BVerwG Urteil vom 22.01.1993 - 8 C 57.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen. Erhebung der Fehlbelegungsabgabe in Berlin. Nichtabgabe der Erklärung über Wohnungsinhaber und Einkommensverhältnisse. Vermutung der Überschreitung der Einkommensgrenze. Ausgleichszahlung. mehrere Wohnungsinhaber. Gesamtschuldner. Heranziehung eines Wohnungsinhabers als Zahlungspflichtigen. Ausgleichspflicht unter Gesamtschuldnern der Fehlbelegungsabgabe. Formanforderungen an den Leistungsbescheid. Bestimmtheit des Leistungsbescheides. notwendiger Innalt des Leistungsbescheides bei Gesamtschuldnerschaft. Auswandermessen der zuständigen Stelle bei mehreren Wohnungsinhabern. Begründung der Auswahlentscheidung. ständige Verwaltungspraxis der zuständigen Stelle

Leitsatz (amtlich)

Ein mittels elektronischer Datenverarbeitung gefertigter Bescheid bedarf der Unterschrift oder der Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten, wenn er infolge manueller Änderungen oder Hinzufügungen der erlassenden Behörde aus der Sicht des Adressaten nicht mehr durch die Verwendung der elektronischen Datenverarbeitung geprägt wird.

Die interne Ausgleichspflicht zwischen mehreren Inhabern einer Fehlbelegten öffentlich geförderten Wohnung als Gesamtschuldner der Fehlbelegungsabgabe besteht als selbständiges privatrechtliches Schuldverhältnis.

Die für die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe zuständige Stelle darf einen von mehreren gesamtschuldnerisch Haftenden Wohnungsinhabern zur Ausgleichszahlung in voller Höhe heranziehen und es ihm überlassen, bei den weiteren Gesamtschuldnern einen Ausgleich zu suchen.

Bei der Auswahl eines gesamtschuldnerisch haftenden Wohnungsinhabers steht der zuständigen Stelle ein lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit begrenztes Ermessen zu.

Die Ermessensentscheidung der zuständigen Stelle über die Auswahl eines Gesamtschuldners bedarf in der Regel keiner Begründung.

Hinweise auf die gesamtschuldnerische Haftung der nicht zur Ausgleichszahlung herangezogenen weiteren Wohnungsinhaber und die befreiende Wirkung der Zahlung eines Gesamtschuldners gehören nicht zum notwendigen Inhalt des Leistungsbescheides.

Normenkette

AFWoG §§ 1, 3-6; VwVfG §§ 37, 39

Verfahrensgang

OVG Berlin (Beschluss vom 08.05.1991; Aktenzeichen 5 B 122.90)

VG Berlin (Urteil vom 28.11.1990; Aktenzeichen 23 A 374.88)

Tenor

Die Revision des Klägers gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 8. Mai 1991 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Der Kläger bewohnt gemeinsam mit Frau Gudrun E.… eine 87,9 qm große öffentlich geförderte Wohnung in Berlin. Mit Schreiben vom 27. Mai 1987 forderte das örtlich zuständige Bezirksamt – Wohnungsamt – ihn und Frau E.… auf, innerhalb von vier Wochen ihre Wohn- und Einkommensverhältnisse nachzuweisen. Das Schreiben nebst beigefügten Formularen einer Wohnungsinnabererklärung und zweier Einkommenserklärungen wurde ausweislich der Postzustellungsurkunde am 4. Juni 1987 bei dem Postamt niedergelegt. Ein am 11. September 1987 abgesandtes Erinnerungsschreiben des Wohnungsamts an den Kläger und Frau E.… blieb unbeantwortet.

Unter dem Datum 23. November 1987 fertigte das Wohnungsamt vermittels der Textverarbeitungsanlage des Landesamts für automatische Datenverarbeitung einen Bescheid an den Kläger “z.B. Bezirksamt Kreuzberg – Wohnungsamt –”, in dem eine monatliche Ausgleichszahlung von 175,00 DM für die Zeit vom 1. Januar 1988 bis zum 31. Dezember 1990 festgesetzt wurde. Als namentlich gespeicherte Wohnungsinhaber waren der Kläger und Frau E.… aufgeführt. Für zahlungspflichtig wurde nur der Kläger erklärt. Es folgte der Hinweis: “Alle gespeicherten Inhaber erhalten diesen Bescheid.” Zur Begründung wurde ausgeführt: Da die erbetenen Unterlagen nicht eingegangen seien, werde wegen der gesetzlich vermuteten Überschreitung der Einkommensgrenze um mehr als 50  eine Ausgleichszahlung von 2,00 DM je qm Wohnfläche erhoben. Nach weiteren Hinweisen und der Rechtsbehelfsbelehrung hieß es abschließend: “Da dieser Bescheid mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wurde, fehlt die Unterschrift. Sollten Sie Fragen zu diesem Bescheid haben, rufen Sie uns bitte unter der o.a. Telefonnummer an. …”.

