BVerwG Beschluss vom 02.06.1993 - 6 P 23.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Rechtsschutzbedürfnis im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren. Feststellungsinteresse im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren. Dienststellenleiter, der Medizinischen Einrichtungen der Hochschule. Medizinische Einrichtungen, Verwaltungsdirektor der – der Hochschule als deren Dienststellenleiter. Vorstellungs- und Eignungsgespräche, Teilnahmerecht eines Mitglieds des Personalrats (NWPersVG)

Leitsatz (amtlich)

1. Ein Antragsteller, der eine Entscheidung nicht über einen bestimmten konkreten Vorgang, sondern über die dahinterstehende personalvertretungsrechtliche Frage begehrt, muß dies spätestens mit seinem in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Antrag deutlich gemacht haben. Erleichterungen, die das Bundesverwaltungsgericht insoweit übergangsweise hat gelten lassen, sind künftig nicht mehr aufrechtzuerhalten (Fortentwicklung der Rechtsprechung BVerwGE 74, 100).

2. Durch § 1 Abs. 2 NWPersVG sind dem Dienststellenbegriff die „medizinischen Einrichtungen der Hochschulen” neben den Hochschulen gleichrangig zugeordnet. Dienststellenleiter ist deren Verwaltungsdirektor.

3. Nach nordrhein-westfälischem Landesrecht besteht dann, wenn im Anschluß an eine Ausschreibung der Dienststelle mehrere Bewerbungen vorliegen und die Bewerber daraufhin für Gespräche zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung einbestellt werden, ein Recht des Personalrats auf Teilnahme eines seiner Mitglieder an diesen Gesprächen.

Normenkette

NWPersVG § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 3, § 65 Abs. 2; WissHG NW §§ 38-39, 41

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 13.05.1991; Aktenzeichen CL 40/89)

VG Köln (Beschluss vom 26.07.1989; Aktenzeichen PVL 5/89)

Tenor

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 13. Mai 1991 wird aufgehoben.

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 26. Juli 1989 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die erstinstanzliche Feststellung wie folgt neu gefaßt wird:

Es wird festgestellt, daß dann, wenn im Anschluß an eine Ausschreibung der Dienststelle mehrere Bewerbungen vorliegen und die Bewerber daraufhin für Gespräche zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung einbestellt werden, ein Anspruch des Personalrats auf Teilnahme eines seiner Mitglieder an diesen Gesprächen besteht.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens sind Fragen dazu, ob und unter welchen Voraussetzungen und in welcher Weise der Personalrat nach nordrhein-westfälischem Landesrecht bei Vorstellungs- und Eignungsgesprächen aus Anlaß von Einstellungen zu beteiligen ist.

Im Physiologischen Institut II der Medizinischen Einrichtungen der Universität Bonn war zum 1. August 1989 (das vom OVG genannte Datum 1. September 1989 ist unzutreffend – vgl. GA Bl. 6) ein Ausbildungsplatz für den Beruf des Kommunikations-Elektronikers zu besetzen. Der im Institut für die Ausbildung zuständige Techniker D. führte an verschiedenen Tagen Gespräche mit insgesamt 14 Bewerbern, die von ihm zuvor einzeln einbestellt waren. Im Anschluß an diese Gespräche wählte der Leiter bzw. dessen Vertreter gemeinsam mit dem Techniker D. den Bewerber K. aus. Dabei berücksichtigten sie die schriftlichen Bewerbungsunterlagen und die Ergebnisse der vorher geführten Gespräche. Der Bewerber K. wurde sodann von der Institutsleitung dem Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen, dem Beteiligten des ersten Rechtszuges, zur Einstellung vorgeschlagen. Dieser übersandte daraufhin dem Personalrat der nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter der Medizinischen Einrichtungen der Universität Bonn, dem Antragsteller, mit Schreiben vom 29. Dezember 1988 die Bewerbungsunterlagen sämtlicher Bewerber und bat um Zustimmung zur Einstellung des Bewerbers K.

Aus diesem und dem weiteren Anlaß der Übertragung leitender Aufgaben an die Medizinisch-technische Laboratoriumsassistentin A. leitete der Antragsteller das Beschlußverfahren ein. Er hat zunächst schriftsätzlich den Antrag angekündigt,

festzustellen, daß der Personalrat befugt war, an den Einstellungsgesprächen des Auszubildenden K. und der Angestellten A. teilzunehmen.

Im Anhörungstermin hat er später nur noch den der Einstellung des Auszubildenden K. vorausgegangenen Vorgang in seinen Antrag einbezogen und beantragt,

festzustellen, daß er berechtigt gewesen sei, an den Einstellungsgesprächen zur Besetzung der Stelle des Kommunikationselektronikers im Physiologischen Institut II teilzunehmen.

Er hat vorgetragen, dem Besetzungsvorschlag für die in Rede stehende Stelle seien Vorstellungsgespräche im Sinne von § 65 Abs. 2 NWPersVG vorausgegangen, so daß aufgrund dieser Vorschrift eines seiner Mitglieder daran hätte teilnehmen können. Nachdem man sich erst kurz zuvor auf eine generelle Teilnahme an allen Einstellungsgesprächen geeinigt habe, sei eine Hinzuziehung gleichwohl unterblieben. Die begehrte Feststellung sei nunmehr erforderlich, um künftig ein gesetzeskonformes Verhalten der Verwaltung zu erreichen.

