BSG Urteil vom 11.12.1992 - 9a RV 17/91

Verfahrensgang

LSG Baden-Württemberg (Urteil vom 08.02.1991)

SG Stuttgart (Urteil vom 25.02.1988)

Tenor

Auf die Revision des Beklagten werden das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 8. Februar 1991 und das Urteil des Sozialgerichts Stuttgart vom 25. Februar 1988 abgeändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Sozialgerichts Stuttgart wird zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Tatbestand

I

Die Beteiligten streiten darüber, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger die Fahrkosten zu erstatten, die diesem durch die Teilnahme an Versehrtenleibesübungen entstanden sind.

Der Kläger, der vom Beklagten – ua wegen Verlustes beider Unterschenkel – Beschädigtenrente eines Erwerbsunfähigen bezieht, betreibt seit langem Versehrtensport. Seit Mai 1984 nimmt er – statt wie früher an den Veranstaltungen der Versehrtensportgemeinschaft (VSG) E. … – an denjenigen der VSG L. … teil. 1969 hatte der Beklagte ihm die Benutzung seines eigenen Pkw für den Besuch der Übungsveranstaltungen in E. … gestattet. Die Fahrkosten rechnete der Kläger mit der dortigen VSG ab. Seit 1979 erhielt er pro Übungsveranstaltung 7,52 DM. Diese Summe setzte sich aus einem festen Höchstbetrag von 6,50 DM und einem Zuschlag von 1,02 DM für seine Begleitperson zusammen. Sowohl die VSG L. … als auch die VSG E. … sowie der Behindertensport-Verein (BSV) S. … sind im Württembergischen Versehrtensportverband zusammengeschlossen, der wiederum – zusammen mit dem Badischen Behindertensportverband – Mitglied des Dachverbandes „Behindertensportverband Baden-Württemberg e.V.” (Beigeladener zu 1.) ist. Mit diesem hat der Beklagte durch das Landesversorgungsamt am 2. Oktober 1981 einen Vertrag gemäß § 8 der Verordnung vom 29. Juli 1981 – Versehrtenleibesübungen-Verordnung (VÜbV) geschlossen, in welchem ua die Erstattung von Fahrkosten an Beschädigte geregelt ist.

Mit Schreiben vom 25. März 1985 beantragte der Kläger beim Landesversorgungsamt Baden-Württemberg die Erstattung seiner seit Mai 1984 durch seine Teilnahme an den Veranstaltungen der VSG L. … entstandenen Fahrkosten nach den beamtenrechtlichen Bestimmungen über die Erstattung von Reisekosten. Mit Schreiben vom 24. Juli 1985 (gegen das der Kläger „Widerspruch” erhob) und vom 14. April 1986 wies das Landesversorgungsamt auf seinen mit dem Beigeladenen zu 1. geschlossenen Vertrag hin und äußerte zugleich seine Meinung darüber, wie dieser Vertrag auszulegen sei und welche Ansprüche gegenüber dem Beigeladenen zu 1. bzw den in seinen Gliedverbänden organisierten Sportgemeinschaften bestünden. Grundsätzlich seien diese Kosten entsprechend dem für Bundesbeamte geltenden Reisekostenrecht in der Reisekostenstufe A zu erstatten, der Beigeladene zu 1. sei jedoch berechtigt, einen Höchstbetrag je Übungsveranstaltung festzusetzen, was – in Höhe von 6,50 DM – geschehen sei. Der Landesverband dürfe ab 1. Juli 1986 die Fahrkostenerstattung auch auf den Betrag beschränken, der beim Besuch der nächstgelegenen Übungsstätte (BSV S. …) anfallen würde. Ab diesem Zeitpunkt werde der Kläger gebeten, die Veranstaltungen des BSV S. … zu besuchen. Mit Schreiben vom 9. Oktober 1985 forderte das Landesversorgungsamt den Beigeladenen zu 1. auf, die dem Kläger zustehenden Fahrkosten bis zum 30. Juni 1985 in zulässigem Umfang der VSG L. … zuzuweisen und diese um Auszahlung zu bitten. Von diesem Schreiben erhielt der Kläger nach den Feststellungen des Landessozialgerichts (LSG) mit Schreiben vom 10. November 1985 „Kenntnis”.

