BVerwG 6 P 1.88
 

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mitbestimmung des Personalrats bei Einführung der Registrierung von Telefondaten. Personalrat, Behinderung der Tätigkeit des – durch Registrierung von Ferngesprächen. Personalvertretung, Mitbestimmung der – bei Einsatz automatisierter Verfahren zu personalrechtlichen Maßnahmen

 

Leitsatz (amtlich)

Die Registrierung von Telefongesprächen der Mitarbeiter einer Dienststelle mit Hilfe von Telefondatenerfassungsgeräten unterliegt in Niedersachsen nicht der Mitbestimmung des Personalrats.

Der Personalrat wird durch die Registrierung der Telefongespräche seiner Mitglieder nicht unzulässig behindert oder in seinen Rechten beeinträchtigt. Der Dienststellenleiter ist jedoch nicht berechtigt, die Daten über dienstliche Telefongespräche seinen Amtsleitern zur Kontrolle und Stellungnahme zuzuleiten.

 

Normenkette

GG Art. 10 Abs. 1; BDSG § 23; Nds. DSG §§ 3, 7

 

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Beschluss vom 19.08.1987; Aktenzeichen 18 OVG L 21/86)

VG Stade (Entscheidung vom 13.05.1986; Aktenzeichen PL VG 1/85)

 

Tenor

Auf die Rechtsbeschwerde des Antragstellers wird der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Landes Niedersachsen – vom 19. August 1987 geändert. Es wird festgestellt, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, den Ausdruck der Telefondaten über die von den Telefonapparaten des Antragstellers geführten dienstlichen Gespräche der Mitglieder des Antragstellers den Amtsleitern des Beteiligten zur Kontrolle und zur Stellungnahme zuzuleiten.

Im übrigen wird die Rechtsbeschwerde zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.

 

Tatbestand

I.

Seit dem 1. Oktober 1984 gilt aufgrund einer Anordnung des Beteiligten, des Oberkreisdirektors des Landkreises C., die Regelung, daß die Telefongespräche der im Kreishaus der Verwaltung Beschäftigten automatisch in folgender Weise erfaßt werden:

Jedem Mitarbeiter steht ein Fernsprechapparat zur Verfügung, von dem unmittelbar in die gesamte Bundesrepublik Deutschland telefoniert werden kann. Gegen Bezahlung dürfen Privatgespräche geführt werden. Bei Dienstgesprächen ist eine „0”, bei Privatgesprächen eine „8” vorzuwählen. Der Telefonanlage ist ein Gesprächsdatenerfassungsgerät angeschlossen, mit dem automatisch bei Ferngesprächen folgende Daten registriert werden:

  1. Telefonnummer der Nebenstelle
  2. Datum und Uhrzeit des Telefonats
  3. Ort und Telefonnummer des angewählten Gesprächsteilnehmers
  4. Zahl der Gebühreneinheiten und Gebührenbetrag.

Bei Ortsgesprächen wird nur die Zahl der Gebühreneinheiten und der Gebührenbetrag erfaßt. Die Daten werden grundsätzlich jeweils zum Monatsende durch den technischen Hausmeister ausgedruckt. Bei Privatgesprächen wird die Zielnummer nicht ausgedruckt; jeder Mitarbeiter kann ihren Ausdruck verlangen, wenn er Zweifel an der Richtigkeit hat. Die ausgedruckten Daten der dienstlichen Telefongespräche werden in einem verschlossenen Umschlag den zuständigen Amtsleitern zugeleitet, die sie in einem ebenfalls verschlossenen Umschlag ggf. mit einer Stellungnahme dem Hauptamt zurücksenden. Bei den dienstlichen Gesprächen aus den Räumen des Antragstellers wurde bisher davon abgesehen. Insgesamt haben drei Mitarbeiter der Verwaltung zu den Daten Zugang. Die Daten werden jeweils nach zwei Monaten gelöscht.