Der Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen ist dem Vorbringen entgegengetreten. Er hat sich auf den Standpunkt gestellt, es seien keine Vorstellungsgespräche im Sinne von § 65 Abs. 2 NWPersVG geführt worden. Der zuständige Techniker des Instituts habe die Bewerber bei den Einzelgesprächen vor allem über den Ausbildungsberuf informiert. Er habe dann dem Leiter des Instituts einen Vorschlag für die Besetzung der Ausbildungsstelle unterbreitet, ohne daß weitere Vorstellungsgespräche stattgefunden hätten.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben und die im Anhörungstermin beantragte Feststellung getroffen.

Das Oberverwaltungsgericht hat im Beschwerdeverfahren anstelle des Verwaltungsleiters der Medizinischen Einrichtungen den Kanzler der Universität beteiligt und dies wie folgt begründet: Nur der Kanzler sei als Dienststellenleiter anzusehen. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG handele für die Dienststelle ihr Leiter. § 8 Abs. 3 NWPersVG treffe diesbezüglich eine Sonderregelung dahin, daß für den öffentlichen Dienst der Hochschulen mit Ausnahme der Fachhochschulen vorbehaltlich des § 111 Satz 3 NWPersVG jeweils der Kanzler handele; der Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen werde in diesem Zusammenhang nicht erwähnt. Unter „Hochschulen” im Sinne dieser Sonderregelung seien die Hochschulen einschließlich der Medizinischen Einrichtungen zu verstehen. Dem stehe nicht entgegen, daß in § 1 Abs. 2 NWPersVG die Hochschulen und die Medizinischen Einrichtungen nebeneinander als Dienststellen genannt seien. Denn letztere würden ausdrücklich als Medizinische Einrichtungen „der Hochschule” bezeichnet.

Die Beschwerde hatte in der Sache Erfolg. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht insoweit ausgeführt: Es habe sich hier zwar um Vorstellungsgespräche gehandelt, nicht jedoch um solche, die „im Rahmen von Auswahlverfahren” stattgefunden hätten. Darunter seien nur formalisierte Verfahren zu verstehen, die etwa auf Richtlinien oder auf längerer Übung der Dienststelle beruhten und eine verfahrensmäßig besonders ausgestaltete Bewerberauswahl vorsähen. Dies folge zwingend aus dem Sinngehalt des Tatbestandsmerkmals „im Rahmen von Auswahlverfahren”. Der Begriff „Auswahlverfahren” setze voraus, daß gewisse verfahrensrechtliche Regeln als vorgegeben zu beachten seien. Mit dem Tatbestandsmerkmal sei offensichtlich eine Einschränkung des Rechts auf Teilnahme von Mitgliedern des Personalrats beabsichtigt. Jedenfalls deuteten gewisse Anhaltspunkte darauf hin, daß der Gesetzgeber eine behutsame Korrektur der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe vornehmen wollen. Bei einer weitergehenden Auslegung laufe das genannte Tatbestandsmerkmal praktisch leer. Für eine derartige Regelung hätte sich der Gesetzgeber, wenn er sie gewollt hätte, eines kürzeren und eindeutigeren Wortlauts bedienen können.

Hiergegen richtet sich die Rechtsbeschwerde des Antragstellers, die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung sowohl der Frage nach dem richtigen Beteiligten als auch der Auslegungsfrage zu § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG zugelassen worden ist.

Der Antragsteller, der Kanzler und der vorsorglich befragte Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen wenden sich übereinstimmend – wie schon im Beschwerdeverfahren – gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß der Kanzler der Universität am Verfahren zu beteiligen sei. Sie verweisen jeweils auf die Regelung des § 1 Abs. 2 NWPersVG, in der neben den Hochschulen des Landes als gesonderte eigenständige Dienststellen auch die Medizinischen Einrichtungen der Hochschulen genannt werden. Damit habe der Gesetzgeber auch für das Personalvertretungsrecht der hochschulrechtlich geregelten Selbständigkeit der Medizinischen Einrichtungen Rechnung getragen, die schon immer zur Bildung gesonderter Vertretungen für diese Einrichtungen geführt habe.

Der Sache nach führt der Antragsteller zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde aus: Das Beschwerdegericht berufe sich für seine Auffassung zu Unrecht auf den Wortlaut des § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG; dieser spreche eher für das gegenteilige Ergebnis. Ein Auswahlverfahren liege immer schon dann vor, wenn im Anschluß an eine Ausschreibung mehrere Bewerbungen vorlägen. Auch Sinn und Zweck der Regelung würden mit der Auslegung des Beschwerdegerichts verfehlt. Gesetzgeberisches Anliegen sei es gewesen, dem Personalrat die Möglichkeit zu eröffnen, sich für die von ihm zu treffende Entscheidung einen ausreichenden und demjenigen des Dienststellenleiters vergleichbaren Kenntnisstand über alle maßgeblichen Gesichtspunkte zu erlangen. Diese Zielsetzung sei von einer Formalisierung des Verfahrens nicht abhängig.

Der Antragsteller beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – festzustellen, daß er bei den Vorstellungsgesprächen zur Besetzung der Stelle des Kommunikationselektronikers im Physiologischen Institut II der Medizinischen Einrichtungen teilnahmeberechtigt gewesen sei.