Nachdem eine Zustellung des vom Wohnungsamt mit den Namen des Klägers und der Frau E.… versehenen Bescheides an die Genannten unter ihrer handschriftlich eingetragenen Adresse im Dezember 1987 fehlgeschlagen war, löschte der Sachbearbeiter im Anschriftenfeld des Bescheides den Namen der Frau E.… und füllte es maschinenschriftlich nur unter dem Namen des Klägers mit dessen Anschrift aus. Den Beginn der Leistungspflicht änderte er ebenfalls maschinenschriftlich auf den 1. März 1988. Von der veränderten Seite des Bescheides fertigte das Wohnungsamt eine Fotokopie, die es zusammen mit den übrigen unveränderten Seiten des weder mit einer Unterschrift noch mit einer Namensangabe versehenen Bescheides an den Kläger mit Postzustellungsurkunde absandte. Der Bescheid wurde am 8. Januar 1988 bei dem Postamt niedergelegt.

Einen weiteren Bescheid vom 23. November 1987 richtete der Beklagte an Frau E.… Darin hieß es, vom 1. Januar 1988 bis zum 31. Dezember 1990 sei eine monatliche Ausgleichszahlung von 175,00 DM zu leisten. Als zahlungspflichtig war nur der Kläger bezeichnet. Diesen Bescheid hob der Beklagte durch Bescheid vom 21. Juli 1988 wieder auf.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruch Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung im ersten sowie im zweiten Rechtszug im wesentlichen geltend gemacht: Der ihm zugestellte Bescheid genüge nicht dem Schriftformerfordernis und sei deshalb nichtig. Jedenfalls müsse der Bescheid wegen des Formmangels aufgehoben werden. § 46 VwVfG greife nicht ein, weil er für Ermessensentscheidungen nicht gelte. Hechtswidrig seien sowohl er – der Kläger – als auch Frau E.… in voller Höhe der Fehlbelegungsabgabe in Anspruch genommen worden, ohne daß auf die befreiende Wirkung der Leistung eines Gesamtschuldners gegenüber dem anderen hingewiesen worden sei. Die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe sei in Berlin durch die Ermächtigung des § 1 Abs. 4 AFWoG nicht gedeckt. Überdies sei sie verfassungswidrig.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt; Der Beklagte habe wegen der gesetzlich vermuteten Überschreitung der Einkommensgrenze zu Recht eine monatliche Ausgleichszahlung von 175,00 DM festgesetzt, die der Kläger beginnend mit dem 1. März 1988 zu entrichten habe. Der angefochtene Bescheid sei hinreichend bestimmt. Der Kläger sei allein als Zahlungspflichtiger herangezogen worden. Eines Hinweises auf die gesamtschuldnerische Haftung habe es nicht bedurft, da der Beklagte sich nur gegen den Kläger einen Titel verschafft habe. Der angefochtene Bescheid leide zwar an einem Formmangel, da er entgegen § 37 Abs. 3 VwVfG weder Unterschrift noch Namensangabe enthalte. Denn nur bei einem schriftlichen Verwaltungsakt, der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen werde, dürften gemäß § 37 Abs. 4 Satz 1 VwVfG Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Um einen solchen Bescheid handele es sich hier nicht, weil der Beklagte sich zwar einer Textverarbeitungsanlage bedient, den auf diese Weise erstellten Bescheid jedoch nachträglich manuell geändert habe. Der Formmangel führe aber nicht zur Nichtigkeit des Bescheides, weil er weder besonders schwer noch offenkundig sei. Gemäß § 46 VwVfG sei er unschädlich, weil keine andere Entscheidung in der Sache habe ergehen können. Zwar sei die Auswahl eines Gesamtschuldners eine Ermessensentscheidung. Der Beklagte ziehe jedoch in ständiger Verwaltungspraxis den ersten im Datensatz gespeicherten Wohnungsinhaber zur Ausgleichszahlung heran. Danach habe die angegriffene Entscheidung ohne den Formfehler nicht anders ausfallen können.

Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht aus den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung zurückgewiesen.

Dagegen richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers mit der Rüge der Verletzung materiellen Rechts.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist unbegründet. Der angefochtene Beschluß verletzt kein Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der Kläger als Inhaber einer öffentlich geförderten Wohnung im Sinne des Wohnungsbindungsgesetzes aufgrund des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (Fehlbelegungsgesetz – AFWoG –) in seiner hier maßgebenden durch das (erste) Änderungsgesetz vom 11. Juli 1985 (BGBl. 1 S. 1276) geänderten ursprünglichen Fassung (des Unterartikels 1 von Art. 27) des Zweiten Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1523, 1542) in Verbindung mit § 1 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (1. DVO-AFWoG) vom 21. Dezember 1982 (GVBl. 1983 S. 3) die mit dem angefochtenen Leistungsbescheid festgesetzten monatlichen Ausgleichszahlungen zu erbringen hat.

