Leitsatz (amtlich)

1. Ist ein Streit nach SGG § 215 Abs 9 vom BVerwG auf das BSG übergegangen, bevor das BVerwG über eine gegen die Nichtzulassung der Berufung erhobene Beschwerde nach BVerwGG § 53 Abs 3 entschieden hat, so hat nunmehr das BSG darüber zu befinden, ob es sich um eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung iS des SGG § 162 Abs 1 Nr 1 handelt und somit die Revision statthaft ist.

2. War eine Klage vor einem Verwaltungsgericht in der britischen Zone gegen eine Behörde gerichtet (MRV 165 § 50) und ist der Rechtsstreit nach SGG § 215 Abs 9 vom BVerwG auf das BSG übergegangen, so bleibt die Behörde an dem Verfahren vor dem BSG beteiligt, auch wenn ihr nach Landesrecht nicht die Fähigkeit zuerkannt ist, am Verfahren vor den Sozialgerichten teilzunehmen (SGG § 70 Nr 3).

3. Die Tatsache, daß eine Krankenkasse in die Liste der Versicherungsträger aufgenommen ist, die nach dem Erlass des BMl vom 1951-07-25 (BABl S 386) berechtigt sind, als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts den Bundesadler im Dienstsiegel zu führen, enthebt die Sozialgerichte nicht der Prüfung, ob ob die Krankenkasse eine bundesunmittelbare Körperschaft nach GG Art 87 Abs 2 ist.

4. 4. Erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich der gemeinsamen Betriebskrankenkasse einer Stadt nur geringfügig über das Gebiet eines Landes hinaus, so wird dadurch allein die Eigenschaft einer bundesunmittelbaren Körperschaft nach GG Artikel 87 Abs 2 nicht begründet.

5. Die dem früheren Reichsversicherungsamt nach RVO § 27 e zustehende Befugnis, die Errichtung oder Erweiterung von Gebäuden der Versicherungsträger zu genehmigen steht vorbehaltlich einer Entscheidung nach GG Art 129 Abs 1 S 2 - bei bundesunmittelbaren Versicherungsträgern dem Bundesarbeitsminister im übrigen den obersten Sozialbehörden der Länder zu.

6. Ist eine oberste Bundesbehörde nach GG Art 129 Abs 1 S 1 als "nunmehr sachlich zuständige Stelle" zur Vornahme von Verwaltungsakten ermächtigt, so kann diese Ermächtigung nicht im Verwaltungswege ohne gesetzliche Grundlage auf Landesbehörden übertragen. Der Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 1949-12-06 (IV - 1430/49) vermag daher eine Zuständigkeit der Länder für die Aufsicht über bundesunmittelbare Versicherungsträger nicht zu begründen.

 

Normenkette

SGG § 70 Nr. 3 Fassung: 1953-09-03, § 215 Abs. 9 Fassung: 1953-09-03; GG Art. 129 Abs. 1 S. 1 Fassung: 1949-05-23, S. 2 Fassung: 1949-05-23; SGG § 162 Abs. 1 Nr. 1 Fassung: 1953-09-03; RVO § 27e Fassung: 1930-07-26; GG Art. 87 Abs. 2 Fassung: 1949-05-23; MRV BrZ 165 § 50; BVerwGG § 53 Abs. 3

 

Tenor

Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. Dezember 1952 aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen in Essen verwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt dem abschließenden Urteil vorbehalten.

Von Rechts wegen!

 

Gründe

I

Die Klägerin beantragte am 30. August 1949 beim Versicherungsamt der Stadt K... die Genehmigung zur Errichtung eines Verwaltungsgebäudes, das als Ersatzbau für ein im Kriege zerstörtes Gebäude die Diensträume der Klägerin und die Nebenstelle des Vertrauensärztlichen Dienstes aufnehmen sollte; außerdem sollten in dem Neubau 6 Wohnungen eingerichtet werden. Der Antrag wurde dem beklagten Arbeits- und Sozialminister des Landes Nordrhein-Westfalen vorgelegt, der durch Bescheid vom 21. Oktober 1949 die Genehmigung versagte:

Die aufzuwendenden Kosten von rund 278.000 DM ständen nicht in einem angemessenen Verhältnis zu der Mitgliederzahl (17.000) der Kasse. Das Bauvorhaben gehe über den Bedarf der Kasse an Verwaltungsräumen weit hinaus. Die Vertrauens-ärztliche Dienststelle könne anderweitig untergebracht werden. Es sei auch nicht zu verantworten, Betriebsmittel einer Krankenkasse in so erheblichem Umfange zum Bau von Wohnungen in einem Verwaltungsgebäude zu verwenden.

Den Einspruch der Klägerin gegen den Versagungsbescheid wies der Beklagte mit Bescheid vom 10.Februar 1950 als unbegründet zurück: Seine Zuständigkeit zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag ergebe sich aus dem von der Britischen Militärregierung delegierten Aufsichtsrecht, darüber hinaus aus Art. 83 in Verb. M.Art.87 Abs.2 d des Bonner Grundgesetzes (GG), da sich die Zuständigkeit der Klägerin nicht über das Gebiet eines Landes hinaus erstrecke.

Die Klägerin ließ das beantragte Bauvorhaben in den Jahren 1949/50 durchführen. Sie erhob Klage beim Landesverwaltungsgericht K... mit dem Antrag, die Bescheide des Beklagten vom 21.Oktober 1949 und 10. Februar 1950 für nichtig zu erklären, hilfsweise diese Verwaltungsakte als rechtswidrig aufzuheben.

Das Landesverwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 26. Juli 1950 ab. Es hielt den beklagten Landesminister kraft einer Delegation des Aufsichtsrechts durch die Britische Militärregierung für zuständig, den angefochtenen Verwaltungsakt zu erlassen. Nach Art. II Abs. 3 der MKVO Nr.57 (Amtsblatt der Militärregierung Deutschland, Brit. Kontrollgebiet 1947, S.344) sei die Landesregierung für alle Angelegenheiten zuständig, in denen sie zur Tätigkeit von der Militärregierung aufgefordert werde. Eine solche Aufforderung sei durch Manpower Office Land Nordrhein-Westfalen - 714 HQ CCC D. - mit Schreiben vom 14. November 1946 erfolgt, in dem es heiße:

"Es wird Ihnen hiermit mitgeteilt, daß mit Wirkung vom 25. November 1946 einschließlich der Minister für Arbeit unter Aufsicht der Militärregierung die Verantwortung für die Arbeitsverwaltungen und Arbeitslosenversicherung, Gewerberecht in seiner jetzigen Form und die Sozialversicherung des Landes Nordrhein-Westfalen übernimmt. Seine Anordnungen müssen von allen Beteiligten entsprechend beachtet werden."

Im Berufungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster machte die Klägerin insbesondere geltend, sie sei eine bundesunmittelbare Körperschaft, da sich ihre Zuständigkeit über das Gebiet eines Landes hinaus erstrecke; sie sei auch in das Verzeichnis der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts aufgenommen: (BABl.1952, S. 247/8). Demgegenüber berief sich der Beklagte außer auf die Delegation des Aufsichtsrechts durch die Britische Militärregierung auf den Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 - IV - 1430/49 - an die Länder des Bundesgebietes, in dem der 'Bundesarbeitsminister seine Absicht kundtat, bis zur endgültigen Regelung der Dienstaufsicht über die bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts grundsätzlich die Dienstaufsicht dem Arbeitsminister des Landes zu übertragen, in dessen Bereich der Versicherungsträger seinen Sitz habe, und im Schlußsatz sich damit einverstanden erklärte, daß im Hinblick auf die Eilbedürftigkeit schon jetzt nach der beabsichtigten Regelung verfahren werde.

Die Berufung der Klägerin hatte keinen Erfolg. In dem die Berufung zurückweisenden Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. Dezember 1952 wurde die Revision zum Bundesverwaltungsgericht nicht zugelassen.