Der Kläger sah die an ihn gerichteten Schreiben vom 24. Juli 1985 und vom 14. April 1986 als Verwaltungsakte „Entscheidungen”) an und focht diese vor dem Sozialgericht Stuttgart (SG) mit dem Antrag an, diese „Bescheide” aufzuheben und ihm ab dem zweiten Kalendervierteljahr 1984 für ihn selbst 0,31 DM pro km und für seine Begleitperson 0,03 DM pro km auszuzahlen und sämtliche ab 1. Juli 1981 nicht rechtzeitig erbrachten Leistungen zu verzinsen.

Das SG lud den BSV Baden-Württemberg und die Bundesrepublik Deutschland bei. Es sah die genannten Schreiben des Beklagten nicht als Verwaltungsakte an, sondern ging von einer „schlichten Leistungsklage” aus. Mit Urteil vom 25. Februar 1988 verurteilte es den Beklagten, dem Kläger für „sämtliche früher oder in Zukunft in L. … durchgeführten Übungstage” 7,52 DM je Tag zu zahlen und die Nachzahlungsbeträge ab 14. November 1986 mit 4 vH zu verzinsen. Im übrigen wies es die Klage ab.

Gegen dieses Urteil legten Kläger, Beklagter und Beigeladener zu 1. Berufung ein. Das LSG sah in den Schreiben des Beklagten vom 9. Oktober 1985 an den Beigeladenen zu 1. und vom 14. April 1986 Verwaltungsakte. Mit Urteil vom 8. Februar 1991 änderte es das Urteil des SG und die vorgenannten „Bescheide” sowie „die weiteren Fahrkostenerstattung für die Teilnahme an Versehrtenleibesübungen betreffenden Bescheide/Abrechnungen” ab und verurteilte den Beklagten zur Erstattung von Fahrkosten ohne Begrenzung auf einen Höchstbetrag nebst Zinsen ab 6. Juni 1984. Die Berufungen des Beklagten und des Beigeladenen zu 1. wies das LSG zurück. Der Kläger habe einen Anspruch auf Fahrkostenerstattung unmittelbar gegen den Beklagten gehabt. Dies folge aus einer analogen Anwendung des § 24 Bundesversorgungsgesetz (BVG). Die Höchstbetragsregelung im Vertrag vom 2. Oktober 1981 finde eine Stütze weder in den §§ 11a, 24a BVG noch in der VÜbV. Der Beklagte habe „durch sein ständiges Verwaltungshandeln”, insbesondere durch sein Schreiben vom 9. Oktober 1985, die Teilnahme des Klägers am Versehrtensport „außerhalb S’ … s” genehmigt und damit eine auf Dauer gerichtete Entscheidung getroffen. Der Entzug der „durch Verwaltungsakt zugestandenen Rechte” könne nur unter den Voraussetzungen des § 45 iVm § 24 Sozialgesetzbuch – Verwaltungsverfahren – (SGB X) erfolgen. Die Voraussetzungen beider Bestimmungen lägen nicht vor, insbesondere habe der Beklagte den Kläger nicht angehört.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten. Die Festlegung eines Höchstbetrages für die Fahrkostenerstattung sei zulässig gewesen. Er, der Beklagte, habe entgegen den Ausführungen des LSG die Teilnahme des Klägers am Versehrtensport außerhalb S’ … s weder genehmigt noch gebilligt. Seit 1981 sei zudem allein die jeweilige Versehrtensportgruppe für die Erstattung von Fahrkosten zuständig. Die Höhe der von dort geleisteten Zahlungen wirke sich im Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagtem nicht aus. Die Rechtsauffassung des LSG verkenne die Bedeutung der Vorschrift des § 24a Buchst b BVG und der dazu ergangenen Verordnung.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Landessozialgerichts Baden-Württemberg vom 8. Februar 1991 aufzuheben und das Urteil des Sozialgerichts Stuttgart vom 25. Februar 1988 abzuändern, die Klage abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

Er hält das Urteil des LSG für zutreffend.

Die Beigeladenen schließen sich den Ausführungen des Beklagten an.

Alle Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

II

Die Revision des beklagten Landes ist begründet. Die Urteile der Vorinstanzen sind aufzuheben; die Klage ist unzulässig und daher abzuweisen.