Nach den im angefochtenen Beschluß im Wege der Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die nicht mit beachtlichen Verfahrensrügen angegriffen worden sind und den erkennenden Senat deshalb binden (§ 137 Abs. 2 VWGO), ist der Kläger Inhaber einer (1979) öffentlich geförderten Wohnung in Berlin. Wohnungsinhaber im Sinne des Fehlbelegungsgesetzes ist, wer eine dem Wohnungsbindungsgesetz unterliegende Wohnung nicht nur vorübergehend nutzt (§ 5 Abs. 1 Satz 1 AFwoG). Auf die Art des Rechtsverhältnisses, das der Nutzung der Wohnung zugrunde liegt, kommt es nicht an. Anders als das Wohnungsbindungsgesetz (vgl. §§ 2 Abs. 3, 19 Abs. 2 und 3 WoBindG) stellt das Fehlbelegungsgesetz nicht auf die rechtsgeschäftliche Nutzungsberechtigung ab. Wohnungsinhaber ist vielmehr jeder, der die Wohnung tatsächlich nicht nur vorübergehend (mit-)bewohnt. Das folgt aus der gesetzlichen Verknüpfung des Innaberbegriffs in § 1 Abs. 1 AFWoG mit dem der Fehlbelegungsprüfung zugrunde zu legenden Einkommen und der maßgebenden Einkommensgrenze (§ 5 Abs. 1 Satz 1 AFWoG). Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AFWoG sind zur Bestimmung von Einkommen und Einkommensgrenze alle Personen zu berücksichtigen, die die Wohnung nicht nur vorübergehend nutzen.

Als Wohnungsinhaber waren der Kläger und Frau E.… gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 AFWoG verpflichtet, auf die innen zugestellte Aufforderung des Beklagten innerhalb der innen bewilligten angemessenen Frist (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 AFWoG) die Personen zu benennen, die die Wohnung nicht nur vorübergehend benutzten, sowie deren Einkommen oder das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 AFWoG nachzuweisen. Da sowohl der Kläger als auch Frau … der an sie gerichteten Aufforderung des Beklagten nicht nachgekommen sind, wird gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 AFWoG vermutet, daß die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 AFWoG nicht vorliegen und die Einkommensgrenze um mehr als 50 v.H. überschritten wird. Dementsprechend beträgt die zu erbringende monatliche Ausgleichszahlung 2,00 DM je qm Wohnfläche (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 AFWoG), Bei der vom Berufungsgericht festgestellten Wohnfläche von 87.9 qm ergibt sich der vom Beklagten festgesetzte (abgerundete) Monatsbetrag von 175,00 DM.

In dieser Höhe durfte der Beklagte den Kläger als Gesamtschuldner in Anspruch nehmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 AFWoG). Die Leistungspflicht eines von mehreren Wohnungsinhabern hängt nicht vom Abschluß oder der Mitunterzeichnung eines Mietvertrages ab. Das Gesamtschuldnerverhältnis knüpft sich allein an die Eigenschaft als Wohnungsinhaber in dem dargelegten Sinne. Auch ein “Rangverhältnis” zwischen mehreren Wohnungsinhabern begründet das Gesetz nicht. Es ordnet lediglich ihre Gesamtschuldnerschaft an und verweist damit sinngemäß auf die §§ 421 ff. BGB. Jeder Wohnungsinhaber ist entsprechend § 421 Satz 1 BGB verpflichtet, die gesamte Leistung zu bewirken. Die Behörde darf sie freilich nur einmal fordern. In diesem Sinne werden seit jener auch sonstige öffentlich-rechtliche – namentlich abgabenrechtliche – Regelungen einer Gesamtschuldnerschaft verstanden (vgl. Urteile vom 31. Januar 1975 – BVerwG IV C 46.72 – Buchholz 406.11 § 134 BBauG Nr. 2 S. 1 ≪3≫ und vom 23. Oktober 1979 – BVerwG 1 C 48.75 – BVerwGE 59, 13 ≪18 f.≫).

Die Fehlbelegungsabgabe ist von Gesetzes wegen durch Leistungsbescheid zu erheben (vgl. Urteil vom 31. Januar 1992 – BVerwG 8 C 78.89 – Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 8 S. 70 ≪78≫). Der Beginn der Leistungspflicht war – wie in dem angefochtenen Bescheid gesehenen – auf den 1. März 1988 festzusetzen, da der Bescheid dem Kläger am 8. Januar 1988 zugestellt wurde (vgl. § 4 Abs. 2 AFWoG).