Das Oberverwaltungsgericht gründete sein Entscheidung vor allem auf folgende Erwägungen: Die Genehmigung zum Bau des Verwaltungsgebäudes nach § 27 e RVO. sei auch nach Auflösung des Reichsversicherungsamts erforderlich Die Klägerin sei eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts, weil ihr Zuständigkeitsbereich sich auf Betriebe erstrecke, die sowohl im Lande Nordrhein-Westfalen als auch im Lande Rheinland-Pfalz lägen. Aus der Natur der Sache ergebe sich, daß eine bundesunmittelbare Körperschaft des Öffentlichen Rechts nur von Bundesbehörden beaufsichtigt werden könne; für die Erteilung der Genehmigung nach § 27 e RVO sei deshalb grundsätzlich der Bundesminister für Arbeit zuständig. Durch den Erlaß vom 6. Dezember 1949 habe dieser jedoch seine aufsichtsmäßigen Befugnisse auf die Länder delegiert. Demnach sei der Beklagte zwar nicht bei seiner ersten Entscheidung vom 21. Oktober 1949, wohl aber bei seiner Einspruchsentscheidung vom 10. Februar 1950 sachlich zuständig gewesen; das genüge aber auch, da es bei der Anfechtung von Verwaltungsakten auf den Verwaltungsakt in seiner letzten Gestalt ankomme. Unerheblich sei, daß der Beklagte seine Entscheidung nicht in der Beschlußform erlassen habe, wie sie früher das Reichsversicherungsamt angewendet habe. Ein Ermessensmißbrauch des Beklagten sei nicht festzustellend.

Die Klägerin legte gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Revision zum Bundesverwaltungsgericht ein und focht ferner die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde an. Das Oberverwaltungsgericht half der Beschwerde nicht ab. Durch Beschluß vom 5. März 1954 stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, daß der Rechtsstreit am 1. Januar 1954 auf das Bundessozialgericht übergegangen sei.

Im Verfahren vor dem Bundessozialgericht hat die Klägerin beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Münster vom Dezember 1952 und des Landesverwaltungsgerichts Köln vom 26. Juli 1950 sowie die Einspruchsentscheidung des Beklagten vom 10. Februar 1950 und dessen Bescheid vom 21. Oktober 1949 aufzuheben,

hilfsweise,

über die Beschwerde wegen der Nichtzulassung der Revision zu entscheiden.

Sie rügt, daß ihr das rechtliche Gehör versagt worden sei, weil ihr der Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 nicht im Text bekanntgegeben worden sei; der Schriftsatz des Beklagten vom 26. Mai 1952, der den Erlaß zitiere, sei ihr nicht zur Kenntnis gebracht worden. Sie macht ferner geltend, daß die angefochtene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts das Bundesrecht in mehrfacher Hinsicht verletze:

§ 27 e RVO sei unanwendbar, solange nicht anstelle des früheren Reichsversicherungsamts ein Bundesversicherungsamt geschaffen worden sei. Die Genehmigung nach § 27 e RVO könne nur im förmlichen Beschlußverfahren (§§ 1780 ff RVO) ergehen. Der Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 betr. die Übertragung der Dienstaufsicht über die bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts habe dem beklagten Landesminister nicht die Zuständigkeit für die angefochtenen Bescheide geben können, da dieser Erlaß nicht rechtsgültig sei, überdies es sich bei der Genehmigung nach § 27 e RVO um eine Frage der Vermögensverwaltung nicht der Aufsicht handele.

Der Beklagte hat beantragt,

1.) die Revision der Klägerin als unzulässig zu verwerfen,

hilfsweise,

die Revision der Klägerin als unbegründet zurückzuweisen,

2.) den hilfsweise gestellten Antrag der Klägerin auf Entscheidung über die Nichtzulassungsbeschwerde zurückzuweisen.

Der Beklagte ist der Ansicht, daß die Revision unzulässig sei: Das Oberverwaltungsgericht habe die Revision nicht zugelassen; eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision sei im sozialgerichtlichen Verfahren nicht vorgesehen. Ein wesentlicher Verfahrensmangel könne in der Nichtübersendung des Schriftsatzes des Beklagten vom 26. Mai 1952 schon deshalb nicht erblickt werden, weil der Beklagte sich noch in einem späteren Schriftsatz und in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht auf den Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 berufen habe. Im übrigen sei der Beklagte nicht fähig, am Verfahren vor dem Bundessozialgericht beteiligt zu sein, denn das Land Nordrhein-Westfalen habe bisher Bestimmungen zu §70 Nr.3 SGG nicht erlassen.

II

1.) In Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht ist festzustellen, daß der Rechtsstreit nach § 215 Abs.9 in Vbd. mit §§ 51 Abs. 1, 224 Abs. 1 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) auf das Bundessozialgericht übergegangen und dieses Gericht für die Entscheidung über die Revision der Klägerin zuständig ist.

2.) Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Abgabebeschluß den beklagten Landesminister als parteifähig angesehen, wie es der in seinem Beschluß vom 4.November 1953 (Monatsschrift für Deutsches Recht 1954 S.525) näher begründeten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht. In der Sozialgerichtsbarkeit sind Behörden nach § 70 Nr. 3 SGG "fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, sofern das Landesrecht dies bestimmt". Das Land Nordrhein-Westfalen hat die Parteifähigkeit seiner Behörden vor den Sozialgerichten bisher nicht geregelt.

Bei der Prüfung der Frage, ob die im ersten und zweiten Rechtszug als Partei aufgetretene Behörde (§ 50 MVO 165) auch im Revisionsverfahren vor dem Bundessozialgericht Beteiligte bleiben kann oder ob an ihre Stelle das von der Behörde vertretene Land zu treten hat, ist davon auszugehen, daß ein Parteienwechsel vorliegt, wenn die bisherige Partei im Revisionsverfahren als Vertreter einer anderen Partei auftritt. Ein solcher Wechsel der Parteien im Prozeß wird nach der feststehenden Rechtsprechung des Reichsgerichts (vgl. RGZ. Bd.108 S. 351, Bd. 157 S. 377) und des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O S.525) sowie der herrschenden Meinung im Schrifttum als Klageänderung angesehen (vgl. Stein-Jonas-Schönke, ZPO, 18. Aufl., Anm. II zu .§ 268; Baumbach-Lauterbach, ZPO, 22. Aufl., Ann.2 zu § 264; Klinger, VO über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone, 3.Aufl., Anm. A zu § 67; Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsgesetz für Bayern, Bremen, Hessen und Württemberg-Baden, 1950, Anm. 3 zu § 46; Peters-Sautter-Wolff, Komm. Z. Sozialgerichtsbarkeit - Stand: April 1955 Anm. 1 zu §99). Der Ansicht, daß ein Parteienwechsel nach den Grundsätzen der Klageänderung zu beurteilen ist, ist zuzustimmen. Die Feststellung des richtigen Beteiligten stößt im Verfahren vor den Sozialgerichten nicht selten auf Schwierigkeiten. Es ist ein Grundgedanke dieses Verfahrensrechts (vgl. §§ .106 Abs.1, 112 Abs.2 Satz 2 SGG), daß den häufig ungewandten und rechtsunkundigen Beteiligten von Amts wegen geholfen werden muß, ihr Prozeßanliegen in sachgemäßer Form zu verfolgen. Es entspricht dieser Auffassung, wenn der Fehlgriff eines Beteiligten in der Wahl des richtigen Beteiligten nach den Grundsätzen der Klageänderung behandelt wird mit der Folge, daß das Sozialgericht und das Landessozialgericht sie - ohne Einwilligung der übrigen Beteiligten - als sachdienlich zulassen kann (§§ 99 Abs. 1 u. 4, 153 SGG). Im Revisionsverfahren ist aber eine Klageänderung nach § 168 SGG unzulässig, weil die Natur dieses Verfahrens als Rechtskontrolle es ausschließt, daß das Revisionsurteil zwischen anderen Beteiligten als das Berufungsurteil ergeht (vgl. BverwG. A.a.O. S.525). Ein Parteienwechsel derart, daß an die Stelle des beklagten Landesministers das Land Nordrhein-Westfalen tritt, ist also im Verfahren vor dem Bundessozialgericht nicht zulässig. Andererseits könnte der Beklagte nach dem Wortlaut des § 70 Nr.3 SGG mangels entsprechender landesgesetzlicher Bestimmungen nicht Beteiligter sein. Die vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten zulässig gegen die Behörde erhobene Klage müßte daher bei Anwendung des § 70 Nr.3 SGG auf Fälle der vorliegenden Art in der Revisionsinstanz vom Bundessozialgericht als unzulässig abgewiesen werden. Ein solches Ergebnis stände aber mit dem Grundgedanken des § 215 Abs.9 SGG offensichtlich in Widerspruch; denn diese Übergangsvorschrift soll gerade die baldige Entscheidung der schon in der letzten Instanz der allgemeinen Verwaltungsgerichte schwebenden Streitsachen durch das Bundessozialgericht ermöglichen. Der in § 215 Abs. 9 SGG vorgeschriebene "Übergang" der beim Bundesverwaltungsgericht rechtshängigen Sachen auf das Bundessozialgericht schließt es grundsätzlich aus, daß dieser Übergang zugleich - infolge der abweichenden Vorschriften der beiden Verfahren - die Unzulässigkeit einer bisher zulässigen Klage zur Folge haben könnte. Deshalb muß der Grundsatz, daß eine Behörde nicht Beteiligte eines sozialgerichtlichen Verfahrens sein kann, sofern das Land nicht eine entsprechende Regelung im Sinne des § 70 Nr. 3 SGG getroffen hat, zwangsläufig eine Einschränkung erfahren, wenn seine folgerichtige Durchführung infolge des für das Revisionsverfahren grundlegenden Verbots der Klageänderung zur Unzulässigkeit der Klage führen würde. Diese Auffassung wird allein dem Bedürfnis nach Rechtsschutz gerecht. Ein Rechtsstreit, der nach zwingendem Recht (§ 50 MRVO 165) gegen eine Behörde im ersten und zweiten Rechtszug durchgeführt wird, kann nicht dadurch seine Grundlage verlieren, daß die das Revisionsverfahren beherrschende neue Verfahrensordnung des SGG von einer anderen Auffassung über die Parteifähigkeit von Behörden ausgeht. Der Beklagte bleibt somit für dieses Verfahren Beteiligter.

