BVerfG Beschluss vom 14.11.1961 - 2 BvL 15/59

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verfassungswidrigkeit der Rückwirkung des hamburgischen Grunderwerbsteueränderungsgesetzes. Kriegsende. Wertzuwachssteuer

Leitsatz (amtlich)

Zur Frage der Zulässigkeit der Rückwirkung von Steuergesetzen.

Leitsatz (redaktionell)

Der Krieg war auch im Sinne des § 21 Abs. 4 StVV am 5. Mai 1955, dem hier allein interessierenden Zeitpunkt, für jedermann erkennbar beendet. Zu diesem Zeitpunkt war die unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsarbeit allenfalls der Kriegszeit noch vergleichbare Periode der Nachkriegszeit längst abgeschlossen. Das Grundgesetz und sämtliche Länderverfassungen waren erlassen; das staatliche Leben in der Bundesrepublik Deutschland war auf rechtsstaatlicher Grundlage neu aufgebaut. Für den Bereich der Finanzverwaltung hatten die Art. 105 ff. GG, das Gesetz über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 (BGBl. S. 448) und das Gesetz über den Bundesfinanzhof vom 29. Juni 1950 (BGBl. S. 257) eine neue Ordnung geschaffen.

Normenkette

GrEStÄG HA § 3 Abs. 1-4; GG

Verfahrensgang

FG Hamburg (Vorlegungsbeschluss vom 03.07.1959; Aktenzeichen I 149/59)

Gründe

A.–I.

Das Grunderwerbsteuergesetz (GrEStG) vom 29. März 1940 (RGBl. I S. 585) knüpft die Pflicht, Grunderwerbsteuer zu entrichten, an die in seinen §§ 1 bis 9 näher beschriebenen Grunderwerbsvorgänge. Die Steuer wird regelmäßig vom Wert der Gegenleistung des Erwerbers berechnet (§ 10 Abs. 1 GrEStG). In Hamburg betrug der Tarif bis 1944 5 v. H., weil dort neben dem reichsrechtlich angeordneten Steuersatz von 3 v.H. (§ 13 Abs. 1 GrEStG) der Zuschlag von 2 v. H. für die Stadt- und Landkreise erhoben wurde (§ 13 Abs. 3 GrEStG in Verbindung mit der Satzung über die Erhebung eines Zuschlags zur Grunderwerbsteuer in der Hansestadt Hamburg vom 23. Mai 1940 – VOBl. S. 79). Außerdem wurde nach Maßgabe des hamburgischen Wertzuwachssteuergesetzes vom 19. März 1934 (GVBl. S. 117) und – in den ehemals preußischen Gebietsteilen Hamburgs – gemäß den auf Grund der Preußischen Mustersteuerordnung erlassenen Wertzuwachssteuerordnungen Wertzuwachssteuer erhoben. Die Steuervereinfachungs-Verordnung vom 14. September 1944 (RGBl. I S. 202) – im folgenden StVV – schaffte die Wertzuwachssteuer ab (§ 14 Abs. 1) und führte an ihrer Stelle einen weiteren allgemeinen Zuschlag von 2 v.H. zur Grunderwerbsteuer ein (§ 15 Abs. 1), erhöhte also die Grunderwerbsteuer in Hamburg auf 7 v. H. Die Vorschriften lauteten:

§ 14

…

(1) Die Kapitalverkehrsteuern, die Wechselsteuer und die Wertzuwachssteuer werden nicht mehr erhoben.

(2) …

§ 15

…

(1) Das Reich erhebt an Stelle der Wertzuwachssteuer einen Zuschlag zur Grunderwerbsteuer zugunsten der Steuergläubiger. Der Zuschlag beträgt zwei vom Hundert des Betrags, von dem die Grunderwerbsteuer berechnet wird.

(2) …

(3) …

§ 21 Abs. 4 StVV bestimmte:

Die Vorschriften dieser Verordnung gelten, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist, während der weiteren Dauer des Krieges.