Der angefochtene Leistungsbescheid leidet – entgegen der Ansicht des Klägers und der Vorinstanzen – nicht an einem Formmangel. Nach dem aufgrund des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735) anzuwendenden § 37 Abs. 4 Satz 1 VwVfG sind Unterschrift und Namenswiedergabe (§ 37 Abs. 3 VwVfG) entbehrlich, weil der schriftliche Verwaltungsakt mit Hilfe einer automatischen Einrichtung erlassen wurde. Die nachträglichen manuellen Änderungen im Anschriftenfeld des Bescheides sowie des Beginns des Zahlungszeitraums ändern daran nichts. Ein vermittels elektronischer Datenverarbeitung gefertigter, ohne Unterschrift und Namenswiedergabe gültiger Bescheid verliert diese Eigenschaft mit der Folge der Unanwendbarkeit des § 37 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erst dann, wenn nachträgliche manuelle Änderungen oder Hinzufügungen seine Prägung durch den Einsatz der elektronischen Datenverarbeitung aus der Sieht des Adressaten aufheben. Das ergibt sich aus dem Sinn der in § 37 Abs. 4 Satz 1 VwVfG getroffenen Regelung. Diese soll – ebenso wie § 119 Abs. 4 AO 1977 – der Verwaltung ermöglichen, ihre Arbeitsmethoden den Anforderungen des Massenbetriebs und dem technischen Fortschritt anzupassen (vgl. BFH, Urteil vom 15. April 1981 – IV R 44/79 – BFHE, 133, 251 ≪252≫). Da massenhaft anfallende Verwaltungsverfahren nur noch durch den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen bewältigt werden können, soll der Verzicht auf Unterschrift und Namenswiedergabe den Erlaß der verfahrensabschließenden Verwaltungsakte vereinfachen, wenn die Behörde sich der modernen elektronischen Hilfen bedient. Mit Blick auf diesen Zweck der Vorschrift kann ersichtlich nicht schon jedwede nachträgliche Korrektur eines elektronisch gefertigten Bescheides dazu zwingen, diesen mit einer Unterschrift oder Namenswiedergabe zu versehen. Das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel der Verwaltungsvereinfachung würde vielmehr offenbar verfehlt, wenn in allen Fällen, in denen es einer nachträglichen Korrektur oder Ergänzung bedarf, nunmehr entweder ein völlig neu zu erstellender elektronischer Bescheid oder ein handschriftlich unterzeichneter oder mit Namenswiedergabe ausgefertigter Verwaltungsakt ergehen müßte. Denn entweder müßte der Vorgang nach Vornahme der Änderung oder Ergänzung erneut die elektronische Datenverarbeitung durchlaufen, oder die Ausfertigung des geänderten oder ergänzten Bescheides müßte dem zuständigen Beamten erneut vorgelegt und von diesem unterzeichnet werden, oder sie müßte von einem anderen Bediensteten mit der Namenswiedergabe versehen werden. Die in jedem Falle erforderliche zusätzliche Bearbeitung würde bei massenhaft anfallenden Verwaltungsverfahren zu einem erheblichen Maß an Erschwernis und Mehrarbeit führen, wie der Bundesfinanzhof bereits in seinem Urteil vom 6. Juli 1967 – IV 274/62 – (BFHE 89, 460 ≪463≫) mit Recht hervorgehoben hat. Das Fehlen einer Unterschrift und einer Namenswiedergabe unter einem nachträglich maschinen- oder handschriftlich Korrigierten oder ergänzten elektronisch erstellten Bescheid beeinträchtigt auch nicht stets schutzwürdige Belange des Adressaten. Unverzichtbar ist freilich dessen unmißverständliche schriftliche Unterrichtung über den Inhalt und die Verbindlichkeit des erlassenen Verwaltungsakts (vgl. auch Urteile vom 5. Juni 1974 – BVerwG VIII C 1.74 – BVerwGE 45, 189 ≪193≫ und – BVerwG VIII C 15.74 – Buchholz 448.0 § 21 WPflG Nr. 14 S. 26 ≪28 f.≫, BFH, Urteil vom 6. Juli 1967, a.a.O. S. 462 f.). Dem Bedürfnis des Empfängers nach Rechtssicherheit trägt jedoch der in der Verwaltungspraxis übliche Hinweis Rechnung, der Bescheid sei mit Hilfe einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage gefertigt worden und ohne Unterschrift gültig. Eine derartige Erläuterung – wie sie auch der angefochtene Leistungsbescheid enthält – verdeutlicht für den Empfänger, daß es sich nicht um einen nicht unterzeichneten Entwurf, sondern um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Urteile vom 5. Juni 1974, a.a.O. S. 193 f. und 29, S. auch Urteil vom 25. November 1970 – BVerwG IV C 119.68 – BVerwGE 36, 296 ≪296 f.≫). Allerdings kann der Hinweis, ein Bescheid sei mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden, seine Aussagekraft durch nachträgliche manuelle Veränderungen des Schreibens einbüßen. Die hier in Rede stehenden maschinenschriftlichen Änderungen lediglich der Anschrift sowie eines Datums stellen aber – aus der maßgeblichen Sicht des Adressaten – die Qualität des ausdrücklich als gültiger Bescheid bezeichneten Schreibens noch nicht in Frage. Sie erwecken namentlich nicht den Eindruck, der maschinell hergestellte Bescheid sei ungeachtet des in ihm enthaltenen Hinweises auf seine Wirksamkeit ohne Unterschrift wieder zu einem Entwurf geworden. Für den Empfänger ist vielmehr erkennbar, daß es sich um Korrekturen handelt, die notwendige Folge des vorausgegangenen fehlgeschlagenen Zustellungsversuchs waren und die Verbindlichkeit der getroffenen Regelung nicht berühren. Das trifft nicht nur für die Änderung der Anschrift, sondern gleichermaßen für die zugunsten des Klägers vorgenommene zeitliche Hinausschiebung des an die Zustellung des Leistungsbescheids anknüpfenden Beginns seiner Geldleistungspflicht zu. Denn die rechtlichen Grundlagen der Heranziehung zur Fehlbelegungsabgabe sind in der Anlage zu dem angefochtenen Bescheid aufgeführt. Hinzu kommt schließlich, daß der Leistungsbescheid nach dem Hinweis, er sei mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden und deshalb nicht unterzeichnet, ausdrücklich dazu auffordert, etwaige “Fragen zu diesem Bescheid” durch einen telefonanruf bei der Behörde zu klären.