3.) Nach § 215 Abs. 9, 2. Halbsatz SGG richtet sich die Zulässigkeit der Revision nach dem SGG. Demnach wäre die Revision nach § 162 Abs. 1 Nr. 1 SGG zulässig, wenn sie das Landessozialgericht etwa wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen hätte. Schon die Tatsache, daß in den Übergangsfallen nach § 215 Abs. 9 SGG eine Zulassung durch das Landessozialgericht nicht in Betracht kommt, läßt erkennen, daß die Zulässigkeit der Revision nach § 162 SGG unter Berücksichtigung des Umstandes zu beurteilen ist, daß der Rechtsstreit vom verwaltungsrechtlichen in das sozialgerichtliche Verfahren übergeleitet wurde. Die Überleitung des Prozesses von einer Gerichtsbarkeit auf die andere verbietet eine schematische Anwendung der Zulassungsbestimmungen. Nach dem in § 215 Abs. 9 SGG zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzgebers soll einerseits das Rechtsschutzinteresse der Beteiligten dadurch gewahrt werden, daß die rechtshängige Sache in dem prozeßrechtlichen Zustand, in dem sie sich bei Inkrafttreten des SGG befindet, auf das nunmehr zur Entscheidung berufene Revisionsgericht übergeht. Auf der anderen Seite sollen für die Revision grundsätzlich die Beschränkungen gelten, die für eine aus dem sozialgerichtlichen Verfahren erwachsene Revision maßgebend wären. Wenn daher wie im vorliegenden Fall im verwaltungsgerichtlichen Verfahren über die Frage der Zulassung der Revision - infolge Einlegung der Zulassungsbeschwerde - noch nicht abschließend entschieden ist, so muß nunmehr die Entscheidung darüber vom Bundessozialgericht getroffen werden, bei dem die Sache anhängig ist. Andernfalls könnte der Grundgedanke des § 215 Abs.9, letzter Halbsatz, wonach für die Zulässigkeit der Revision die Grundsätze des SGG gelten sollen, nicht verwirklicht werden, denn diese Grundsätze erfordern, daß eine Instanz vorhanden ist, die über die Zulassung der Revision entscheidet. Ist eine solche Entscheidung nach der Art des bisherigen Verfahrens infolge der besonderen Gegebenheiten des Überleitungsverfahrens noch nicht getroffen worden, so muß sie nunmehr vom Bundessozialgericht nachgeholt werden. - Der Senat läßt dahingestellt, ob die Rechtslage ebenso zu beurteilen wäre, wenn der Revisionskläger die Nichtzulassung der Revision im verwaltungsgerichtlichen Verfahren überhaupt nicht angefochten hätte. Im Streitfall war Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegt und die Zulassungsfrage damit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren offen gebliebene.

Die somit in diesem Fall vom Bundessozialgericht zu klärende Frage, ob die Nachprüfung des angefochtenen Urteils Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 162 Abs. 1 Satz 1 SGG betrifft, ist zu bejahen. Die Frage, auf wen die Genehmigungskompetenz des § 27 e RVO übergegangen ist, hat eine weit über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung, die im Hinblick auf die vielfachen Veränderungen der gesetzlichen Grundlagen seit 1945 eine höchstrichterliche Entscheidung notwendig erscheinen läßt.

Die Revision ist deshalb statthaft. Eines Eingehens auf den von der Klägerin hilfsweise gestellten Antrag, über die von der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision nach § 53 Abs. 3 BVerwGG eingelegte Beschwerde zu entscheiden, bedurfte es bei dieser Sachlage nicht.

III

Soweit die Revision darauf gestützt ist, daß der Klägerin das rechtliche Gehör versagt worden sei, weil ihr der Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 über die Delegation des Aufsichtsrechts an die Länder nicht im Wortlaut bekanntgegeben worden sei, will sie offenbar Verletzung des § 128 Abs. 2 SGG geltend machen. Auf diese Verfahrensrüge braucht jedoch nicht eingegangen zu werden, da die Revision sich aus anderen Gründen als begründet erweist.

1.) Nach § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG wäre der angefochtene Bescheid des beklagten Landesministers ohne Rücksicht auf dessen Zuständigkeit rechtswidrig, wenn der Beklagte bei Verweigerung der Baugenehmigung (§ 27 e RVO) die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hätte. Unstreitig hat die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 27 e RVO nicht nur die Gesetzmäßigkeit, sondern auch die Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme zu prüfen, um zu verhüten, daß die Leistungsfähigkeit des Versicherungsträgers zur Erbringung der gesetzlichen Pflichtleistungen durch Festlegung von Geldmitteln in Bauten gefährdet wird (vgl. die amtliche Begründung zu dem der NotVO vom 26.7.1930 zugrundeliegenden Regierungsentwurf - Reichstagsdrucksache Nr.2221, IV. Wahlperiode (1928) S.13 zu. Art. I Nr.2 und 3 -; ferner Kreil in Arbeiterversorgung 1930 S.497 ff. (S.501); Brackmann, Bandbuch der Sozialversicherung Bd. I (Stand: 15.8.54) S. 218d; Kühne-Peters, Handbuch der Krankenversicherung (1951). Teil 1 Anm. zu §§ 27d, 27e RVO). Die Prüfung, ob die Genehmigung zur Errichtung eines Gebäudes zu erteilen ist, hat sich demnach nicht nur darauf zu erstrecken, ob die Errichtung des Gebäudes zulässig ist, sondern auch darauf, ob sie nicht über den notwendigen Bedarf hinausgeht.

Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, läßt die dem angefochtenen Versagungsbescheid gegebene eingehende Begründung keine Verletzung dieser Grundsätze erkennen. Alle Gesichtspunkte der Begründung halten sich im Rahmen eines Ermessens, von der Sache her. Wenn sachfremde parteipolitische Erwägungen bei der Versagung der Genehmigung eine Rolle gespielt hätten, so hätte das die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes im Sinne des § 54 Abs.2 Satz 2 SGG in Frage gestellt. Doch hat die Klägerin es nach der bedenkenfreien Feststellung des Berufungsgerichts daran fehlen lassen, ihre allgemein gehaltene Vermutung durch substantiierte, nachprüfbare Behauptungen zu belegen.

2.) Die Grundlage für den angefochtenen Bescheid des beklagten Landesministers ist § 27 e EVO, der in seiner ihm durch die NotVO des Reichspräsidenten vom 26.Juli 1930 (Vierter Abschnitt, Zweiter Titel, Art. 1 Nr. 4; RGBl. I S. 311 - 322 -) gegebenen Fassung bestimmt, daß die Errichtung- oder Erweiterung von Gebäuden über einen vom Reichsarbeitsminister festgesetzten Kostenbetrag, hinaus der Genehmigung des Reichsversicherungsamts bedarf. Vom Kammergericht (Beschluß vom 27. Mai 1926 in Entsch. u. Mitt. des Reichsversicherungsamts Bd. 19 S.296 ff.) ist für den im Grundgedanken ähnlichen § 27 d RVO, der den Erwerb von Grundstücken betrifft, die Meinung vertreten worden, daß dieser Bestimmung so lange jeder Inhalt fehle, wie der Grenzbetrag nicht festgesetzt sei. Da dieser Entscheidung § 27 d RVO in der vor der NotVO von 1930 gültigen Fassung zugrunde liegt, wonach noch die Aufsichtsbehörde des Versicherungsträgers - wie im Fall der Vermögensanlage nach § 27 c RVO - für die Genehmigung zuständig war, ist die vom Kammergericht seiner Auslegung des § 27 d, RVO gegebene Begründung seit der Neufassung der §§ 27 d, 27 e RV durch die NotVO von 1930 als überholt anzusehen. § 27 e RVO kann jedenfalls nach der Neufassung nur so verstanden werden, daß jede Errichtung von Gebäuden genehmigungspflichtig ist, solange nicht die Errichtung von Gebäuden bis zu einem bestimmten Kostenbetrag für genehmigungsfrei erklärt wird. (So die ständige Praxis des Reichsversicherungsamts: vgl. RundErl. Vom 17.3.1925 in Amtl. Nachr. des RVA. 1925 S.153, ferner Kreil a.a.O. S.500, Brackmann a.a.O. S.218 d, Kühne-Beters a.a.O. Anm. zu § 27 d).