Der Kanzler der Universität und – sich ihm vorsorglich anschließend – der Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen verteidigen die Sachentscheidung in dem angefochtenen Beschluß und treten auch dessen Begründung bei. Sie meinen, es gehe nicht an, praktisch jedes Vorstellungsgespräch zu einem eigenen „Auswahlverfahren” hochzustilisieren, nur um zu einer Mitbestimmung zu gelangen. Der Begriff „Verfahren” bezeichne in der Rechtssprache die Abwicklung einer bestimmten Angelegenheit in einer geordneten, förmlichen und gewissen Regelungen unterworfenen Art und Weise.

Entscheidungsgründe

II.

Die unter Beteiligung des Verwaltungsdirektors der Medizinischen Einrichtungen durchzuführende Rechtsbeschwerde ist zulässig und mit der aus dem Beschlußausspruch ersichtlichen Maßgabe begründet.

1. Das Beschwerdegericht hat zu Unrecht anstelle des Verwaltungsdirektors der Medizinischen Einrichtungen den Kanzler der Universität am Verfahren beteiligt. Mit Einverständnis beider Stellen kann der Senat dies nach vorheriger Anhörung im Rechtsbeschwerdeverfahren richtigstellen.

a) Die Frage nach dem richtigen Beteiligten hängt letztlich davon ab, ob die Medizinischen Einrichtungen der Hochschule als eigenständige Dienststelle anzusehen sind. Letzteres ist hier anzunehmen.

In § 1 Abs. 2 NWPersVG ist bestimmt, welches die „Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes” sind. In der Aufzählung des ersten Halbsatzes werden unter anderem, nur durch ein Komma getrennt, „die Hochschulen des Landes (wissenschaftliche Hochschulen, Kunsthochschulen, Fachhochschulen)” und „die medizinischen Einrichtungen der Hochschulen” genannt. Nach diesem Wortlaut ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber gleichrangig neben den Hochschulen als solche auch die Medizinischen Einrichtungen der Hochschulen dem Dienststellenbegriff zuordnen wollte. Soweit demgegenüber das Oberverwaltungsgericht darauf abstellt, daß nicht einfach von den „medizinischen Einrichtungen”, sondern von den „medizinischen Einrichtungen der Hochschulen” die Rede sei, läßt sich damit ein anderes Auslegungsergebnis nicht begründen. Die Anfügung „der Hochschulen” zum Begriff der „medizinischen Einrichtungen” nimmt lediglich darauf Rücksicht, daß es auch „medizinische Einrichtungen außerhalb der Hochschule” gibt (§ 45 WissHG NW), und grenzt diese verschiedenen Medizinischen Einrichtungen untereinander als selbständige Dienststellen ab.

Hingegen läßt sich dieser Hinzufügung nicht entnehmen, daß die Medizinischen Einrichtungen der Dienststelle „Hochschule” zugeordnet werden sollten. Hätte der Gesetzgeber das beabsichtigt, würde er dies in anderer Weise als in einer gleichrangig nebeneinanderstehenden Aufzählung zum Ausdruck gebracht haben. Eine derartige Absicht hat er aber auch inhaltlich nicht verfolgt. Das Gegenteil ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien (vgl. den Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT NW Drs. 9/3091, Begr. B zu § 1 Abs. 2). Durch § 1 Abs. 2 NWPersVG sollte der Dienststellenbegriff erläutert werden. Das muß insbesondere als Zweck der in diesem Absatz enthaltenen Aufzählung angesehen werden. Der Gesetzgeber wollte auch ersichtlich nichts an der bestehenden Praxis geändert wissen, für die Hochschulen einerseits und die Medizinischen Einrichtungen der Hochschulen andererseits jeweils eigenständige Personalräte zu bilden (vgl. zum Wissenschaftlichen Personal auch § 111 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG; vgl. im übrigen Cecior/Dietz/Vallendar, Personalvertretungsrecht NW, § 1 Rdnr. 8; Havers, LPVG NW, 7. Aufl. § 1 Erl. 42). Der Ausnahmefall des § 1 Abs. 3 NWPersVG kann insoweit außer Betracht bleiben.

Mit Recht haben die Verfahrensbeteiligten in diesem Zusammenhang auch auf die eigenständigen Organisationsstrukturen der Medizinischen Einrichtungen der Hochschule hingewiesen. Selbständige Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne sind nach der Rechtsprechung des Senats organisatorische Einheiten, welche einen selbständigen Aufgabenbereich haben und innerhalb der Verwaltungsorganisation verselbständigt sind (Beschluß vom 18. Januar 1990 – BVerwG 6 P 8.88 – a.a.O. mit weit. Nachw.; Beschluß vom 13. August 1986 – BVerwG 6 P 7.85 – Buchholz 238.31 § 9 BaWüPersVG Nr. 3). Diese Voraussetzungen erfüllen die Medizinischen Einrichtungen der Hochschulen in Nordrhein-Westfalen (vgl. Havers, LPVG NW, 7. Aufl., § 1 Erl. 42 und § 111 Erl. 3; so zur früheren Gesetzesfassung auch schon Hanßen/Krieg/Orth/ Welkoborsky, LPVG NW, 1977, § 7 Anm. 1 S. 150). Im Gesetz über die Wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen ist ihnen im Vierten Abschnitt (Aufbau und Organisation der Hochschule) ein eigener Unterabschnitt gewidmet (5. Hochschulmedizin). Nach dessen Einzelregelungen handelt es sich bei den Medizinischen Einrichtungen um eine besondere Betriebseinheit der Hochschule (§ 38 Abs. 1 Satz 2 WissHG NW). Ihre Leitung obliegt gemäß § 38 Abs. 3 WissHG NW den Organen des Fachbereichs Medizin nach Maßgabe des § 37 WissHG NW und dem Klinischen Vorstand nach Maßgabe des § 39 Abs. 1 WissHG NW. Insbesondere haben die Medizinischen Einrichtungen eine einheitliche Personal- und Wirtschaftsverwaltung, die allerdings Teil der Hochschulverwaltung ist (§ 38 Abs. 6 WissHG NW). Die in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht bedeutsame organisatorische Eigenständigkeit der Dienststelle kommt vor allem darin zum Ausdruck, daß der Klinische Vorstand unter anderem im Rahmen des § 103 Abs. 1 Satz 1 WissHG NW über die Verteilung der für die Krankenversorgung und die Aufgaben des öffentlichen Gesundheitswesens in den Medizinischen Einrichtungen ausgewiesenen Stellen und Mittel beschließt (§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 WissHG NW) sowie über die Zuweisung der Mitarbeiter an die Teileinrichtungen der Medizinischen Einrichtungen entscheidet, soweit sie nicht einem Professor zugeordnet sind (§ 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 WissHG NW).