Der angefochtene Leistungsbescheid ist auch inhaltlich hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG). Diesem Erfordernis ist genügt, wenn der Wille der Behörde für die Beteiligten des Verfahrens, in dem der Verwaltungsakt erlassen wird, unweideutig erkennbar geworden und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (vgl. Beschluß vom 27. Juli 1982 – BVerwG 7 B 122.81 – Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 1 S. 1 ≪n.L.≫, Urteil vom 15. Mai 1986 – BVerwG 5 C 33.84 – Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 12 S. 1 ≪7≫). Welche Anforderungen insoweit zu stellen sind, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsakts und dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. Beschluß vom 14. März 1990 – BVerwG 4 C 45.90 – Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 7 S. 8 ≪9≫). Der angefochtene Leistungsbescheid läßt keinen Zweifel daran, daß der Kläger als einer der beiden namentlich aufgeführten Wohnungsinhaber zu einer Ausgleichszahlung wegen Fehlbelegung der von ihm bewohnten öffentlich geförderten Wohnung herangezogen wird, auf welcher gesetzlichen Grundlage dies geschient sowie in welcher Höhe und zu welchen Fälligkeitszeitpunkten er die geforderte Fehlbelegungsabgabe zu entrichten hat. Das reicht aus.

Der von der Revision vermißten zusätzlichen Hinweise auf die gesamtschuldnerische Haftung der Frau E.… sowie auf die befreiende Wirkung einer Zahlung bedurfte es nicht. Der angefochtene Leistungsbescheid ist lediglich gegenüber dem Kläger ein vollstreckungsfähiger titel. Der Beklagte hat darin unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß nur der Kläger als Zahlungspflichtiger herangezogen werde. Das genügt.

Allerdings führt die in § 1 Abs. 1 Satz 2 AFWoG angeordnete Gesamtschuldnerschaft dazu. daß mangels einer anderweitigen Bestimmung (vgl. § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB) mehrere Wohnungsinhaber im Verhältnis zueinander zu gleichen Teilen und damit zu einem Ausgleich verpflichtet sind (vgl. Urteil vom 31. Januar 1975. a.a.O. S. 3). Diese Ausgleichspflicht entsteht auch nicht erst mit der Leistung der Ausgleichszahlung, sondern bereits mit dem Eintritt der Gesamtschuldnerschaft, d.h. in dem Zeitpunkt, in dem die Abgabenpflicht begründet wird (vgl. Urteil vom 31. Januar 1975, a.a.O. S. 3 f., BGH, st. Rspr., u.a. Urteil vom 21. März 1991 – IX ZR 286/90 – NJW 1991, 1733 ≪1734≫ m. weit.Nachw.). Das Schuldverhältnis der Gesamtschuldner untereinander besteht jedoch selbständig neben dem Abgabenschuldverhältnis zwischen Abgabengläubiger und zur Fehlbelegungsabgabe herangezogenem Wohnungsinhaber (vgl. dazu Urteil vom 31. Januar 1975, a.a.O. S. 4 m.weit.Nachw.). Es hat privatrechtlichen Charakter, obwohl das Außenverhältnis öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist (vgl. zum Ausgleich zwischen gemeinsam zur Einkommensteuer veranlagten Ehegatten BGH, Urteil vom 6. Dezember 1978 – IV ZR 82/77 – BGHZ 73, 29 ≪36 ff.≫). Da der interne zivilrechtliche Ausgleich zwischen Gesamtschuldnern abgabenrechtlich zumindest in aller Regel bedeutungslos ist (vgl. auch § 155 Abs. 2 Satz 2 AO 1977), gehört die Bezeichnung der übrigen Gesamtschuldner regelmäßig nicht zum notwendigen Inhalt eines Abgabenbescheides (vgl. zu § 157 Abs. 1 AO BFH, Urteile vom 5. November 1980 – II R 25/78 – BFHE 132, 114 ≪116≫ und vom 28. Juni 1984 – IV R 204-205/82 – BStBl II 1984, 784 ≪785≫). Bei der Fehlbelegungsabgabe ist diese Angabe im Leistungsbescheid um so entbehrlicher, als sie die Geltendmachung zivilrechtlicher Ausgleichsansprüche nicht einmal zu erleichtern vermag. Denn Gesamtschuldner der Fehlbelegungsabgabe können nur Mitbewohner derselben Wohnung sein, die dem zur Ausgleichszahlung herangezogenen ohnehin namentlich bekannt sind.