3.) Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß § 27 e RVO nicht dadurch gegenstandslos geworden ist, daß das Reichsversicherungsamt auf Grund der Proklamation Nr. 1 des Obersten Befehlshabers der Alliierten Streitkräfte seine Tätigkeit im Jahre 1945 hat einstellen müssen und eine entsprechende Bundesstelle bisher nicht geschaffen wurde.

Zwar kann die Genehmigungskompetenz des Beklagten entgegen der Meinung des Landesverwaltungsgerichts (ebenso, Altmeyer und Leven in "Ortskrankenkasse" 1952 S.229) nicht daraus hergeleitet werden, daß die Britische Militärregierung im Jahre 1946 das Recht zur Aufsicht über die Sozialversicherung im Lande Nordrhein-Westfalen auf den Beklagten delegierte. Mit dieser Delegation hatte die Militärregierung Teile der ihr nach Okkupationsrecht, also nach Völkerrecht zustehenden deutschen Staatsgewalt auf den Beklagten übertragen. Ein Vorgriff auf eine spätere Zuständigkeitsregelung zwischen dem damals noch nicht existierenden Bund und den Ländern war damit nicht beabsichtigt. Nach Inkrafttreten des GG, das von den drei Besatzungsmächten mit Schreiben vom 12. Mai 1949 genehmigt wurde, kann sich ein Land nicht mehr auf Zuständigkeitszuweisungen kraft Besatzungsrechts berufen, die im GG keine Stütze finden. Die deutsche Hoheitsgewalt als gesetzgebende, exekutive und rechtsprechende Gewalt steht eigenständig neben der obersten Gewalt, die sich die Besatzungsmächte nach dem Besatzungsstatut vorbehielten, aber grundsätzlich nur im Rahmen der im Besatzungsstatut genannten General- und Spezialvorbehalte ausübten. Da das Besatzungsstatut keinen Vorbehalt für die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Ländern gemacht hat, ist davon auszugehen, daß die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern abschließend im GG geregelt ist (vgl. Dennewitz in Bonner Kommentar zum GG (1950), Anhangs: Besatzungsrecht, S. 5; v. Turegg in NJW. 1951 S.. 868; OLG Köln in NJW S.1954 S.893).

Nach Art.123 Abs. 1, 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr.12 GG gilt § 27 e RVO als Bundesrecht fort. Soweit in Rechtsvorschriften, die als Bundesrecht fortgelten, eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten enthalten ist, geht sie nach Art. 129 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 S. 1 GG "auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen" über. Die gelegentlich (Zerhusen in "Betriebskrankenkasse" 1950 S.74 ff und "Ortskrankenkasse" 1952 S. 148) vertretene und von der Klägerin gebilligte Meinung, in der Britischen Besatzungszone könne mangels eines Gesetzes, das die Aufgaben des früheren Reichsversicherungsamts auf eine oder mehrere Nachfolgebehörden übertragen habe, eine Genehmigung zur Errichtung von Gebäuden überhaupt nicht erteilt werden, berücksichtigt nicht die Überleitungsbestimmung des Art.129 GG, die das alte Recht der neuen Ordnung in Bund und Ländern anpaßt.

Dem Übergang der Genehmigungszuständigkeit steht auch nicht, wie die Klägerin meint, der Umstand entgegen, daß das Reichsversicherungsamt die Genehmigungsbescheide in Form von Beschlüssen erteilt, der Beklagte hingegen seinen Bescheid, als "Erlaß" bezeichnet hat. Das Reichsversicherungsamt als oberste Spruch-, Beschluß- und Aufsichtsbehörde der Sozialversicherung (vgl. § 83 RVO alten Rechts - aufgehoben durch § 224 Abs. 3 Nr. 1 SGG - und Abschnitt III des Aufbaugesetzes vom 5.7.1934) wurde je nach dem Aufgabengebiet als rechtsprechende Instanz oder als Verwaltungsbehörde tätig. In § 1780 RVO alten Rechts, wonach die Entscheidungen der Versicherungsbehörden grundsätzlich im Beschlußverfahren zu ergehen hatten, war deshalb der Begriff "Entscheidungen" nicht auf die Rechtsprechungsakte begrenzt, sondern umfaßte auch Verwaltungsakte, die die Versicherungsbehörde als Aufsichtsbehörde erließ. Da die Genehmigungen nach § 27 e RVO nicht zu den kraft Gesetzes der Entscheidung durch den Beschlußsenat vorbehaltenen Sachen gehörten (§ 1781 Abs.1 Satz 1.RVO alten Rechts), waren sie nach § 14 der Verordnung über Geschäftsgang und Verfahren des RVA. vom 24.Dezember 1911 (RGBl. I S. 1083) in der Fassung der Verordnungen vom 12. Januar und 14. Dezember 1923 (RGBl. I S. 56 und 1199) und vom 15. März 1924 (RGBl I S.280) als schlichte Beschlußsachen in der Form zu behandeln, daß sie von einem Mitglied des RVA. als Berichterstatter bearbeitet und vom Präsidenten, einem Direktor oder ständigen Vertreter unterzeichnet wurden. Wie das Berufungsgericht zutreffend festgestellt hat, entsprach diese typisch verwaltungsmäßige Form der Bearbeitung der Rechtsnatur des Genehmigungsbeschlusses als eines Verwaltungsakts. Die äußere Form des Verwaltungsakts ist für die Frage des Kompetenzübergangs nach Art. 129 GG, der allein auf den Inhalt der Ermächtigungen abstellt, unerheblich.

4.) Art. 129 Abs.1 GG begründet nicht schlechthin eine Bundeszuständigkeit, wie Ipsen (Deutsches Verwaltungsblatt 1950 S. 389) unter Berufung auf den Zusammenhang von Abs. 1 und 2 annimmt. Gerade dieser Zusammenhang und der vom Gesetzgeber gewählte Wortlaut lassen erkennen, daß alte Reichszuständigkeit nicht grundsätzlich mit neuer Bundeszuständigkeit gleichzusetzen ist. Auch gewinnt die Einschaltung des Bundesrats bei der Schiedsentscheidung "der Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat" nach Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG nur dadurch ihre innere Berechtigung, daß diese Entscheidung Zweifel darüber ausräumt, ob die fragliche Kompetenz auf Bund oder Länder übergegangen ist. Die Entstehungsgeschichte des Art. 129 GG zeigt, daß gerade dieser Gesichtspunkt bestimmend für die Festlegung der Mitwirkung des Bundesrats war (vgl. die Ausführungen des Abg. Dr. Süsterhenn, Prot. des Parl. Rats, 39. Sitzung des Hauptausschusses vom 14. Januar 1949). Hiernach kann bei Art.129 Abs.1 GG sowohl die Zuständigkeit des Bundes wie die der Länder in Frage kommen. Art.129 Abs.1 GG selbst beantwortet also nicht die Frage, welche Stelle nunmehr zum Erlaß von Verwaltungsakten kompetent ist; ihre Beantwortung muß aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes, insbesondere den Art. 30, 83 ff hergeleitet werden.

(Zustimmend von Mangoldt, Komm. z. GG, 1 Aufl. (1953), Anm. 3 zu Art. 129; Holtkotten in Bonner Komm. z. GG, 1. Aufl., Anm. II A 2 a zu Art. 129; Drexelius in Monatsschrift f. Deutsches Recht 1949 S. 457; Peters in Recht der Arbeit 1950 S. 405; Classen in Neue Juristische Wochenschrift 1950 S. 525; Denecke in Jur. Rundschau 1951 S. 577; Kleinrahm in Öff. Verwaltung 1952 S. 104; Sauerwein in Ortskrankenkasse 1952 S. 231, Jellinek in Deutsch. Verwaltungsblatt 1955 S. 47).