b) Dienststellenleiter der Dienststelle „Medizinische Einrichtungen der Universität B.” ist deren Verwaltungsdirektor (vgl. für das HePersVG auch Hess. VGH, Beschluß vom 24. Oktober 1984 – HPV TL 29/83 – NJW 1985, 2779 = ZBR 1985, 280; ferner Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 7 Rdnr. 5 b). Das folgt aus der in § 41 WissHG NW geregelten Rechtsstellung des Verwaltungsdirektors. Er ist nicht nur ständiger Vertreter des Kanzlers für die Verwaltung der Medizinischen Einrichtungen (§ 41 Abs. 1 Satz 1 WissHG NW). Unbeschadet der Weisungsrechte des Kanzlers ist er auch Beauftragter für den Haushalt der Medizinischen Einrichtungen, und vor allem führt er die Geschäfte der Personal- und Wirtschaftsverwaltung (§ 41 Abs. 1 Satz 2 WissHG NW). Er ist ferner dafür verantwortlich, daß die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (§ 41 Abs. 1 Satz 3 WissHG NW). Daneben führt er die Geschäfte des klinischen Vorstands, und ihm obliegt auch die Ausführung der von diesem gefaßten Beschlüsse (§ 41 Abs. 2 WissHG NW). Dazu wiederum legt § 39 Abs. 6 Satz 1 WissHG NW grundsätzlich fest, daß der Verwaltungsdirektor (wie der ärztliche Direktor und die Leitende Pflegekraft) die ihm als Mitglied des Klinischen Vorstandes zugewiesenen Aufgaben in eigener Zuständigkeit wahrnimmt. Zwar ist im 6. Unterabschnitt (Verwaltung der Hochschule) durch § 47 Abs. 1 Satz 1 WissHG geregelt, daß der Kanzler als Mitglied des Rektorats die Hochschulverwaltung einschließlich der Verwaltung der Medizinischen Einrichtungen leitet. Gleichwohl besitzt der Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen aufgrund der Regelungen des 5. Unterabschnitts – in den üblichen Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit – einen eigenen Verantwortungs-, Entscheidungs- und Handlungsspielraum, der es ihm bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen, personellen und sozialen Angelegenheiten ermöglicht, dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenüberzutreten und mit ihm eigenständige Gespräche und Verhandlungen zu führen (vgl. zu diesen Anforderungen Beschluß vom 18. Januar 1990 – BVerwG 6 P 8.88 – a.a.O. mit weit. Nachw.).

Unerheblich ist demgegenüber die Regelung des § 8 Abs. 3 NWPersVG. Nach dieser Vorschrift handelt zwar für Hochschulen mit Ausnahme der Fachhochschulen für den öffentlichen Dienst vorbehaltlich des § 111 Satz 3 NWPersVG jeweils der Kanzler. Wenn in ihr der Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen nicht erwähnt ist, läßt dies jedoch nicht auf eine den gesamten Hochschulbereich umfassende Sonderregelung schließen, welche die besondere Stellung des Verwaltungsdirektors in der Dienststelle „Medizinische Einrichtungen der Hochschule” verdrängen würde. Diese Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht verkennt, daß zwei selbständige Dienststellen im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes vorliegen und hochschulrechtlich dafür auch das notwendige Mindestmaß an Organisationsstrukturen gegeben ist. Entsprechend ihrem Wortlaut gilt daher die Vorschrift des § 8 Abs. 3 NWPersVG nur für die andere selbständige Dienststelle „Hochschule”. Die ausdrückliche Erwähnung des Kanzlers erfolgt im übrigen, wie der Verweis in § 8 Abs. 3 NWPersVG auf § 111 Satz 3 NWPersVG erkennen läßt, allein zum Zwecke der Abgrenzung seiner personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten von denjenigen des Rektors. Veranlassung, in diesem Zusammenhang den Verwaltungsdirektor der Medizinischen Einrichtungen zu erwähnen, bestand danach nicht.