Ein Hinweis des Leistungsbescheids auf die gesamtschuldnerische Haftung weiterer Wohnungsinhaber vermag auch die Rechtsstellung des zur Fehlbelegungsabgabe herangezogenen nicht zu verbessern. Denn der erteilte Leistungsbescheid ist für seine Ausgleichsforderung nicht maßgebend. Die in § 1 Abs. 1 Satz 2 AFWoG angeordnete Gesamtschuldnerschaft mehrerer Inhaber derselben Wohnung mit der Folge einer Ausgleichspflicht setzt das Bestehen der im vorausgehenden Satz vorgesehenen Abgabepflicht voraus. In einem Rechtsstreit zwischen dem zur Fehlbelegungsabgabe herangezogenen Wohnungsinhaber und einem von ihm auf Ausgleich in Anspruch genommenen Mitinhaber ist uneingeschränkt zu prüfen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für das Entstehen der Abgabenpflicht erfüllt waren. Der auf Ausgleich in Anspruch genommene Gesamtschuldner ist nicht auf aus dem Innenverhältnis abgeleitete Einwendungen beschränkt. Er kann der Ausgleichsforderung vielmehr alle Einwendungen entgegenhalten, die er auch gegenüber dem ursprünglichen Gläubiger hätte geltend machen können, wenn dieser ihn zur Zahlung herangezogen hätte (vgl. Urteil vom 31. Januar 1975, a.a.O. S. 4). Selbst wenn der gegen einen Wohnungsinhaber erlassene Heranziehungsbescheid unanfechtbar geworden ist. Kann der zum Ausgleich als Gesamtschuldner in Anspruch genommene weitere Wohnungsinhaber einwenden, der Bescheid sei mangels Bestehens einer Abgabepflicht rechtswidrig gewesen. Sogar ein zwischen dem Abgabengläubiger und dem von ihm herangezogenen Gesamtschuldner ergangenes rechtskräftiges Urteil schränkt die Verteidigungsmöglichkeiten eines auf Ausgleich in Anspruch genommenen weiteren Wohnungsinhabers nicht ein (vgl. Urteil vom 31. Januar 1975. a.a.O. S. 4). BGH Urteil vom 22. September 1969 – VII ZR 116/67 – VersR 1969, 1039 m.Hinw. auf die Rspr. des RG, OLG Düsseldorf, Urteil vom 5. Februar 1991 – 4 U 68/90 – VersR 1992, 582; Palandt-Heinrichs, BGB, 51. Aufl. 1992, § 426 Rdnr. 3).

Unerheblich ist. daß der Beklagte gegenüber der weiteren Wohnungsinhaberin ebenfalls einer Abgabenbescheid erfassen hat. Denn darin war ebenso wie in dem angefochtenen Bescheid zum Ausdruck gebracht worden, daß nur der Kläger als Zahlungspflichtiger herangezogen werde. Zwar kann die zuständige Stelle die Ausgleichszahlung in voller Höhe nur von einem der Wohnungsinhaber fordern. Sie ist aber rechtlich nicht daran gehindert, den Leistungsbescheid gleichzeitig auch einem zweiten Wohnungsinhaber zur Kenntnis zuzustellen unter Hinweis darauf, daß nur der erste zahlungspflichtig sein soll. Daß in dem Frau E.… zugestellten Bescheid der Beginn des Leistungszeitraumes nicht ebenfalls berichtigt worden war, berührt die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Leistungsbescheides nicht. Dem Kläger gegenüber entfaltete der Frau E. zugestellte Bescheid auch schon vor dessen Aufhebung keinerlei nachteilige Rechtswirkungen.