Schon in dem Rechtsstreit des Klägers gegen den Beklagten, der mit dem Urteil des 10. Senats des Bundessozialgerichts (BSG) vom 1. Dezember 1978 (BSGE 47, 214) endete, war vorab die Rechtsfrage zu entscheiden, die auch im vorliegenden Fall streitig ist: Es ist zu entscheiden, ob die Versorgungsverwaltung oder ein Rechtsträger des organisierten Sports zuständig ist, den Teilnehmern an Versehrtenleibesübungen Fahrkosten zu zahlen und damit die vielfältigen tatsächlichen und rechtlichen Fragen zu klären, die der Kläger im Zusammenhang mit Fahrten zu verschiedenen Übungsveranstaltungen an verschiedenen Orten und bei verschiedenen Sportgemeinschaften immer wieder aufwirft. In dem 1978 entschiedenen Fall hatten die Vorinstanzen die Klage als unzulässig abgewiesen. Sie waren der Meinung, nach den Verwaltungsvorschriften des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung ≪BMA≫ (idF vom 26. Juni 1969, Beilage zum BAnz Nr 119) sei die Verwaltung nur dafür zuständig, den Sportgemeinschaften die Fahrkosten der Beschädigten zu erstatten, nicht aber, sie den Beschädigten zu zahlen. Die Zahlung sowie die Entscheidung über die Zahlungsansprüche sei Aufgabe der Sportgemeinschaften. Das BSG folgte damals dieser Auffassung nur deswegen nicht, weil der Verwaltungsvorschrift, welche die Erstattung der Fahrkosten vorsah (Verwaltungsvorschrift Nr 3d zu § 11a BVG), eine gesetzliche Ermächtigung fehlte. Der BMA habe den Versehrtensportgemeinschaften keine Entscheidungskompetenz über gesetzliche Ansprüche der Beschädigten übertragen dürfen. Daß ein gesetzlicher Anspruch auf Zahlung der Fahrkosten bestehe, folge aus einer entsprechenden Anwendung des § 24 BVG. Der Rechtsstreit wurde damals mit der Auflage an das LSG zurückverwiesen, die tatsächlichen Voraussetzungen für den Fahrkostenanspruch des Klägers zu ermitteln. – Die damals vermißte Ermächtigung für eine Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an Stellen außerhalb der Verwaltung ist im Anschluß an das genannte Urteil des BSG durch Art II § 15 Nr 7 des Sozialgesetzbuchs – Verwaltungsverfahren – vom 18. August 1980 (BGBl I 1469) geschaffen worden. § 24a BVG ist ergänzt worden (§ 24a Buchst c BVG, jetzt Buchst b – vgl Art 37 Gesundheits-Reformgesetz vom 20. Dezember 1988, BGBl I 2477). Seither ist der BMA ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats ua „die Grundlagen und die Höchstbeträge der bei Sicherstellung der Versehrtenleibesübungen durch Sportorganisationen zu vereinbarenden pauschalen Vergütung der Aufwendungen festzulegen sowie die Grundlagen für die mit Sportgemeinschaften zu vereinbarende anteilige Vergütung der Aufwendungen, die durch die Teilnahme der Beschädigten an den Übungsveranstaltungen entstehen, näher zu regeln”. Damit ist zwar nicht ausdrücklich gesagt, daß auch über Aufwendungen der Beschädigten selbst, insbesondere Fahrkosten, Festlegungen durch den Verordnungsgeber möglich sind. Der Verordnungsgeber konnte aber im Hinblick besonders auf das genannte Urteil des BSG die Ermächtigung so verstehen. Er hat in § 10 Abs 1 Satz 2 Buchst f VÜbV vom 29. Juli 1981 (BGBl I 779) festgelegt, daß auch Fahrkosten der Beschädigten Aufwendungen der Sportgemeinschaft sind. Diese werden den Sportgemeinschaften in wirklicher Höhe erstattet, wenn die Versorgungsverwaltung mit ihnen Verträge über die Sicherstellung der Versehrtenleibesübungen geschlossen hat. Hat die Versorgungsverwaltung aber, wie hier, mit einer Sportorganisation einen Vertrag über die Sicherstellung der Leibesübungen geschlossen, so werden die Aufwendungen der Sportgemeinschaften, zu denen auch die Fahrkosten gehören, nach § 9 VÜbV pauschal erstattet.