2. Der im Wege der Auslegung zu modifizierende Feststellungsantrag ist zulässig.

Der Sachverhalt ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, daß die Vorstellungsgespräche im Rahmen der anlaßgebenden Stellenbesetzung im Zeitpunkt der Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens schon stattgefunden hatten. Dem Antragsteller ging es bei Einleitung des Beschlußverfahrens auch nicht etwa darum, diese Gespräche noch vor dem Einstellungstermin unter seiner Beteiligung wiederholen zu lassen. Wie er schon in seiner Antragsschrift ausgeführt hat, hält er die begehrte Feststellung für erforderlich, „um künftig ein gesetzeskonformes Verhalten der Verwaltung zu erreichen”. Dies war von vornherein der einzige Beweggrund für die Einleitung des Verfahrens, zumal der Antragsteller ausweislich des Stempelaufdrucks auf dem Zustimmungsantrag des Beteiligten bereits vor Einleitung des Beschlußverfahrens die Zustimmung zu der in Rede stehenden Einstellung erteilt hatte. Damit war ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers an einer auf den Einzelfall bezogenen Entscheidung von Anfang an eindeutig nicht gegeben. Dem Antragsteller kann daher nur ein Rechtsschutzbedürfnis und Feststellungsinteresse an einer Feststellung zu einer vom Einzelfall losgelösten, im anlaßgebenden Fall aber entscheidungserheblich gewesenen Rechtsfrage zustehen, wenn er diese für die Zukunft verbindlich – d.h. mit Rechtskraftwirkung – geklärt haben möchte. Davon ist aufgrund einer Auslegung seines Antrages auszugehen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann in personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren auch nach Erledigung des Streitfalles die dem Vorgang zugrunde liegende personalvertretungsrechtliche Streitfrage noch der Klärung durch eine gerichtliche Feststellung zugeführt werden (vgl. BVerwGE 22, 96 ≪97≫; 49, 259 ≪263 f.≫). Dieses gilt allerdings im Rahmen des Verfügungsgrundsatzes nur, wenn und soweit Antrag und Sachvortrag des Rechtsmittelführers in diese Richtung weisen und wenn es mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit wiederum Streit darüber geben wird. Daher muß ein Antragsteller, der eine Entscheidung nicht nur über einen bestimmten konkreten Vorgang, sondern außerdem über die dahinterstehende personalvertretungsrechtliche Frage begehrt, dies spätestens mit seinem in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Antrag deutlich gemacht haben (vgl. im Anschluß an die Rspr. des BAG: BVerwGE 74, 100 ≪102≫; Beschluß vom 20. Juni 1986 – BVerwG 6 P 4.83 – BVerwGE 74, 273; Beschluß vom 3. Februar 1993 – BVerwG 6 P 28.91 Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 84; vgl. ferner BAGE 39, 259 ≪264≫; 51, 29 ≪33≫; 65, 270 ≪275≫). Das schließt zwar eine nachträgliche – präzisierende – Auslegung des Antrages nicht aus (vgl. BAG, Beschluß vom 28. April 1992 – 1 ABR 73/91 – NZA 1992, 1141). Deren Möglichkeiten sind auch auszuschöpfen, soweit sich auf diese Weise eine hinreichend bestimmte Rechtsfrage als Streitgegenstand ermitteln läßt. Die Auslegung muß sich jedoch darauf beschränken, den eigentlichen Antragsinhalt anhand des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten zu ermitteln, darf also den sich aus dem Wortlaut ergebenden Sinn nicht verkehren (Beschluß vom 3. Februar 1993 – BVerwG 6 P 28.91 –; BAG, Beschluß vom 28. April 1992 – 1 ABR 73/91 – a.a.O.).

Im Hinblick darauf, daß das Bundesverwaltungsgericht dem prozessualen Erfordernis der in bezug auf die personalvertretungsrechtliche Streitfrage gesonderten Antragstellung in der Vergangenheit nur ein minderes Gewicht beigemessen hatte, hat der Senat vorübergehend für die Rechtsbeschwerdeinstanz erleichterte Anforderungen an die Präzisierung des Verfahrensgegenstandes genügen lassen; er hat sich für eine Übergangszeit nicht in der Lage gesehen, als Rechtsbeschwerdegericht die Sachentscheidung mit der Begründung zu verweigern, der Rechtsmittelführer habe den Verfahrensgegenstand in seinen Anträgen nicht (mehr) zutreffend bezeichnet (Beschluß vom 12. März 1986 – BVerwG 6 P 5.85 – BVerwGE 74, 100 ≪102 f.≫). Der Senat hat jedoch gleichzeitig auf die Aufgabe der Tatsacheninstanzen hingewiesen, gemäß § 139 ZPO auf die Präzisierung des Antrages hinzuwirken (BVerwGE 74, 100 ≪104≫). Der Hinweis hatte den Zweck, eine künftig reibungslose Umstellung auf die neue Rechtsprechung zu ermöglichen. Dazu bestand in einer Zeit von mehr als 6 Jahren seit jener Entscheidung hinreichende Gelegenheit. Durch diesen weiteren Hinweis wird klargestellt, daß diese Übergangszeit nunmehr ausläuft.

Danach ist hier ausnahmsweise noch von einer Zulässigkeit des Antrages auszugehen. Die zu klärende Rechtsfrage läßt sich seinem Begehren hinreichend bestimmt entnehmen. In Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren und im Rechtsbeschwerdeverfahren den Standpunkt vertreten, daß ein Vorgespräch im Rahmen eines Auswahlverfahrens stattgefunden habe; ein Auswahlverfahren liege immer schon dann vor, wenn im Anschluß an eine Ausschreibung mehrere Bewerbungen vorlägen. Sein Begehren ist daher eindeutig auf eine Feststellung zu dieser vorgreiflichen Rechtsfrage ausgerichtet, also darauf, festzustellen, daß dann, wenn im Anschluß an eine Ausschreibung der Dienststelle mehrere Bewerbungen vorliegen und die Bewerber daraufhin für Gespräche zur Vorbereitung der Auswahlentscheidung einbestellt werden, ein Recht des Personalrats auf Teilnahme eines seiner Mitglieder an diesen Gesprächen besteht.