5.) Die Bundesregierung kann im Einvernehmen mit dem Bundesrat nach Art.129 Abs. 1 Satz 2 GG in Zweifelsfällen darüber entscheiden, auf welche "nunmehr sachlich zuständige Stelle" eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten übergegangen ist. Eine solche Entscheidung ist zu der Frage, wer nach Inkrafttreten des GG für die Erteilung der Genehmigung nach § 27 e RVO zuständig ist, bisher nicht ergangen. Die Frage, ob ein Verwaltungsakt in Fällen der vorliegenden Art von der "nunmehr sachlich zuständigen Stelle" erlassen wurde, unterliegt als Rechtsfrage in vollem Umfange der gerichtlichen Nachprüfung (vgl. Bericht des Pari. Rats (Bonn.1948/49) zum Entwurf des GG S. 70). Diese Auffassung entspricht auch der insoweit übereinstimmenden Stellungnahme des Bundesministers des Innern und des Bundesrats aus Anlaß eines - nicht durch Entscheidung abgeschlossenen - Verfahrens nach Art. 129 AbS.1 Satz 2 GG (vgl. den Sitzungsbericht und die Anlage zum Sitzungsbericht über die 127. Sitzung des Bundesrats am 23.Juli 1954 - Sitzungsberichte des Bundesrats 1954 S. 214, 226 -). Im vorliegenden Streitfall hat demgemäß das erkennende Gericht festzustellen, auf welche Stelle die Zuständigkeit zur Erteilung von Genehmigungen nach § 27 e RVO übergegangen ist.

a) Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Unter "Bundesgesetzen" ist dabei auch das frühere Reichsrecht zu verstehen, das nach Art. 125 GG als Bundesrecht fortgilt. Der Auffassung von Classen (NJW. 1950 S.525), daß Art. 83 GG über die Ausführung des in Bundesrecht transformierten alten Rechts, des "eingebrachten Bundesrechts" nichts besage und die Blankettnorm des Art.129 Abs.1 Satz 1 GG unmittelbar und ausschließlich durch Art.30 GG auszufüllen sei, kann nicht zugestimmt werden. Sie bleibt am Wortlaut haften und würde, worauf Füßlein (Deutsch. Verwaltungsblatt 1.951 S. 35, Fußnote 13) mit Recht hinweist, den Unterschied zwischen altem und neuem Recht verewigen. Auch das als Bundesrecht fortgeltende alte Recht ist ein Teil der vom GG geschaffenen staatlichen Ordnung und ist seinen Normen unterworfen. Im übrigen würde auch die Berufung auf Art. 30 statt auf Art.83 GG zu dem Ergebnis führen, daß grundsätzlich die Länder zur Ausführung der Bundesgesetze berufen sind.

Nur soweit das GG anderes bestimmt oder zuläßt (Art. 83, zweiter Halbs. GG), wird der Grundsatz des Primats des Landesvollzugs der Bundesgesetze zugunsten des Bundesvollzugs durchbrochen. Das ist der Fall, wenn das Bundesrecht im Rahmen der Art.87 - 90, 108 und 114 GG in bundeseigener oder bundesmittelbarer Verwaltung ausgeführt wird. Eine bundeseigene Verwaltung zur Wahrnehmung der Aufsichtsbefugnisse gegenüber Sozialversicherungsträgern, wie sie in Gestalt einer selbständigen Bundesoberbehörde nach Art.8.7 Abs.5 Satz 1 in Verbindung mit Art. 74 Nr.12 GG - etwa in der Art des geplanten Bundesversicherungsamts - zulässig wäre, besteht jedoch zur Zeit nichts.

In Ermangelung einer solchen Bundesbehörde kann nicht der für Fragen der Sozialversicherung zuständige Bundesminister für Arbeit schlechthin als ''die nunmehr sachlich zuständige Stelle" für die Erteilung der Genehmigung nach § 27 e RVO angesehen werden. Aus der Tatsache, daß nach Art. 87 Abs.3 Satz I GG durch Bundesgesetz selbständige Bundesoberbehörden errichtet werden können, die dann für den Erlaß bestimmter Verwaltungsakte zuständig sind, darf nicht ohne weiteres auf die Kompetenz eines Bundesministers zum Erlaß solcher Verwaltungsakte geschlossen werden. Abgesehen davon, daß die Errichtung von Bundesoberbehörden durch Gesetz der Mitwirkung des Bundesrats bedarf (Art. 77 GG) und damit ein gewisses Maß föderativen Einflusses auf die Schaffung solcher Bundesbehörden gewährleistet wird, ist sie ihrer Natur nach verschieden von der eigentlichen Ausführung der Bundesgesetze. Deshalb ist der Hinweis auf Art. 87 Abs.3 Satz 1 GG nicht geeignet, gegenüber "dem ganz klaren Wortlaut des Grundgesetzes" in Art. 83 (Jellinek a.a.O. S. 48) eine Ausnahme von dem Grundsatz der Vollzugshoheit der Länder zu begründen (vgl. Kratzer in Bayer. Staatsanzeiger 1950 Nr.13 S. 4; ferner Frhr.v. Stralenheim in Selbstverwaltung 1950 S. 281; Kleinrahm in Off Verwaltung 1952 S.104).

Auch die Grundsätze des Art. 72 Abs.2 GG über die Notwendigkeit eines Bedürfnisses nach bundesgesetzlicher Regelung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes lassen sich nicht auf die Abgrenzung der Exekutivzuständigkeiten zwischen Bund und Ländern übertragen (so allerdings der Bundesminister für Wirtschaft im Erlaß vom 1. Dezember 1949 Bundesanzeiger vom 13. Dezember 1949 Nr. 35 S.l; vgl. ferner OLG Köln a.a.O. S. 894; Jansen in Jur. Rundschau 1954 S. 406 (407); dagegen insbesondere Kratzer a.a.O. S. 5, Füßlein a.a.O. S. 34). Das GG hat entsprechend der Lehre von der Gewalteilteilung die Vorschriften über die Gesetzgebung und über die Verwaltung im Bunde unabhängig voneinander und betont verschiedenartig gestaltet. Art.72 Abs.2 GG steht im VII. Abschnitt des GG "Die Gesetzgebung des Bundes". Die hier über das konkurrierende Gesetzgebungsrecht des Bundes festgelegten Normen können auch nicht entsprechend auf die im VIII. Abschnitt "Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung" getroffene Regelung angewandt werden.

Mehrfach ist versucht worden, die Frage, ob Art. 83 GG außerhalb der bundeseigenen Verwaltung Verwaltungsakte eines Bundesministers zur Durchführung von Bundesgesetzen zulässt, unter Zuhilfenahme allgemeiner Erwägungen über das Wesen bundesstaatlicher Ordnung zu beantworten. So hebt Füßlein (a.a.O. S; 34 ff.) hervor, daß Art. 83 GG im Einklang mit Art. 30 die originäre Staatsgewalt der Länder anerkenne. Der Vollzug der Bundesgesetze sei Ausfluß der Eigenstaatlichkeit der Länder; durch die so für die - einfache - Bundesgesetzgebung aufgerichtete Schranke sei aber zugleich zum Ausdruck gebracht, daß die Garantie des Art. 83 GG nur die originäre Verwaltungshoheit der Länder umfasse, die begrifflich auf ihre jeweiligen Hoheitsgrenzen beschränkt sei; demnach sei der Bund für die überregionalen Verwaltungsakte zuständig, die sich entweder auf Personen oder Sachen außerhalb des Bundesgebiets bezögen oder in denen eine Verfügung oder Erlaubnis über den Bereich eines Landes hinaus, meist mit Wirkung für das ganze Bundesgebiet, ausgesprochen werden solle. Jellinek (a.a.O. S. 48) spricht von über- oder außerregionalen Verwaltungsakten, für die man vernünftigerweise keine Landesbehörde für zuständig erklären könne, weil diese Verwaltungsakte z.B. überhaupt keine Beziehung zu einem Lande der Bundesrepublik hätten. Der Ausschuß für Innere Angelegenheiten des Bundesrats (Sitzungsberichte des Bundesrats 1954, S. 214) hält in Übereinstimmung mit dem Rechtsausschuß des Bundesrats den Bund für zuständig, in besonders gelagerten Ausnahmefällen, die an strenge verfassungsrechtliche Voraussetzungen gebunden seien, überregionale Verwaltungsakte zu erlassen. Diese Voraussetzungen seien nur dann gegeben, wenn auch durch den Erlaß von Rechtsvorschriften und Verwaltungsvorschriften die zur wirksamen Handhabung unerlässlich notwendige Einheit der Verwaltungspraxis nicht hergestellt werden könne und die Unterschiedlichkeit des Vollzugs die Grundlagen des wirtschaftlichen oder des sozialen Gefüges des Bundes oder anderer Länder berühre. Nach der vom Bundesminister des Innern vorgetragenen Auffassung der Bundesregierung (a.a.O. S. 227) ist für die Zuständigkeit oberster Bundesbehörden zum Erlaß überregionaler Verwaltungsakte erforderlich, aber auch genügend, daß die Wirkung für das ganze Bundesgebiet, sei es wegen der Vielzahl oder der Bedeutsamkeit der betroffenen Tatbestände, sei es aus anderen Gründen, vom Standpunkt einer Landesregierung aus nicht voll überblickt werden könne; es sei danach weiter erforderlich, daß aus Gründen des einheitlichen Wirtschaftsraumes oder einer einheitlichen Zielsetzung auf einem bestimmten Bereich der Verwaltung ein höheres Maß der Einheitlichkeit der Verwaltungspraxis erforderlich erscheine, als es, zumal im Bundesstaat, normalerweise beim Vollzug durch mehrere Behörden erreichbar sei; es müsse also ein dringendes Bedürfnis bestehen, die Gefahr widersprechender und unterschiedlicher Entscheidungen unbedingt auszuschließen.