Nach dem Ende der Kampfhandlungen im Jahre 1945 entstanden Zweifel, ob der Zuschlag zur Grunderwerbsteuer nach § 15 Abs. 1 StVV noch gefordert werden dürfe. Die meisten Länder schufen daher eine neue Rechtsgrundlage, um die Grunderwerbsteuer in der bisherigen Höhe weiter erheben zu können.

Baden: Gesetz vom 17. Oktober 1951 – GVBl. S. 183;

Baden-Württemberg: Gesetz vom 27. Oktober 1952 – GBl. S. 45;

Bayern: Gesetz vom 28. Oktober 1952 – GVBl. S. 293;

Hessen: Gesetz vom 12. Februar 1953 – GVBl. S. 4;

Nordrhein-Westfalen: Gesetz vom 28. April 1953 – GVBl. S. 262;

Rheinland-Pfalz: Gesetz vom 12. Mai 1953 – GVBl. S. 59;

Bremen: Gesetz vom 2. Juli 1954 – GBl. S. 74;

Niedersachsen: Gesetz vom 20. April 1955 – GVBl. S. 176;

Schleswig-Holstein: Gesetz vom 27. Mai 1955 – GVBl. S. 122.

Der Versuch des Hamburger Senats, im Jahre 1953 eine entsprechende Regelung einzuführen, scheiterte; es blieb weiter bei dem im Jahre 1944 geschaffenen Rechtszustand. Auf die Rechtsbeschwerde einer Steuerpflichtigen aus Hamburg stellte der Bundesfinanzhof jedoch durch Urteil vom 20. März 1957 (BStBl. III S. 216) fest, die §§ 14 und 15 StVV seien mit dem Inkrafttreten der sog. Pariser Verträge am 5. Mai 1955 „erloschen”; der statt der Wertzuwachssteuer erhobene Zuschlag zur Grunderwerbsteuer hätte daher auch in Hamburg seit dem 6. Mai 1955 nicht mehr erhoben werden dürfen.

Die Freie und Hansestadt Hamburg erhob gleichwohl die Grunderwerbsteuer in der bisherigen Höhe weiter. Durch das Gesetz zur Änderung des Grunderwerbsteuergesetzes und zur Aufhebung von Vorschriften über die Wertzuwachssteuer vom 1. April 1958 (GVBl. S. 93) – im folgenden Grunderwerbsteueränderungsgesetz oder GrEStÄG – versuchte sie, auch für die Vergangenheit eine Rechtsgrundlage zu schaffen. Das Gesetz erhöhte die Grunderwerbsteuer allgemein auf 7 v.H. (§ 1) und ließ die Wertzuwachssteuer wegfallen (§ 2). Es bezog seine Wirksamkeit auf den 6. Mai 1955 zurück.

§ 3 GrEStÄG lautet:

(1) Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 6. Mai 1955 in Kraft.

(2) Nach dem 5. Mai 1955 erlassene Grunderwerbsteuerbescheide gelten als auf Grund dieses Gesetzes erlassen.

(3) Die nach dem 5. Mai 1955 entrichteten Zuschläge zur Grunderwerbsteuer von je zwei vom Hundert (Zuschlag für die Stadt- und Landkreise und Zuschlag an Stelle der Wertzuwachssteuer) werden auf die Grunderwerbsteuer angerechnet.

(4) Mit Wirkung vom 6. Mai 1955 tritt das entgegenstehende Recht, insbesondere

1. das Reichszuwachssteuergesetz vom 14. Februar 1911 mit Änderung vom 3. Juli 1913 (Reichsgesetzblatt 1911 Seite 33, 1913 Seite 521),
2. das Wertzuwachssteuergesetz in der Fassung vom 19. März 1934 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 117),
3. die auf Grund der Preußischen Mustersteuerordnung in den ehemals preußischen Gebietsteilen erlassenen Wertzuwachssteuerordnungen,
4. die Satzung über die Erhebung eines Zuschlags zur Grunderwerbsteuer in der Hansestadt Hamburg vom 23. Mai 1940 (Hamburgisches Verordnungsblatt Seite 79)

außer Kraft.

Das Gesetz wurde am 9. April 1958 verkündet.

II.