Soweit es diese Rechtsfrage betrifft, ist ein Feststellungsinteresse gegeben. Es ist offensichtlich, daß es zwischen den Verfahrensbeteiligten aus den verschiedensten Anlässen mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit erneut zu Streitigkeiten über das Teilnahmerecht kommen wird und daß dabei dieser Rechtsfrage erneut ausschlaggebende Bedeutung zukommt.

3. Der mit diesem Inhalt zulässige Antrag des Antragstellers ist auch begründet.

a) In dem angefochtenen Beschluß vertritt das Oberverwaltungsgericht die Auffassung, bei Vorstellungsgesprächen handele es sich nur dann um solche „im Rahmen von Auswahlverfahren”, wenn sie in formalisierten Verfahren stattfänden, die etwa auf Richtlinien oder auf längerer Übung der Dienststelle beruhten und eine verfahrensmäßig besonders ausgestaltete Bewerberauswahl vorsähen. Zur Begründung führt es aus: Der Begriff „Auswahlverfahren” setze voraus, daß gewisse verfahrensrechtliche Regeln bei einer Auswahlentscheidung als vorgegeben zu beachten seien. Mit dem Tatbestandsmerkmal sei eine Einschränkung des Rechts auf Teilnahme von Mitgliedern des Personalrats beabsichtigt. Der Gesetzgeber habe nur eine behutsame Korrektur der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vornehmen wollen. Dieser Auffassung ist nicht zu folgen.

b) Nach der Rechtsprechung des Senats speziell zum Bundespersonalvertretungsgesetz und zum Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg hat der Personalrat an Vorstellungsgesprächen vor allem deshalb nicht teilzunehmen, weil die Vorstellungsgespräche noch kein Beginn der Einstellung seien, sondern diese vorbereiteten. Die Einstellungsbehörde befinde sich noch im Stadium der Willensbildung, an dem die Personalvertretung nicht beteiligt ist (vgl. Beschlüsse vom 6. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 2.78 – BVerwGE 57, 151 ≪153 f.≫ und vom 11. Februar 1981 – BVerwG 6 P 44.79 – BVerwGE 61, 325 ≪331≫). Dabei hat der Senat unter anderem auch darauf verwiesen, daß sich Vorstellungsgespräche wesentlich von Prüfungen unterschieden. Zum Wesensgehalt einer Prüfung gehöre eine Feststellung von Leistungen und Fähigkeiten, die einen genau festgelegten Prüfungsstoff voraussetze und mit einer Leistungsbewertung abschließe. An diesen Merkmalen fehle es bei Vorstellungsgesprächen; in ihrem Verlauf würden nicht persönliche und fachliche Fertigkeiten festgestellt und erbrachte Leistungen bewertet, sondern bei ihnen gehe es um die Gewinnung eines unmittelbaren Eindrucks von der Persönlichkeit des Bewerbers, um die Feststellung seines Interesses für die erstrebte Laufbahn und seiner persönlichen Verhältnisse, soweit sie für seine spätere Verwendung von Bedeutung sein können.

Demgegenüber kann nach § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG an Vorstellungs- oder Eignungsgesprächen im Rahmen von Auswahlverfahren ein Mitglied des Personalrats teilnehmen. Der Wortlaut dieser mit der Neufassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1984 eingeführten Vorschrift läßt unzweifelhaft erkennen, daß der Landesgesetzgeber die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zum BPersVG und zum LPersVG BaWü für das Landesrecht Nordrhein-Westfalens nicht übernehmen wollte, sondern daß er insoweit andere Vorstellungen verfolgte (vgl. auch Bayer, PersV 1986, 481 ≪485≫). Gleichwohl ist für die Auslegung des § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG weiterhin an der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Vorstellungsgesprächen einerseits und Prüfungen bzw. Eignungsfeststellungen andererseits festzuhalten. Diesen Unterschied hat offenbar auch der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber gesehen. Darauf läßt schließen, daß er sowohl den Begriff „Vorstellungsgespräche” als auch den Begriff „Eignungsgespräche” in den Gesetzeswortlaut aufgenommen hat. Mit Recht mißt daher auch das Oberverwaltungsgericht dem Begriff „Vorstellungsgespräche” keinen anderen Bedeutungsgehalt bei, als dies in der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck gekommen ist.

