGE 50, 186 ≪191≫ m.weit.Nachw.). Das danach mögliche Auseinanderfallen von dienst- und personalvertretungsrechtlicher Bedeutung eines mit dem gleichen Begriff bezeichneten Tatbestandsmerkmals darf aber nicht dazu führen, daß der verwendete Begriff im Personalvertretungsrecht seine Bezeichnungsgenauigkeit und damit seine Aussagekraft als gesetzliches Tatbestandsmerkmal verliert. Das wäre der Fall, wenn ein solcher Begriff im Personalvertretungsrecht auf Sachverhalte angewendet würde, denen wesentliche Elemente ihres dienstrechtlichen Begriffsinhalts fehlen.

Hiernach war der Antragsteller nicht schon deshalb an der getroffenen Maßnahme zu beteiligen, weil die Grenzschutzabteilung T West – wie die anderen Grenzschutzabteilungen – einen eigenen Personalrat hat. Bei Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Begriffs der Abordnung ist der Mitbestimmungstatbestand im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG nur dann gegeben, wenn dem Beamten vorübergehend eine neue Tätigkeit bei „einer anderen Dienststelle” desselben oder eines anderen Dienstherrn übertragen wird (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BBG), und zwar unter Beibehaltung des Amtes seiner „Heimatbehörde”. Die Abordnung unterscheidet sich demnach von der Umsetzung dadurch, daß sie mit einem Dienststellenwechsel verbunden ist. Für den Begriff der Dienststelle i.S.v. § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG ist aber nicht der personalvertretungsrechtliche Dienststellenbegriff in § 6 BPersVG maßgebend.

Die Frage, ob der Beamte im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG „abgeordnet” wird, ist auf der Grundlage des auf sein Beschäftigungsverhältnis anzuwendenden Statusrechts nach Maßgabe des verwaltungsorganisatorischen Aufbaus der Dienststelle, der er angehört, zu beurteilen. Demgemäß hat der Senat in seinem Beschluß vom 6. April 1984 – BVerwG 6 P 12.82 – (Buchholz 238.36 § 6 Nds. PersVG Nr. 1) die Frage verneint, ob der Wechsel eines Beschäftigten von der Stammdienststelle zu einem personalvertretungsrechtlich verselbständigten Dienststellenteil oder umgekehrt im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes als Versetzung anzusehen sei. Zur Begründung hat er ausgeführt, die „Vervielfältigung” einer verwaltungsorganisatorisch einheitlichen Dienststelle durch personalverwaltungsrechtliche Verselbständigungsbeschlüsse wirke sich nicht auf die Befugnisse des Dienststellenleiters aus und sei auch ohne Einfluß auf das Beschäftigungsverhältnis des einzelnen Bediensteten. Die im Schrifttum (vgl. Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, BayPersVG, Art. 75 Rdn. 109 a) dagegen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.

Demnach liegt eine Abordnung i.S.v. § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG zu einer anderen Dienststelle nicht schon deshalb vor, weil die Grenzschutzabteilung T West personalvertretungsrechtlich möglicherweise als eigene Dienststelle i.S.v. § 6 Abs. 1 BPersVG anzusehen ist und demgemäß auch einen eigenen Personalrat hat (vgl. § 85 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG). Zutreffend hat die Rechtsbeschwerde geltend gemacht, daß es sich sowohl bei der GSG 9 als auch bei der Grenzschutzabteilung T West organisations- und haushaltsrechtlich lediglich um Außenstellen des GSK West handelt. Die vorübergehende Zuweisung eines anderen Dienstpostens an den Beamten P. innerhalb des Grenzschutzkommandos West ist deshalb nicht als mitbestimmungspflichtige Abordnung, sondern als Umsetzung einzustufen, für die die Beteiligung der Personalvertretung nicht erforderlich war, weil mit ihr kein Wechsel des Dienstorts verbunden war. Dies ergibt sich aus § 43 BGSG, wonach u.a. die Grenzschutzkommandos Mittelbehörden und die ihnen nachgeordneten Grenzschutzämter Unterbehörden sind. Den Grenzschutzkommandos obliegt in funktioneller Hinsicht insbesondere in den beamtenrechtlichen Bereichen unmittelbar die Durchführung von Verwaltungsaufgaben. Nach dem Erlaß des Bundesministers des Innern vom 5. September 1984 – P III 3 – 660 215/8 – (MBlGS Nr. 7/84 S. 123) ist u.a. die Befugnis, Beamte zu versetzen, abzuordnen oder umzusetzen, ausschließlich den Mittelbehörden übertragen. Die Verbände und Einheiten sind also nicht berechtigt, die ihnen zugewiesenen Beamten zu versetzen oder ihnen andere Dienstposten zu übertragen. Die GSG 9 und die GSA T West sind auch keine dem GSK West nachgeordnete Behörden, sondern ihnen zugeordnete unselbständige Organisationseinheiten, denen, wie den Verbänden und Einheiten, wesentliche personal- und organisationsrechtliche Befugnisse fehlen.

Nach alledem kann die umstrittene „Abordnung” rechtlich nur als „Umsetzung” qualifiziert werden, die nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG deshalb nicht der Mitbestimmung des Antragstellers unterlag, weil sie nicht mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden war. Der Antrag des Antragstellers war deshalb unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

 

Unterschriften

Dr. Eckstein, Ernst, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang

 

Fundstellen

Haufe-Index 1215778

ZBR 1991, 52

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