Die Steuerpflichtige A… V… verkaufte durch notariellen Vertrag vom 6./14. November 1957 ein in Hamburg gelegenes Grundstück. Das Finanzamt für Verkehrsteuern in Hamburg zog sie durch Bescheid vom 5. Januar 1959 zur Grunderwerbsteuer von 7 v.H. des Kaufpreises heran. Die Steuerpflichtige legte Sprungberufung zum Finanzgericht Hamburg ein. Sie machte geltend, sie schulde Grunderwerbsteuer nur in Höhe von 5 v.H.; das Grunderwerbssteueränderungsgesetz, auf dem der Bescheid beruhe, verstoße gegen das Grundgesetz, soweit es die Grunderwerbsteuer rückwirkend erhöht habe.

Das Finanzgericht Hamburg will der Berufung stattgeben. Nach seiner Auffassung verstößt das Änderungsgesetz gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit, soweit es seine Wirksamkeit auf den 6. Mai 1955 zurückbezieht. Die Grundeigentümer hätten die rückwirkende Steuererhöhung nicht voraussehen können. Sie sei auch sachlich nicht gerechtfertigt. Das Gericht hat daher am 3. Juli 1959 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen,

„ob das hamburgische Gesetz vom 1. April 1958, soweit es die Grunderwerbsteuer rückwirkend ab 6. Mai 1955 auf 7 % erhöht, mit dem Grundgesetz vereinbar ist”.

III.

1. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die im Grunderwerbsteueränderungsgesetz angeordnete Rückwirkung für verfassungsgemäß, weil ihr Ziel ausschließlich darin bestanden habe, eine umstrittene Rechtslage zu klären. Da die Steuervereinfachungs-Verordnung nach der Auffassung des Bundesfinanzhofs mit dem Ablauf des 5. Mai 1955 außer Kraft getreten sei, sei es notwendig gewesen, das neue Gesetz vom 6. Mai 1955 an wirksam werden zu lassen. Das vor der Verkündung des Grunderwerbsteueränderungsgesetzes geübte Verwaltungsverfahren habe damit legalisiert werden sollen.

Jedenfalls verletze das Grunderwerbsteueränderungsgesetz weder Grundrechte noch rechtsstaatliche Grundsätze. Die steuerliche Belastung der vor seiner Verkündung abgeschlossenen Grundstücksgeschäfte sei voraussehbar gewesen. Schon seit Mitte 1953 sei beabsichtigt gewesen, den Grunderwerbsteuersatz in der bisherigen Höhe gesetzlich festzulegen.

2. Die Steuerpflichtige hält rückwirkende belastende Gesetze wie das Grunderwerbsteueränderungsgesetz für grundsätzlich verfassungswidrig. Die interessierte Öffentlichkeit habe nicht damit rechnen können, daß der Grunderwerbsteuersatz rückwirkend festgelegt werde. Die Hamburgische Bürgerschaft habe sich in der Legislaturperiode 1953 bis 1957 mit der Höhe der Grunderwerbsteuer überhaupt nicht befaßt. Die Verwaltungsübung vor der Verkündung des Grunderwerbsteueränderungsgesetzes sei seit dem 6. Mai 1955 ungesetzlich gewesen. Sie lasse sich daher nicht als Argument für die Voraussehbarkeit der Regelung heranziehen.

B.–I.

Das Grunderwerbsteueränderungsgesetz ist ein den Staatsbürger belastendes rückwirkendes Gesetz, soweit es seine Wirksamkeit auf die Zeit vom 6. Mai 1955 bis zum 9. April 1958 erstreckt (vgl. BVerfGE 11, 139 [145 f.]). Die Ansicht des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg, das Gesetz habe für die Steuerpflichtigen keine neuen Belastungen gebracht, ist unrichtig, weil § 15 StVV, der einen Zuschlag von 2 v.H. zur Grunderwerbsteuer anordnete, spätestens am 5. Mai 1955 außer Kraft getreten war.