aa) Wenn der Gesetzgeber eine derartige begriffliche Unterscheidung vorsieht, ist anzunehmen, daß sich Vorstellungs- und Eignungsgespräche auch inhaltlich voneinander unterscheiden. Der Unterschied besteht – abgesehen vom Element des Erstmaligen, das einer Vorstellung innewohnt – zumindest darin, daß es im Vorstellungsgespräch lediglich um die Gewinnung von persönlichen Eindrücken geht und demgegenüber im Eignungsgespräch unter den Gesichtspunkten der Eignung und Befähigung eine nachprüfende Feststellung bestimmter Einstellungsvoraussetzungen stattfindet (vgl. auch Dietz, ZTR 1991, 371 ≪372≫). Verhält es sich aber so, dann ist der Auffassung in dem Runderlaß des Innenministers von Nordrhein-Westfalen zu § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG zu folgen, soweit es dort heißt: „Das Teilnahmerecht eines Personalratsmitgliedes gemäß § 65 Abs. 2 zweiter Halbsatz erfaßt ausdrücklich geregelte oder auf Übung beruhende Verfahren, in denen Fähigkeit und Eignung der Bewerber nach einheitlichen Gesichtspunkten ermittelt werden” (RdErl. vom 19. August 1986, MBl NW S. 1316, Nr. 12.2). Eine derartige zielgerichtete Ermittlung von Fähigkeit und Eignung der Bewerber nach einheitlichen Gesichtspunkten findet definitionsgemäß regelmäßig in einem Eignungsgespräch statt, kaum jedoch in einem Vorstellungsgespräch. Nach dem Wortlaut des § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG besteht aber ein Teilnahmerecht an Vorstellungs- oder Eignungsgesprächen im Rahmen von Auswahlverfahren, eine Eignungsfeststellung ist also nicht notwendige Voraussetzung des Teilnahmerechts. Daher kann sich dieses Recht nicht auf prüfungsähnliche Feststellungsverfahren beschränken (so aber ausdrücklich Dietz, ZTR 1991, 371 ≪373≫). Derartige Feststellungsverfahren müßten immer – bei Mischformen zumindest auch – dem Begriff „Eignungsgespräch” zugeordnet werden. Durch eine Beschränkung des Teilnahmerechts auf prüfungsähnliche Feststellungsverfahren würde daher, entgegen dem Wortlaut der Vorschrift und dem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herausgearbeiteten grundsätzlichen Unterschied zwischen Prüfung und Vorstellungsgespräch, auch für den Bereich des § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG die Teilnahme an reinen Vorstellungsgesprächen praktisch ausgeschlossen (vgl. auch Bartha, PersV 1986, 95 ≪96≫).

bb) Das Anknüpfen an den Begriff „Auswahlverfahren” führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Begriff besagt nichts anderes, als daß ein Verwaltungsverfahren mit dem Ziel einer Auswahl in Gang gesetzt worden sein muß. Dies spricht dafür, auf die Definition des Begriffs „Verwaltungsverfahren” im Verwaltungsverfahrensgesetz zurückzugreifen. Dieser Rückgriff ist zulässig, weil es hier nicht um ein spezifisches personalvertretungsrechtliches Verfahren geht. Für diesen Rückgriff spricht weiterhin, daß die strittige Vorschrift in bewußter Abkehr von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade auch Handlungen im Stadium der Willensbildung der Dienststelle erfassen will, also Handlungen vor dem für die Unterrichtung im Mitbestimmungsverfahren sonst maßgeblichen Bestehen einer internen Entscheidung im Sinne einer „beabsichtigten Maßnahme”. Gleichzeitig mußte es dem Gesetzgeber darum gehen, Gespräche auszuschalten, die mit dieser Willensbildung unmittelbar (noch) nichts zu tun haben. Beides wird durch den Rückgriff auf § 9 VwVfG NW ermöglicht. Denn danach gehört zum Verwaltungsverfahren unter anderem auch die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Für die strittige Auslegungsfrage bedeutet dies, daß nach § 9 VwVfG NW jedenfalls bei Gesprächen, die im Anschluß an die Einbestellung von Bewerbern aufgrund einer vorhergehenden Ausschreibung der Dienststelle geführt werden, von einem bereits in Gang gesetzten Verwaltungsverfahren auszugehen ist; sie finden dann „im Rahmen von Auswahlverfahren” statt (vgl. auch Bartha, PersV 1986, 95 ≪96≫; Krieg/Orth/Welkoborsky, LPVG NW, 4. Aufl., § 65 Anm. 5; nach Reinartz, PersVG NW, 2. Aufl., § 65 Anm. 3 sollen an die Form im Interesse der Information des Personalrats keine überstrengen Anforderungen zu stellen sein; vgl. ferner: Helmes/Jacobi/Küssner, PersVG RhPf, 2. Aufl. Rdnr. 42; unklar: Aufhauser/Brunhöber/Warga, SPersVG, § 72 Rdnrn. 5–7). Schon mit einer derartigen Einbestellung entfaltet nämlich die Behörde eine nach außen wirkende Tätigkeit, die im Sinne von § 9 VwVfG NW auf die Prüfung der Voraussetzungen der Einstellung gerichtet ist. Es ist auch anzunehmen, daß das hieran anschließende Vorstellungsgespräch im Sinne von § 9 VwVfG NW Teil der Vorbereitung der Auswahlentscheidung für die bevorstehende Einstellung ist.

Dieses Begriffsverständnis läßt das Merkmal „im Rahmen von Auswahlverfahren” entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch nicht etwa leerlaufen. Das Tatbestandsmerkmal verliert damit weder theoretisch noch praktisch seine einschränkende Bedeutung. Es führt vielmehr dazu, daß all diejenigen Vorstellungsgespräche vom Teilnahmerecht ausgenommen bleiben, die auf Ersuchen von Interessenten zu einem Zeitpunkt stattfinden, zu dem eine konkrete Auswahlentscheidung für eine bestimmte Stelle nicht ansteht. Ähnliches gilt für Gespräche aus Anlaß reiner Informationsveranstaltungen mit potentiellen Bewerbern, die ausschließlich zu deren Unterrichtung durchgeführt werden. Denn in derartigen Fällen findet ein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG nicht bzw. noch nicht statt.

cc) Sinn und Zweck der Rechtsnorm, der systematische Zusammenhang, in dem sie steht, wie auch die Entstehungsgeschichte bestätigen dieses Auslegungsergebnis.