Die Heranziehung des Klägers als Zahlungspflichtigen leidet nicht an einem Ermessensfehler. Die zuständige Stelle kann nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen auswählen, von welchem Gesamtschuldner sie die Leistung fordern will. Das folgt aus dem – mangels einer abweichenden Ausgestaltung des Gesamtschuldverhältnisses in § 1 Abs. 1 Satz 2 AFWoG – ergänzend heranzuziehenden § 421 BGB (vgl. Urteile vom 31. Januar 1975, a.a.O. S. 3 und vom 23. Oktober 1979 – BVerwG 1 C 48.75 – BVerwGE 59, 13 ≪18 f.≫; s. auch Dyong in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, AFWoG § 1 Anm. 3 ≪S. 19/Stand: Juli 1992≫). An die Stelle von dessen Worten “nach Belieben” treten sinngemäß die Worte “nach Ermessen” (vgl. Urteil vom 29. September 1982 – BVerwG 8 C 138.81 – Buchholz 11 Art. 108 GG Nr. 1 S. 1 ≪5≫ m. Hinw. auf BFH; Urteil vom 12. Mai 1976 – II R 187/72 – BStBl II 1976 S. 579). Das der zuständigen Stelle eingeräumte Ermessen ist sehr weit. Dies ergibt sich aus dem Zweck der mehreren Wohnungsinhabern auferlegten gesamtschuldnerischen Haftung. Sie soll – ebenso wie die weitgefaßte Begriffsbestimmung des Wohnungsinhabers – der Verwaltung den Gesetzesvollzug erleichtern und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand verringern. Um die Fehlbelegungsabgabe innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Fristen erheben zu können, muß derjenige Wohnungsinhaber, an den der Leistungsbescheid zu richten ist, einfach, schnell und eindeutig zu ermitteln und zu bestimmen sein. Nur unter dieser Voraussetzung läßt sich das “Massengeschäft” der Erhebung der Fehlbelegungsabgabe ordnungsgemäß und (wie vom Gesetzgeber nachweislich angestrebt) ertragreich bewältigen. Da die zuständige Stelle die Abgabenforderung rasch und sicher verwirklichen soll, darf sie nach ihrer Wahl einen Gesamtschuldner zur Ausgleichszahlung in voller Höhe heranziehen und es ihm überlassen. bei dem (oder den) mithaftenden weiteren Wohnungsinhaber(n) einen Ausgleich zu suchen (vgl. auch Urteil vom 23. Oktober 1979 a.a.O. S. 19). Innerhalb der ihrem Ermessen lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit gezogenen Grenzen kann sie den Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, dessen Wahl ihr namentlich unter dem Blickwinkel der Verwaltungspraktikabilität geeignet und zweckmäßig erscheint (vgl. auch Urteil vom 29. September 1982, a.a.O. S. 5 m.weit.Nachw.).

Die vom Oberverwaltungsgericht den Senat bindend festgestellte (§ 137 Abs. 2 VwGO) – auch im vorliegenden Fall gehandhabte – ständige Verwaltungsübung des Beklagten, regelmäßig die erste im Datensatz aufgeführte Person als Zahlungspflichtigen auszuwählen, trägt der mit der gesetzlichen Ermächtigung angestrebten Verwaltungsvereinfachung Rechnung. Gegen eine solche Ermessenshandhabung ist für den Regelfall nichts einzuwenden (vgl. etwa Urteile vom 22. Januar 1969 – BVerwG VI C 52.65 – BVerwGE 31, 212 ≪213 ff.≫ und vom 16. Mai 1991 – BVerwG 2 A 1.91 – Buchholz 261 § 15 BUKG Nr. 4 S. 14 m.weit.Nachw.). Der erste im Datensatz genannte “Wohnungsinhaber” ist in der Regel einer der Mieter oder Bewohner, die die Wohnung die längste Zeit nutzen und durch die abzuschöpfende Mietsubvention am meisten begünstigt worden sind. Den ersten “gespeicherten” Wohnungsinhaber als Zahlungspflichtigen heranzuziehen ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, sofern nicht besondere Umstände des Einzelfalls dies ausnahmsweise als unbillig erscheinen lassen und eine abweichende Ermessensausübung gebieten. Ermessenserwägungen in dieser Richtung sind nur veranlaßt, wenn Billigkeitsgründe geltend gemacht werden und tatsächlich vorliegen (vgl. Urteil vom 26. Juni 1987 – BVerwG 8 C 6.85 – Buchholz 454.82 § 25 WoBindG Nr. 9 S. 3 ≪13≫ m.weit.Nachw.; s. auch Urteil vom 20. Februar 1990 – BVerwG 1 C 42.83 – Buchholz 403.1 Allgemeines Datenschutzrecht Nr. 8 S. 2 ≪9 ff.≫). Davon kann bei völliger Auskunftsverweigerung durch die Wohnungsinhaber und der sich daran Knüpfenden gesetzlichen Vermutung der Überschreitung der Einkommensgrenze um mehr als 50  (§ 5 Abs. 2 Satz 1 AFWoG) keine Rede sein.