Die Steuervereinfachungs-Verordnung beruhte auf dem „Erlaß des Führers über den totalen Kriegseinsatz” vom 25. Juli 1944 (RGBl. I S. 161), dessen Ziel es war, „durch einen restlosen rationellen Einsatz von Menschen und Mitteln, durch Stillegung oder Einschränkung minder kriegswichtiger Aufgaben und durch Vereinfachung der Organisation und des Verfahrens das Höchstmaß von Kräften für Wehrmacht und Rüstung frei zu machen”. Die Steuervereinfachungs-Verordnung zog daraus die Folgerungen für die Steuerverwaltung. Sie ordnete den Wegfall der Erhebung der Kapitalverkehrsteuern, der Wechselsteuer und der Wertzuwachssteuer an (§ 14 Abs. 1 StVV); an Stelle der Wertzuwachssteuer führte sie einen weiteren Zuschlag von 2 v. H. zur Grunderwerbsteuer ein. Diese Maßnahmen sollten aber gemäß § 21 Abs. 4 StVV nur „während der weiteren Dauer des Krieges” gelten.

Zu welchem frühesten Zeitpunkt das Kriegsende in diesem Sinne eingetreten ist, braucht hier nicht geprüft zu werden. Jedenfalls war der Krieg auch im Sinne des § 21 Abs. 4 StVV am 5. Mai 1955, dem hier allein interessierenden Zeitpunkt, für jedermann erkennbar beendet. Zu diesem Zeitpunkt war die unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsarbeit allenfalls der Kriegszeit noch vergleichbare Periode der Nachkriegszeit längst abgeschlossen. Das Grundgesetz und sämtliche Länderverfassungen waren erlassen; das staatliche Leben in der Bundesrepublik Deutschland war auf rechtsstaatlicher Grundlage neu aufgebaut. Für den Bereich der Finanzverwaltung hatten die Art. 105 ff. GG, das Gesetz über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 (BGBl. S. 448) und das Gesetz über den Bundesfinanzhof vom 29. Juni 1950 (BGBl. S. 257) eine neue Ordnung geschaffen. Die anderen Länder (abgesehen von Berlin und dem Saarland) haben auch in Erkenntnis der Rechtslage die Erhebung der Grunderwerbsteuer in Höhe von 7 v.H. schon rechtzeitig auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt. Das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 20. März 1957, das die Weitererhebung des an Stelle der Wertzuwachssteuer erhobenen Zuschlags zur Grunderwerbsteuer in Hamburg vom 6. Mai 1955 an für unzulässig erklärte, schuf also nicht, wie der Hamburger Senat meint, Unklarheit oder Zweifel, sondern stellte nur die spätestens seit dem 6. Mai 1955 bestehende Rechtslage klar. Das Grunderwerbsteueränderungsgesetz hat also nicht seine Wirksamkeit nur formal zurückbezogen, um Zweifeln über die Fortgeltung von § 15 StVV zu begegnen. Es hat vielmehr den in Hamburg seit Beendigung des Kriegszustands geltenden Grunderwerbsteuersatz von 5 v.H. rückwirkend ab 6. Mai 1955 auf 7 v. H. erhöht. Mit dieser Rückwirkungsanordnung hat es seine Wirksamkeit auf abgeschlossene, in der Vergangenheit liegende Grunderwerbsvorgänge erstreckt.

II.

Die im Grunderwerbsteueränderungsgesetz angeordnete Rückwirkung ist mit dem Grundgesetz unvereinbar.

Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil 2 BvL 6/59 vom 19. Dezember 1961 (B III 1) ausgeführt hat, folgt aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit der Rechtssatz, daß belastende Steuergesetze ihre Wirksamkeit grundsätzlich nicht auf abgeschlossene Tatbestände erstrecken dürfen. Rückwirkende belastende Steuergesetze sind daher verfassungswidrig, es sei denn, das Vertrauen des Bürgers auf eine bestimmte Rechtslage sei sachlich nicht gerechtfertigt. Bei der im Grunderwerbsteueränderungsgesetz angeordneten rückwirkenden Erhöhung der Grunderwerbsteuer liegen jedoch die Voraussetzungen dieser Ausnahme nicht vor.