§ 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG ist, wie das Oberverwaltungsgericht schon früher zutreffend entschieden hat, im Zusammenhang mit dem ersten Halbsatz der genannten Vorschrift zu sehen, wonach dem Personalrat bei Einstellungen auf Verlangen die Unterlagen aller Bewerber vorzulegen sind. Durch den ersten Halbsatz der Vorschrift soll gewährleistet werden, daß der Personalrat bei Einstellungen hinsichtlich der schriftlichen Unterlagen den gleichen Informationsstand hat wie der Dienststellenleiter; § 65 Abs. 2 Halbs. 2 NWPersVG soll zusätzlich sicherstellen, daß der Personalrat auch hinsichtlich der sonstigen Informationen nicht schlechtergestellt ist als der Dienststellenleiter (vgl. OVG NW, Beschluß vom 13. Dezember 1989 – CL 46/87 – ZTR 1990, 297). Wie es dazu in der amtlichen Begründung heißt, hat der Personalrat bei Einstellungen die vollständige Information zu erhalten, damit ihm die Beurteilung, welcher von mehreren Bewerbern am geeignetsten ist, selbst ermöglicht wird (vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, LT NW Drs. 9/3091, Begr. B zu § 65). Im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Senats zu anderen Gesetzen hat also der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber der Vollständigkeit der dem Personalrat zugänglichen Information auch in der Frage der Teilnahme an Vorstellungsgesprächen eine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen, es insoweit insbesondere auch weder ganz noch teilweise bei einer Unterrichtung bewenden lassen wollen, die sich auf eine Vermittlung von Informationen durch den Dienststellenleiter beschränkt.

dd) Ein anderes Auslegungsergebnis folgt schließlich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 77 Abs. 2 BPersVG. Mit ihr läßt sich eine Einschränkung des Begriffs „Auswahlverfahren” nicht rechtfertigen.

Nach dieser zu einer anderen Gesetzeslage entwickelten Rechtsprechung ist ein gesetzlich zugelassener Weigerungsgrund nicht gegeben, wenn der Personalrat die von der Dienststelle getroffene Auswahlentscheidung mit der Begründung angreift, daß der berücksichtigte Bewerber weniger geeignet sei als ein anderer Bewerber; die Beurteilung der Beschäftigten und Bewerber nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung obliegt allein dem Dienststellenleiter; der für die Einstellung oder die Besetzung höherwertiger Dienstposten zuständigen Behörde ist von Verfassungs wegen (Art. 33 Abs. 2 GG) ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum eingeräumt, der gerichtlich nur beschränkt nachprüfbar ist und in den die Personalvertretung mit ihren Einwendungen aus § 77 Abs. 2 BPersVG nicht eindringen kann; der Personalrat kann die Zustimmung zu einer solchen Personalmaßnahme nur dann verweigern, wenn die Dienststelle bei der Eignungsbeurteilung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sei oder allgemeingültige Maßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt habe (vgl. BVerwGE 74, 273; 78, 65; st. Rspr., zuletzt Beschluß vom 27. März 1990 – BVerwG 6 P 34.87 – Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 10).

Es ist hier nicht zu entscheiden, ob diese Rechtsprechung auf das nordrhein-westfälische Landesrecht, das gesetzlich festgelegte Zustimmungsverweigerungsgründe nicht kennt, uneingeschränkt zu übertragen ist (vgl. in diesem Sinne Cecior/Dietz/Vallendar, Personalvertretungsrecht NW, § 72 Rdnr. 18 a; Dietz, ZTR 1991, 271 ≪274≫; Havers, LPVG NW, 7. Aufl. § 72 Erl. 10). Auch wenn man die in der genannten Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zugrunde legt, ist der Personalrat jedenfalls nicht auf eine reine Verfahrenskontrolle beschränkt, also auf die Überprüfung, ob ein „formalisiertes Verfahren” bzw. ein „verfahrensmäßig besonders ausgestaltetes” Vorgehen bei der Bewerberauswahl eingehalten worden ist. Nahezu alle der oben genannten Gründe einer zulässigen Zustimmungsverweigerung sind so geartet, daß sich deren Vorliegen dem Personalrat im Einzelfall auch aufgrund einer Teilnahme an einem Vorstellungsgespräch erschließen kann. Sachfremde Erwägungen etwa werden im Rahmen eines mündlichen Gesprächs eher in Erscheinung treten, als dies anhand der Bewerbungsunterlagen oder der Begründung des Zustimmungsantrags des Dienststellenleiters zu erwarten wäre. Auch Mißverständnisse, die zu unrichtigen Sachverhaltsannahmen führen, können aufgrund mündlicher Gespräche leichter entstehen, im Falle der Beteiligung eines Personalratsmitglieds aber auch leichter ausgeräumt werden, als dies bei der Auswertung schriftlicher Bewerbungsunterlagen der Fall ist. Verhält es sich so, läßt sich die Notwendigkeit einer Beschränkung des Teilnahmerechts auf in bestimmter Weise formalisierte Verfahren auch von den in Betracht kommenden Verweigerungsgründen her nicht begründen.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Dokument-Index HI1214298