Der erkennende Senat braucht nicht näher darauf einzugehen, ob und mit welcher Begrenzung die Zuständigkeit von Bundesministern zum Erlaß überregionaler Verwaltungsakte in Einklang mit dem GG steht, denn im vorliegenden Streitfall liegen selbst nach der im Sinne der Bundeszuständigkeit weitestgehenden Meinung der Bundesregierung die Voraussetzungen nicht vor, die eine allgemeine Zuständigkeit des Bundesministers für Arbeit zur Erteilung der Genehmigungen nach § 27 e RVO begründen würden. Zwar ist die Frage der Errichtung oder Erweiterung von Gebäuden im Sinne des § 27 e RVO nicht hur für den Versicherungsträger, sondern auch für die Allgemeinheit von Bedeutung. Es ist auch richtig, daß die Neufassung des § 27 e RVO durch die NotVO vom 26.Juli 1930, die die allgemeine Zuständigkeit des Reichsversicherungsamts begründete, durch die krisenhafte Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialen Situation ausgelöst wurde und zum Ziele hatte, durch Einschaltung des Reichsversicherungsamts als Genehmigungsbehörde eine von örtlichen Interessen unbeeinflußte, objektive Abwägung des Für und Wider zu gewährleisten. Die Möglichkeit, daß bei der Aufgliederung der Genehmigungszuständigkeit nach § 27 e RVO auf die Länder regional mit verschiedenem Maß gemessen wird, ist nicht von der Hand zu weisen. Indessen bringt jeder landeseigene Vollzug von Bundesgesetzen eine gewisse regionale Unterschiedlichkeit mit sich und muß, wie auch die Bundesregierung in der angeführten Stellungnahme anerkennt, als Ausfluß der bundesstaatlichen Struktur in Kauf genommen werden. Um die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß überregionaler Verwaltungsakte zu begründen, müßte ein besonderes Bundesinteresse vorliegen, das "ein höheres Maß der Einheitlichkeit der Verwaltungspraxis erforderlich macht, als es, zumal im Bundesstaat, normalerweise beim Vollzug durch mehrere Behörden erreichbar ist" (Bundesminister des Inneren a.a.O. S. 227). Ein solches besonderes Bundesinteresse ist bei den Genehmigungen nach § 27 e RVO allgemein gesehen nicht erkennbar. Diese Genehmigungen unterscheiden sich weder der Art noch ihrer Tragweite nach von den vielfältigen Entscheidungen, die von den Ländern im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnisse gegenüber den Versicherungsträgern zu treffen sind. Daß die Genehmigung nach § 27 e RVO im Einzelfall über das genehmigende Land hinaus wirkt - wenn z.B. ein Versicherungsträger ein Gebäude außerhalb des Landes errichten will, in dem er seinen Sitz hat -, macht diesen Verwaltungsakt noch nicht überregional mit der Folge, daß der Verwaltungsakt nicht von einer Landesbehörde erlassen werden könnte. Verwaltungsakte zum Vollzug von Bundesgesetzen gelten grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet. Eine Beschränkung der Wirksamkeit von Verwaltungsakten auf das Gebiet des betreffenden Landes würde das Bundesgebiet trotz der Gemeinsamkeit der Bundesgesetzgebung in getrennte Rechts- und Wirtschaftsräume zerteilen und ist daher abzulehnen (so mit Recht Bundesminister des Inneren a.a.O. S. 226; vgl. auch Jellinek a.a.O. S. 48).

b) Grundsätzlich sind demnach die Länder die zur Erteilung der Genehmigungen nach § 27 e RVO sachlich zuständigen Stellen im Sinne des Art.129 Abs.1 Satz 1 GG. Welches Organ des Landes zuständig ist, ist aus der Sachbezogenheit der Ermächtigung in Verbindung mit dem Landesverfassungsrecht und den übrigen organisatorischen Bestimmungen des Landes zu entnehmen. Die Entstehungsgeschichte des Art.129 Abs. 1 Satz 1 GG gibt einen wertvollen Anhalt für das Verständnis des erst vom Hauptausschuß des Parl. Rats in 2. Lesung (39. Sitzung: Sten. Ber. S. 492) zwischen die Worte "nunmehr” und "zuständigen" eingefügten Wortes "sachlich". Abg. Dr. Schmidt hatte, ohne Widerspruch zu finden, die Einfügung beantragt, "damit klar werde, daß die Zuständigkeit von der Sache her gemeint sei." Art.129 Abs.1 S. 1 überträgt demnach die Ermächtigung auf das Organ des Landes, das "der Natur der Sache, d.h. fachlich und der Ebene nach" (v. Mangoldt, a.a.O., Anm. 2 zu Art. 129) anstelle des früher zuständigen Organs zur Entscheidung berufen ist.

§ 27 e RVO ist eine Sondervorschrift gegenüber den Bestimmungen über die Vermögensanlagen der Versicherungsträger (§ 27 c RVO) und über das allgemeine Aufsichtsrecht (Abschn. IV des Ges. über den Aufbau der Sozialversicherung vom 5. Juli 1934 - RGBl. I S. 577 -), in denen die "Aufsichtsbehörde" für zuständig erklärt wird. Im Hinblick auf den Zweck der Neufassung des § 27 e RVO, durch die Einschaltung des Reichsversicherungsamts eine von örtlichen Einflüssen gelöste, möglichst einheitliche Handhabung des Verwaltungsermessens zu erreichen, konnte daher der Reicharbeitsminister mit Recht in seinem Rundschreiben vom 2. August 1930 (Amtl. Nachr. f Reichsvers.1930 .S.373 ff.) zur Erläuterung der durch die NotVO vom 26. Juli 1930 getroffenen Änderungen erklären, daß die Zuständigkeit des Reichsversicherungsamts jede andere Zuständigkeit ausschließe. Um diesem im Wortlaut und Systemzusammenhang des § 27 e RVO zum Ausdruck gekommenen Rechtsgedanken gerecht zu werden, kann daher nach Wegfall des Reichsversicherungsamts nicht auf die Fassung des § 27 e RVO vor 1930 zurückgegriffen und nunmehr "Aufsichtsbehörde" statt "Reichsversicherungsamt" gelesen werden. Die Kompetenz des § 27 e RVO ruht vielmehr geschlossen bei dem Landesorgan, das "fachlich und der Ebene nach" im Landesbereich dem Reichsversicherungsamt entspricht. Als nunmehr sachlich zuständige Stelle im Sinne des Art. 129 Abs.1 Satz 1 GG für die Genehmigungen nach § 27 e RVO ist daher grundsätzlich der für Angelegenheiten der Sozialversicherung zuständige Fachminister des Landes anzusehen, sofern nicht nach Landesrecht, das gemäß Art. 125 Nr. 2 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 12 GG als partielles Bundesrecht aufrecht erhalten ist, ein Landesversicherungsamt mit der Wahrnehmung der Aufgaben des früheren Reichsversicherungsamts betraut wurde.

c) Dieser Gründsatz muß jedoch für diejenigen Genehmigungen eingeschränkt werden, die den Versicherungsträgern erteilt oder versagt werden, die bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts im Sinne des Art. 87 Abs.2 GG sind. Insoweit sieht das GG selbst eine Ausnahme von dem Grundgedanken des Art. 83 GG vor, die aus dem Wesen der Bundesunmittelbarkeit folgt. Bundesunmittelbare Körperschaften können - wie sich auch aus der das Übergangsrecht betreffenden Vorschrift des Art. 130 Abs. 3 GG ergibt - grundsätzlich nur vom Bund beaufsichtigt werden. Die sie betreffenden allgemeinen Verwaltungsvorschrift werden soweit nicht das Gesetz Besonderes vorschreibt, von der Bundesregierung nach Art. 86 Satz 1 GG erlassen, worauf der Abgeordnete Laforet als Berichterstatter des Parlamentarischen Rats (a.a.O. S. 41) mit Recht hinweist. Die von Laforet in diesem Zusammenhang geäußerte Bemerkung, daß die Aufsicht über die bundesunmittelbaren Versicherungsträger unmittelbar einer bundeseigenen Behörde zu übertragen sei, erhärtet nur die Feststellung, daß mangels einer solchen bundeseigenen Behörde - einer selbständigen Bundesoberbehörde im Sinne des Art. 87 Abs. 3 GG - die Aufsicht bei dem Bundesminister für Arbeit als dem zuständigen Fachminister liegt.