Nach diesen Vorschriften steht fest, daß die Fahrkosten von den Sportgemeinschaften und aus ihrer Kasse auszuzahlen sind. Es fehlt allerdings eine ausdrückliche Regelung der Frage, ob die Sportgemeinschaften die Fahrkosten auch festzusetzen haben. Es fehlen auch Hinweise auf die Anspruchs- und Berechnungsgrundlagen der Fahrkosten. Diese Fragen beurteilen sich nach dem Vertrag, den das beklagte Land mit dem Baden-Württembergischen Behindertensportverband am 2. Oktober 1981 geschlossen hat. Danach gehört zu dem allgemeinen Sicherstellungsauftrag, den der Sportverband übernimmt, nicht nur die Zurverfügungstellung der sachlichen und personellen Mittel für die Leibesübungen, sondern auch die Erledigung der Aufgaben, die die Nebenleistung Fahrkosten mit sich bringt. Nach § 5 Abs 2 des Vertrages wird die Leistung von Fahrkosten bei Benutzung eines Pkw von der „Vorlage einer entsprechenden Genehmigung der zuständigen Verwaltungsbehörde” abhängig gemacht. Daraus folgt, daß für die Entscheidung über die übrigen Voraussetzungen eines Fahrkostenersatzes und über dessen Höhe die Sportorganisation zuständig ist. Die Sportorganisation überträgt diese Aufgaben allerdings nach § 8 des Vertrages ihren Mitgliedern, nämlich den einzelnen Sportgemeinschaften.

Das ist nicht nur sachgerecht, sondern unumgänglich, wenn man an die vielfältigen Ausgestaltungsmöglichkeiten des Behindertensports denkt, die weitgehend den Sportgemeinschaften selbst überlassen bleiben sollen. Die Übungen finden oft an verschiedenen Orten statt, die verschieden weit von der Wohnung der Beschädigten entfernt liegen: In geschlossenen Räumen (Gymnastik im Winter), in Sportstätten (Leichtathletik, Ballspiele) und in Schwimmbädern verschiedener Art. Da die Behindertenleibesübungen nicht nur den Körper trainieren, sondern auch das Gemeinschaftserlebnis und den Leistungsvergleich fördern sollen (vgl dazu eingehend BSGE 39, 78), muß gewährleistet sein, daß Übungsveranstaltungen an besonders geeigneten Orten nicht an Fahrkostenfragen scheitern, die erst durch das Versorgungsamt geklärt werden müssen. Das Interesse an einer ortsnahen, flexiblen und der Vereinbarung zugänglichen Regelung wird besonders in Fällen deutlich, in denen Behinderte, wie der Kläger, eine höhere als übliche Fahrkostenerstattung verlangen, weil einmal aus besonderen Gründen ein Umweg gefahren worden ist. – Gegen die Zuständigkeit der Versorgungsverwaltung zur Entscheidung der einzelnen Fahrkostenfälle sprechen auch die Vorschriften des § 9 VÜbV und des § 9 Abs 3 des Vertrages, wonach mit der pauschalen Vergütung alle für die Erbringung der Versehrtenleibesübungen anfallenden Aufwendungen einschließlich der zu erstattenden Fahrkosten abgegolten werden. Die Pauschalierung bedeutet, daß sich die Höhe einzelner Fahrkostenfälle nicht auf die Höhe des Pauschsatzes auswirkt. Eine positive Entscheidung der Versorgungsverwaltung ginge also voll zu Lasten des Sportverbandes und seiner Mitglieder. Ein solcher Eingriff steht der Versorgungsverwaltung nicht zu. Schon deshalb ist der Beklagte nicht befugt, die Höhe der Fahrkostenerstattung durch Verwaltungsakt zu regeln, weswegen die Äußerungen des Beklagten hierzu auch nicht als Verwaltungsakte gedeutet werden können.

Die Klage wäre auch als Leistungsklage (§ 54 Abs 5 SGG) unzulässig, da als ihr Gegenstand ein öffentlich-rechtlicher Leistungsanspruch behauptet wird, der nur im Hoheitsverhältnis bestehen könnte, über den also, wenn er bestünde, ein Verwaltungsakt ergehen müßte (vgl Meyer-Ladewig aaO RdNr 37 zu § 54). Eine solche Leistungsklage kann auch nicht zur Verurteilung des Beigeladenen zu 1. führen. Auch wenn man davon ausgeht, daß für einen Streit zwischen einem Beschädigten und dem Behindertensportverband der Rechtsweg zu den Sozialgerichten gegeben sein sollte, wäre eine Verurteilung des Sportverbandes als Beigeladener nicht möglich. § 75 Abs 5 SGG läßt nur die Verurteilung eines Versicherungsträgers oder in Angelegenheiten der Kriegsopferversorgung eines Landes nach Beiladung zu.