1. Nach der rechtlichen Situation am 6. Mai 1955 brauchten die Steuerpflichtigen in Hamburg mit einer rückwirkenden Erhöhung der Grunderwerbsteuer nicht zu rechnen.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg verweist zwar darauf, daß die Einführung des Grunderwerbsteuersatzes von 7 v. H. durch Änderung des Grunderwerbsteuergesetzes schon seit der Mitte des Jahres 1953 beabsichtigt gewesen sei. Die an der Grunderwerbsteuer interessierten Kreise Hamburgs hätten das gewußt. Diese Darlegungen sind rechtlich unerheblich. Das Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts ist – wie das Bundesverfassungsgericht bereits im Urteil 2 BvL 6/59 vom 19. Dezember 1961 ausgesprochen hat – erst von dem Zeitpunkt ab nicht mehr schutzwürdig, in dem der Gesetzgeber ein rückwirkendes Gesetz beschlossen hat.

2. Der Hamburger Senat glaubt, die Voraussehbarkeit der rückwirkenden Regelung weiter daraus ableiten zu können, daß in den Haushaltsplänen der Rechnungsjahre 1955 bis 1957 den Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer stets ein Steuersatz von 7 v. H. zugrundegelegt und in den Erläuterungen dazu ausdrücklich darauf hingewiesen wurde. Dieser Umstand war jedoch nicht geeignet, das Vertrauen der Steuerpflichtigen in das geltende Recht zu beeinträchtigen, da für einen Ansatz in dieser Höhe eine gesetzliche Grundlage nicht bestand.

3. Auch die Tatsache, daß die hamburgische Finanzverwaltung die Grunderwerbsteuer in der Zeit vor der Verkündung des Grunderwerbsteueränderungsgesetzes stets in Höhe von 7 v. H. erhoben hat, vermag die in diesem Gesetz angeordnete Rückwirkung nicht zu rechtfertigen. Diese Verwaltungsübung wäre allenfalls dann von Bedeutung, wenn sie durch einen Rechtsschein formal gedeckt gewesen wäre (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2 BvL 6/59 vom 19. Dezember 1961). Das war aber hier nicht der Fall. Der an Stelle der Wertzuwachssteuer erhobene Zuschlag zur Grunderwerbsteuer in Höhe von 2 v. H. wurde in Hamburg mindestens seit dem 6. Mai 1955 bis zum Inkrafttreten des Grunderwerbsteueränderungsgesetzes ohne Rechtsgrundlage erhoben. Die Freie und Hansestadt Hamburg kann sich daher zur Rechtfertigung der im Grunderwerbsteueränderungsgesetz angeordneten Rückwirkung nicht auf diese offenkundig ungesetzliche Verwaltungsübung berufen.

4. Es sind auch keine dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordneten zwingenden Gründe des gemeinen Wohls ersichtlich, die die Rückwirkung des Grunderwerbsteueränderungsgesetzes ausnahmsweise als mit dem Grundgesetz vereinbar erscheinen lassen könnten. Die Höhe der Grunderwerbsteuer in den anderen Ländern kann in diesem Zusammenhang ebensowenig ins Gewicht fallen wie der Wunsch, die der Grunderwerbsteuer im Rückwirkungszeitraum unterliegenden Vorgänge ebenso wie jene zu behandeln, die vorher oder nachher verwirklicht wurden.

III.

Das Grunderwerbsteueränderungsgesetz widerspricht also, soweit es Wirksamkeit für die Zeit vor seiner Verkündung beansprucht, dem Grundgesetz. Die Rückwirkung ist in § 3 Abs. 1 bis 3 GrEStÄG enthalten, ferner in § 3 Abs. 4 GrEStÄG, soweit darin auch das Außerkrafttreten des entgegenstehenden Rechts auf den 6. Mai 1955 bezogen wird. Da nach Art. 54 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952 Gesetze grundsätzlich mit dem auf die Ausgabe des Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblattes folgenden Tage in Kraft treten, war die Nichtigkeit des § 3 Abs. 4 auszusprechen, soweit sich seine Wirkung auf die Zeit vor dem 10. April 1958 erstreckt.

Fundstellen

BVerfGE, 206