Zur Aufsicht gehört auch die Erteilung der Genehmigung nach § 27 e RVO. Zwar zählt diese Zuständigkeit nicht zu den Aufsichtsbefugnissen, die im Abschnitt IV des Gesetzes über den Aufbau der Sozialversicherung vom 5. Juli 1934 (RGBl. S. 577) unter der Überschrift "Aufsicht" geregelt und im § 2 dieses Abschnitts, soweit es sich um die Krankenkassen handelt, den Versicherungsämtern als Aufsichtsbehörden übertragen wurden. Von dieser allgemeinen Aufsichtszuständigkeit sind die im Ersten Buch der RVO (§§ 25 - 29) unter der Überschrift "Vermögen" aufgeführten Genehmigungszuständigkeiten zu unterscheiden, die teils der obersten Verwaltungsbehörde (§ 27 a), teils der Aufsichtsbehörde (§§ 27 c Satz 1,28 Abs.2 Satz 3), teils dem Reichsversicherungsamt (§§ 27 d, 27 e) übertragen sind. Daß diese Zuständigkeiten aus der allgemeinen Aufsichtsbefugnis der Aufsichtsbehörden herausgelöst sind, erklärt sich aus der besonderen fachlichen Art und der Bedeutung, die der Gesetzgeber den fraglichen Verwaltungsakten beigelegt hat. Ihrer Natur nach bleiben sie aber Ausfluß der staatlichen Aufsichtsgewalt. Daraus ergibt sich, daß die Genehmigungszuständigkeit i.S. des § 27 e RVO bei den bundesunmittelbaren Versicherungsträgern auf den Bundesminister für Arbeit als den Träger der allgemeinen Aufsichtshoheit übergegangen ist.

d) Das Berufungsgericht hat angenommen, daß der Bundesminister für Arbeit durch Erlaß vom 6.Dezember 1949 - IV - 1430/49 - (abgedruckt in Eichelsbacher-Aichberger, RVO 24. Aufl. (1955) Anm. B zu § 30.und - teilweise - in Eckert-Säuerborn, Die Sozialversicherungsgesetze in der Bundesrepublik Deutschland. (Stand: 1. Mai 1955), Erster Band, Vorbemerkung vor § 30 S. II 40) die Dienstaufsicht über die bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträger und damit auch die Genehmigungszuständigkeit nach § 27 e RVO auf die Länder übertragen hat. In diesem Erlaß bekundet der Bundesminister für Arbeit seine Absicht, bis zu einer endgültigen Regelung der Dienstaufsicht diese für die bundesunmittelbaren Versicherungsträger jeweils dem Arbeitsminister des Landes zu übertragen, in dessen Bereich der Versicherungsträger seinen Sitz hat. Der Erlaß spricht weiter von der Absicht, die Entscheidung über Angelegenheiten grundsätzlicher Art sowie über die Bestellung leitender Angestellter bei den Versicherungsträgern dem Bundesminister für Arbeit vorzubehalten. Im Schlußsatz dieses Erlasses erklärt der Bundesminister für Arbeit schließlich, daß er keine Bedenken habe, wenn im Hinblick auf die Eilbedürftigkeit der Angelegenheit. Schon jetzt nach der beabsichtigten Regelung verfahren werde.

Die unbestimmte Form des Erlasses löst berechtigte Zweifel über die beabsichtigte Tragweite des Erlasses aus. Doch mag dies im einzelnen auf sich beruhen. Durch den Erlaß sollte jedenfalls die Dienstaufsicht über die bundesunmittelbaren Versicherungsträger zum Teil auf die Arbeitsminister der Länder übertragen, d.h. im Sinne der Triepel'schen Unterscheidung von Delegation und Mandat (vgl. die gleichnamige, Schrift von Heinrich Triepel, 1942, S. 23 ff) partiell delegiert werden. Es war also eine echte Kompetenzverschiebung in dem Sinne beabsichtigt, daß den jeweiligen Ministern der Länder bestimmte, bisher vom Bundesarbeitsminister innegehabte Zuständigkeiten als eigene zuwachsen sollten. Eine solche Delegation verlangt aber eine gesetzliche Grundlage, da die Kompetenzverschiebung zu einer Änderung der bisherigen Rechtsordnung führt, durch die die Zuständigkeiten der Behörden festgelegt wurden; sie stellt einen Akt der Rechtsetzung dar (Triepel a.a.O.S. 29; Peters, Lehrb.der Verwaltung (1949) S. 53; vgl. auch Forsthoff, Lehrb. Des Verwaltungsrechts 5. Aufl. Bd.1; S.339, 348).

In besonderem Maße müssen diese Erwägungen für eine Änderung der vom GG getroffenen Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Bund und Ländern gelten. Durch die Art. 30, 83 ff GG sind die Zuständigkeitsbereiche des Bundes und der Länder auf dem Gebiete der Verwaltung - und dazu gehört auch die Körperschaftsaufsicht streng voneinander geschieden. Die bis ins einzelne gehende Regelung der Art. 83 ff duldet keinen Zweifel, daß der Verfassungsgesetzgeber Änderungen der "Gewaltenverteilung" zwischen Bund und Ländern, wie sie im Grundgesetz festgelegt ist, durch Erlaß eines Bundesministers ohne gesetzliche Ermächtigung, nicht hat zulassen wollen (so schon für die in diesem Punkt wesentlich elastischere Weimarer Verfassung Triepel a.a.O. S.III ff). Geht man davon aus, daß eine Übertragung von Bundeskompetenz auf die Länder, wie sie in dem Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6.Dezember 1949 vorgesehen ist, die auf Grund dieses Erlasses ergehenden Verwaltungsakte der Länder nicht zur "eigenen Angelegenheit" der Länder im Sinne des Art. 85 GG macht, diese Verwaltungsakte vielmehr als übertragene Angelegenheit ergehen (vgl. Füßlein a.a.O.S.35), so ist sogar fraglich, ob eine solche Übertragung von Bundeskompetenz auf Grund eines einfachen Bundesgesetzes erfolgen kann (vgl. Turegg a.a.O. S. 869). Nimmt man mit der wohl überwiegenden Meinung (vgl. Herrfahrdt im Bonner Kommentar a.a.O., Anm. II zu Art. 85) an, daß die in Art.85 GG geregelte Form der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder "im Auftrag des Bundes" nur für die im GG ausdrücklich vorgesehenen Fälle (Art. 89, 90, 108. GG) gilt, so bedürfte die Zuständigkeitsübertragung eines verfassungsändernden Gesetzes in der Form des Art.79 GG. Diese Frage kann jedoch hier dahingestellt bleiben, da auf jeden Fall ein Bundesminister nicht eine ihm kraft Gesetzes zustehende Bundeskompetenz durch einfachen Verwaltungserlaß ohne gesetzliche Grundlage auf Landesbehörden übertragen kann; eine in dieser Form ausgesprochene Delegation ist nichtig.

Es kommt hinzu, daß die Delegation als Rechtsetzung nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Verkündung bedurft hätte (vgl. auch Hess. VerwGerH., Urteil vom 25.April 1952 in Entscheidungssammlung des Hess. Und Württ.-Bad. VGH Bd.1 S. 139); eine Verkündung des Erlasses des Bundesarbeitsministers vom 6. Dezember 1949 hat aber nicht stattgefunden.

6.) Da demnach die Zuständigkeit des beklagten Landesministers zum Erlaß der angefochtenen Aufsichtsverfügung nicht auf den Erlaß des Bundesarbeitsministers vom 6.Dezember 1949 (a.a.O.) gestützt werden kann, so kommt es für die Frage, ob der Beklagte zum Erlaß des angefochtenen Verwaltungsaktes zuständig war, entscheidend darauf an, ob die Klägerin eine bundesunmittelbare Körperschaft im Sinne des Art.87 Abs.2 GG oder eine Körperschaft des Landes ist. Das Berufungsgericht hat unter Hinweis auf die Veröffentlichung des Bundesministers für Arbeit vom 8. April 1952 (Bundesarbeitsblatt 1952 S.247) angenommen, daß die Klägerin bundesunmittelbar sei, weil sich ihr Zuständigkeitsbereich auf Betriebe in den Ländern Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz erstrecke. Hierbei hat das Berufungsgericht aber Inhalt und Tragweite des Art.87 Abs.2 GG verkannt.