Der Beklagte war nicht verpflichtet, die Gründe seiner Ermessensentscheidung über die Auswahl des ersten der beiden Gesamtschuldner im Leistungsbescheid oder im Widerspruchsbescheid anzugeben. In welchem Ausmaß behördliche Ermessenserwägungen in der Begründung eines Verwaltungsakts dessen Adressaten mitzuteilen sind, hängt davon ab, ob hierfür ein hinreichender schutzwürdiger Anlaß besteht (vgl. Beschluß vom 27. Juni 1990 – BVerwG 7 B 93.90 – Buchholz 442.03 § 102 b GüKG Nr. 3 S. 4 ≪5≫ m.weit.Nachw.). Die Begründung der behördlichen Auswahl unter Gesamtschuldnern der Fehlbelegungsabgabe ist in der Regel nach § 39 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entbehrlich. Hierfür genügt es, daß sich der Ausschluß oder die Begrenzung der Begründungspflicht aus dem Sinn und Zweck der betreffenden Rechtsvorschrift ergibt (vgl. Urteil vom 12. Februar 1988 – BVerwG 8 C 22.86 – Buchholz 448.0 § 23 WPflG Nr. 10 S. 1 ≪3≫, s. auch Urteil vom 20. Februar 1990 – BVerwG 1 C 29.86 – Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 46 S. 4 ≪18≫). Das ist für die in § 1 Abs. 1 Satz 2 AFWoG angeordnete Gesamtschuldnerschaft mehrerer Wohnungsinhaber anzunehmen. Denn diese Regelung bezweckt Verwaltungsvereinfachung und Effizienz des Gesetzesvollzuges, nicht Schuldnerschutz. Die zuständige Stelle soll den ihr geeignet erscheinenden Gesamtschuldner Kurzerhand heranziehen können. Mit der ihr deswegen eingeräumten Auswahlfreiheit läßt sich eine regelmäßige Erwägungs- und Begründungspflicht nicht vereinbaren. Einer schriftlichen Begründung bedurfte es überdies deshalb nicht, weil der Beklagte gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl und mit Hilfe automatischer Einrichtungen erläßt und nicht besondere Umstände des Einzelfalles ausnahmsweise eine Begründung geboten (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG). Da sich die Ermessensausübung nach Lage der Sache nicht auf Fragen der Billigkeit zu erstrecken brauchte, mußte sich auch die Begründung des Bescheides nicht dazu zu verhalten (vgl. Beschluß vom 28. August 1980 – BVerwG 4 B 67/80 – Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 168 S. 126 ≪128≫, Urteil vom 26. Juni 1987, a.a.O. S. 13; S. ferner BayVGH, Beschluß vom 28. Juni 1985 – 23 CS 84 A. 1051 – DVBl. 1986, 777).

Die gegen die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe dem Grunde nach gerichteten Einwände des Klägers greifen ebenfalls nicht durch. Die durch Rechtsverordnung der Landesregierung getroffene Bestimmung der Stadt Berlin zu einer Gemeinde, in der die Fehlbelegungsabgabe zu erheben ist, wird durch die Ermächtigung des § 1 Abs. 4 AFWoG a.F. gedeckt. Der hohe Anteil preisgebundener Altbauwohnungen in Berlin war bei dem Erlaß der Verordnung nach § 1 Abs. 4 AFWoG ohne Bedeutung. Das hat der Senat in dem den Beteiligten bekannten Urteil vom 31. Januar 1992 (a.a.O. S. 71 ff.) im einzelnen dargelegt. Daran ist festzuhalten.

Die Verfassungsmäßigkeit der Erhebung der Fehlbelegungsabgabe ist durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1988 – 2 BvL 9/85 und 2 BvL 3/86 – (NJW 1988, 2529) geklärt. Diese auf Richtervorlagen ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat Gesetzeskraft (§ 13 Nr. 11, § 31 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, vgl. Urteil vom 9. Dezember 1988 – BVerwG 8 C 93.85 – Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 1 S. 1 ≪3≫).

Auf die Änderungen des Fehlbelegungsgesetzes durch das (erste) Änderungsgesetz vom 11. Juli 1985 (a.a.O.) und deren Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit kommt es im vorliegenden Revisionsverfahren nicht an. Diese Änderungen berühren die mit dem angefochtenen Leistungsbescheid konkretisierte Abgabepflicht des Klägers weder dem Grunde noch der Höhe nach.

Die allen Inhabern öffentlich geförderter Wohnungen durch § 5 Abs. 1 Satz 1 AFWoG auferlegte Auskunfts- und Nachweispflicht, ohne die eine ordnungsgemäße Erhebung der Subventionsabschöpfungsabgabe nicht durchführbar wäre, ist verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. Urteile vom 29. Mai 1991 – BVerwG 8 C 99.89 – Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 7 S. 66 ≪67 f.≫ und vom 31. Januar 1992, a.a.O. S. 78).

Die Staffelung der Einkommensgrenzen führt nicht zu einer verlassungswidrigen Bevorzugung Alleinstehender. Bei der Ermittlung des maßgebenden Einkommens und der maßgeblichen Einkommensgrenze sind sämtliche die Wohnung nicht nur vorübergehend benutzenden Personen zu berücksichtigen; ihre Familienzugehörigkeit ist dabei bedeutungslos (§ 3 Abs. 1 Satz 2 AFWoG).

Die Rentenabrechnung ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden (vgl. Urteil vom 31. Januar 1992, a.a.O. S. 78 f.).

Auf die zweifelhafte Gültigkeit der Berliner Höchstbetragsverordnung (vgl. dazu Urteil vom 31. Januar 1992 a.a.O. S. 79 ff.) kommt es im vorliegenden Verfahren nicht an. Der Kläger hat keinen Antrag nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AFWoG gestellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Prof. Dr. Weyreuther, Dr. Kleinvogel, Prof. Dr. Driehaus, Dr. Silberkühl, Dr. Honnacker

Fundstellen

Dokument-Index HI1344471