Die Klage ist auch nicht als Verpflichtungsklage wegen der Erteilung einer etwa durch die Schreiben des Beklagten vom 24. Juli 1985, 9. Oktober 1985 und 14. April 1986 abgelehnten oder unterlassenen „Gestattung” iS des § 3 Abs 2 VÜbV zulässig. Nach dieser Bestimmung ist den Beschädigten die Teilnahme an den Übungsveranstaltungen der örtlich nächsten Sportgemeinschaft zu gestatten, die eine für den Beschädigten in Betracht kommende Versehrtensportart betreibt, wenn er „nach ärztlichem Urteil” nicht an Übungen in den Versehrtensportarten teilnehmen darf, die die örtlich nächste Sportgemeinschaft betreibt, mit deren zuständiger Sportorganisation ein Vertrag zur Sicherstellung eines ausreichenden Leistungsangebotes (§§ 8, 9 Abs 1 VÜbV) besteht. Die genannten Schreiben sind keine Verwaltungsakte, mit denen eine solche Gestattung abgelehnt wird, zumal der Kläger einen Verwaltungsakt dieser Art nie beantragt hat. Er hat auch nicht geltend gemacht, er könne „nach ärztlichem Urteil” nicht an den Übungen der örtlich nächsten Sportgemeinschaft teilnehmen. Er hat sich vielmehr stets auf ein ihm ohne besondere Gestattung kraft Gesetzes oder bereits früher erteilter Genehmigung zustehendes Recht berufen, die Veranstaltungen der VSG L. … zu besuchen. Mithin bestand für den Beklagten auch kein Anlaß, über die Gestattung nach § 3 Abs 2 VÜbV zu befinden.

Auch als Anfechtungsklage gegen die Rücknahme einer bereits früher erteilten derartigen Gestattung ist die Klage nicht zulässig, da es an einem Rücknahmebescheid iS des § 45 SGB X fehlt. Im Gegensatz zur Auffassung des LSG hat der Beklagte insbesondere mit den fraglichen Schreiben keinen früheren begünstigenden Bescheid zurückgenommen, mit welchem er dem Kläger seit Jahren unbefristet gestattet hätte, an Veranstaltungen von Versehrtensportgemeinschaften „außerhalb S’ … s” teilzunehmen. Ein Bescheid dieses Inhalts ist nämlich, jedenfalls im Hinblick auf die VSG L. …, nicht ergangen und konnte daher auch nicht zurückgenommen werden. Ein solcher Gestattungsbescheid ist insbesondere nicht im Schreiben des Landesversorgungsamtes vom 9. Oktober 1985 in Verbindung mit seinem Verhalten in den Jahren bis 1984 zu sehen. Darin, daß der Beklagte die Teilnahme des Klägers an den Veranstaltungen der VSG L. … zur Kenntnis nahm und dem Beigeladenen zu 1. für eine Übergangszeit die Weitergewährung der Fahrkosten in derselben Höhe vorschlug, wie sie bisher für die Fahrten nach E. … erstattet worden waren, liegt noch kein auf die Genehmigung des Besuchs der Sportstätte L. … gerichteter formloser begünstigender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung.

Schon aus Gründen der Rechtsklarheit durfte aus diesem Verhalten des Beklagten kein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung hergeleitet werden. Richtig ist zwar, daß nicht nur Verwaltungsakte, die als solche bezeichnet sind, in Bestandskraft erwachsen können. Auch in anderer Form geäußerte Willenserklärungen der Verwaltung können bestandskraftfähige Verwaltungsakte sein. Erforderlich ist aber, daß allen Beteiligten verdeutlicht worden ist, daß eine Regelung getroffen werden soll, die vorbehaltlich späterer tatsächlicher oder rechtlicher Änderungen auf Dauer Geltung behalten soll. Dieses Erfordernis ist besonders dann zu beachten, wenn es neben dem Begünstigten auch einen Belasteten gibt. Ihm muß zweifelsfrei klargemacht werden, daß er an der Regelung festgehalten wird, wenn er keinen Rechtsbehelf einlegt. Belastet worden wäre durch einen formlosen Gestattungsbescheid hier der beigeladene Sportverband, der ohne Erstattungsanspruch im Einzelfall höhere Fahrkosten hätte ersetzen müssen als für den Normalfall vorgesehen waren. Seinem Bedürfnis nach Rechtsklarheit hätte hier nur durch einen formalen Verwaltungsakt mit Rechtsmittelbelehrung durch die zuständige Behörde, das Versorgungsamt, entsprochen werden können.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

Dokument-Index HI1175087