Der angeführte Erlaß des Bundesministers für Arbeit vom 8. April 1952 gibt einen Nachtrag zu einer Liste von Sozialversicherungsträgern bekannt, die in einer früheren Veröffentlichung vom 8. August 1951 (Bundesarbeitsblatt 1951 S.386) als bundesunmittelbare Versicherungsträger aufgeführt waren und denen der Bundesminister des Innern mit einem als Anlage des Erlasses vom 8. August 1951 bekanntgegebenen, an den Bundesminister für Arbeit gerichteten Schreiben vom 25. Juri 1951 gestattet hatte, den Bundesadler im Dienstsiegel zu führen. In der Nachtragsliste ist die Klägerin aufgeführt. Ihr ist damit wie den anderen Versicherungsträgern dieser Listen und späterer Listen (vgl. Bundesarbeitsblatt 1952. S.510, 622; 1953 S. 316, 689 und 1954 S. 154) - das Recht eingeräumt worden, den Bundesadler im Dienstsiegel zu führen. Aus der Bezugnahme im Schreiben des Bundesministers des Innern vom 25. Juli 1951 auf die Liste geht hervor, daß als Vorfrage für die Verleihung des Rechts, den Bundesadler im Dienstsiegel zu führen, die Eigenschaft der aufgeführten Versicherungsträger als bundesunmittelbarer Versicherungsträger im Sinne des Art.87 Abs.2 GG geprüft und bejaht wurde. Eine konstitutive Begründung dieser Eigenschaft ist in der Bekanntgabe der Listen jedoch nicht zu erblicken. Das erkennende Gericht ist durch die Verleihung des Rechts an die Klägerin, den Bundesadler im Dienstsiegel zu führen, nicht daran gehindert, zu prüfen, ob die Klägerin bundesunmittelbarer Versicherungsträger im Sinne des Art. 87 Abs. 2 GG ist.

Nach der durch das GG geschaffenen Rechtslage besteht die Bundesunmittelbarkeit eines Sozialversicherungsträgers kraft Gesetzes, wenn die Voraussetzungen des Art.87 Abs. 2 GG erfüllt sind. Nach dieser Bestimmung werden diejenigen sozialen Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt, als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts "geführt"; in den ersten Fassungen des Entwurfs zu dieser Bestimmung hieß es "eingerichtet" (vgl. die eingehende Darstellung der Entstehungsgeschichte des Art.87 Abs. 2 GG bei Rohwer-Kahlmann, Ortskrankenkasse 1955 S. 145, insbesondere S.146 ff; vgl. ferner Jahrb. d. öff. Rechts, Neue Folge Bd. 1 S. 644). Die dem Art. 87 Abs. 2 GG gegebene endgültige Fassung läßt erkennen, daß es keines besonderen Verleihungsaktes zur Erlangung der Bundesunmittelbarkeit bedarf (anderer Meinung anscheinend Herrfahrdt a.a.O. Anm. II 3 zu Art.87, der für die Errichtung neuer bundesunmittelbarer Körperschaften im Sinne des Art.87 Abs.2 GG ein einfaches Bundesgesetz für genügend, aber auch für erforderlich hält). Somit ist ein durch Gesetz oder Verwaltungsakt (z.B. bei Betriebskrankenkassen Genehmigung nach § 253 RVO) errichteter Versicherungsträger nach Art.87 Abs.2 GG bundesunmittelbar, wenn sich sein "Zuständigkeitsbereich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt".

Der Wortlaut dieser Bestimmung spricht dafür, den Begriff des "Zuständigkeitsbereichs" allein territorial als den örtlichen Bereich zu verstehen, auf den sich die Zuständigkeit des einzelnen Versicherungsträgers tatsächlich erstreckt. Es ist jedoch Rohwer-Kahlmann (a.a.O. S.146) darin zuzustimmen, daß eine solche Auslegung des Art.87 AbS.2 GG die Bedeutung und das soziale Gewicht der Versicherungsträger nicht berücksichtigen und die Bundesunmittelbarkeit von einem häufig nur zufällig verwirklichten, der Eigenart und Stellung des Versicherungsträgers im Gesamtaufbau der Sozialversicherung nicht gerecht werdenden äußeren Merkmal abhängig machen würde. Der Senat kann es jedoch dahingestellt lassen, ob diese Bedenken, denen der Vorzug der Rechtssicherheit gegenübersteht, die von Rohwer-Kahlmann geforderte weitgehende Zurückdrängung des Territorialgrundsatzes zugunsten einer funktionellen Betrachtungsweise rechtfertigen, die darauf abstellt, ob sich das fachliche Aufgabengebiet des Versicherungsträgers "bestimmungsgemäß", d. h. nach den Vorschriften der RVO und der übrigen Versicherungsgesetze, auf mehrere Länder erstreckt. Auch wenn man der engeren Auslegung folgt und die Bundesunmittelbarkeit eines Versicherungsträgers nur aus den räumlichen Grenzen seiner Zuständigkeit herleitet, wie sie im einzelnen Fall tatsächlich gestaltet sind, so kann doch jedenfalls eine nur geringfügige Ausdehnung dieses örtlichen Zuständigkeitsbereichs über die Grenzen eines Landes hinaus für sich allein die Bundesunmittelbarkeit des betreffenden Versicherungsträgers nicht herbeiführen. Diese Einschränkung eines nur räumlich verstandenen Begriffs des "Zuständigkeitsbereichs" i.S. des Art. 87 Abs. 2 GG gebietet schon der Grundsatz vom Vorrang des Landesvollzugs der Bundesgesetze (Art.83 GG). Es wäre mit den in Art. 30, 83 zum Ausdruck gekommenen föderativen Grundgedanken des GG unvereinbar, wenn ein Sozialversicherungsträger, dessen Zuständigkeit sich seinen Aufgaben nach im wesentlichen auf das Gebiet eines Landes beschränkt, nur deshalb als bundesunmittelbar angesehen werden müßte, weil sich seine örtliche Zuständigkeit geringfügig auf das Gebiet eines anderen Landes erstreckte. Eine städtische Betriebskrankenkasse, die - wie schon ihr Name besagt - aufs engste mit dem räumlichen Bereich einer Stadt verbunden ist, wird nicht schon deshalb der Landesaufsicht entzogen, weil die Stadt einige Betriebe oder Verwaltungen verhältnismäßig unbedeutenden Umfangs außerhalb des Stadtgebietes in einem anderen Land unterhält und ihre Betriebskrankenkasse das Personal dieser Außenstellen zu betreuen hat.

Das angefochtene Urteil hat sich hinsichtlich der Bundesunmittelbarkeit der klagenden Betriebskrankenkasse der Stadt Köln mit der Feststellung begnügt, daß sich der Zuständigkeitsbereich der Klägerin ... auf Betriebe erstreckt, die sowohl im Lande Nordrhein-Westfalen als auch im Lande Rheinland-Pfalz liegen. Diese Feststellung genügt nicht, um die für die Zuständigkeit des Beklagten entscheidende Frage nach der Bundesunmittelbarkeit der Klägerin zu beantworten. Es bedarf vielmehr der näheren Prüfung, ob nicht die Erstreckung der Zuständigkeit der Klägerin auf Betriebe oder Verwaltungen außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen nur eine für die Frage der Bundesunmittelbarkeit nicht wesentliche, weil nur verhältnismäßig geringfügige "Grenzüberschreitung" darstellte.

Da somit das angefochtene Urteil auf einer rechtsirrtümlichen Auslegung des Art. 87 Abs.2 GG beruht, ist die Revision begründet. Das angefochtene Urteil war nach § 170 Abs.2 SGG aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Berufungsinstanz zurückzuverweisen. Im vorliegenden Fall ist eine Zurückverweisung an das Gericht, welches das angefochtene Urteil erlassen hat (OVerwGer.) ausgeschlossen, weil seit dem Inkrafttreten des SGG zur Entscheidung des Rechtsstreits ausschließlich die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit berufen sind. Die Sache war daher an das zuständige Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen in Essen zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zu verweisen. Dieses wird auch zu prüfen haben, ob nicht die Bundesrepublik nach § 75 Abs.1 SGG beizuladen ist.

 

Fundstellen

Dokument-Index HI2373447

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