Nachdem Verhandlungen über eine Beteiligung des örtlichen Personalrates (Antragstellers) an der Regelung der Art der Benutzung der Telefonanlage wegen Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Beteiligten und dem Antragsteller gescheitert waren, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

  1. dem Beteiligten zu untersagen, Telefongespräche der Mitglieder des Antragstellers hinsichtlich Zielnummer sowie Zeitpunkt und -dauer mit Hilfe eines Gesprächsdatenerfassungsgeräts zu registrieren und nach Bedarf auszudrucken,

    hilfsweise,

    festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Telefongespräche von Mitgliedern des Antragstellers hinsichtlich Zielnummer, Zeitpunkt und -dauer mit Hilfe eines Gesprächsdatenerfassungsgerätes zu registrieren und nach Bedarf auszudrucken,

  2. festzustellen, daß die Regelung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche von Beschäftigten bei dem Beteiligten der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

Zur Begründung hat er geltend gemacht, die Gesprächsdatenerfassung unterliege gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes (NdsPersVG) der Mitbestimmung. Die Kontrolle durch die Gesprächsdatenerfassung, die auch unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten problematisch sei, sei mit dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle (§ 1 a NdsPersVG) nicht vereinbar. Außerdem verstoße sie gegen das Verbot der Behinderung der Personalratsarbeit. Es bestehe durch die Erfassung der Zielnummern die Gefahr der inhaltlichen Kontrolle der Personalratsarbeit.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 13. Mai 1986 den Hauptantrag zu 1 als unzulässig, den Hauptantrag zu 2 als unbegründet abgewiesen, dem Hilfsantrag jedoch überwiegend stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers mit den Anträgen, unter Abänderung der angefochtenen Entscheidung festzustellen, daß die Regelung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche von Beschäftigten bei dem Beteiligten der Mitbestimmung unterliegt, hilfsweise, festzustellen, daß Regelungen über die Benutzung der Telefonanlage bei dienstlichen/privaten Telefongesprächen von Beschäftigten bei dem Beteiligten der Mitbestimmung unterliegen, durch Beschluß vom 19. August 1987 zurückgewiesen und auf die Beschwerde des Beteiligten den Beschluß des Verwaltungsgerichts dahin gehend geändert, daß der Antrag in vollem Umfang abgelehnt wurde, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers an der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche der Beschäftigten einschließlich der des Antragstellers sei nicht gegeben. § 80 a NdsPersVG, der die Mitbestimmung der zuständigen Personalvertretung beim Einsatz automatisierter Verfahren vorsehe, sei nicht einschlägig. Die Vorschrift erfasse nur automatisierte Personalverwaltungssysteme bzw. Personalinformationssysteme. Außerdem sei diese Bestimmung erst am 1. Juli 1985 in Kraft getreten. Sie finde somit keine Anwendung auf EDV-Systeme, die zu diesem Zeitpunkt bereits eingeführt, programmiert und nicht wesentlich geändert worden seien. Das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz enthalte im Gegensatz zum Bundesrecht keinen Tatbestand, der in dem vorliegenden Fall eine Mitbestimmung vorsehe. Dies sei eine bewußte Entscheidung des Gesetzgebers. Eine Anregung des niedersächsischen Datenschutzbeauftragten, im Zusammenhang mit der Einführung des § 80 a in das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz auch den Einsatz von Einrichtungen, die zur Überwachung der Beschäftigten geeignet seien, der Mitbestimmung zu unterwerfen, sei von der Ausschußmehrheit nicht aufgegriffen worden. Die Regelung der Registrierung der Telefongespräche erfülle auch nicht den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 12 NdsPersVG (Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten). Zwar könnten auch Regelungen über die Benutzung der dienstlichen Telefonanlage unter diese Mitbestimmungspflicht fallen, doch sei der dahin gehende Hilfsantrag des Beschwerdeführers unzulässig. Es sei eine Antragsänderung, der weder der Beteiligte zugestimmt habe, noch sei diese sachdienlich, weil es an der notwendigen Substantiierung fehle, in welcher Form und mit welchem konkreten Inhalt Benutzungsregeln aufgestellt worden seien (§§ 87 Abs. 2 Satz 3, 81 Abs. 3 Satz 1 ArbGG). Die Mitglieder des Antragstellers würden durch die Registrierung der Gesprächsdaten auch nicht in der Ausübung ihrer Befugnisse behindert (§ 68 Abs. 1 NdsPersVG). Die Weisungsunabhängigkeit des Personalrats beziehe sich nicht auf die Verwendung von Haushaltsmitteln der Behörde. Insoweit unterliege er als Teil der Dienststelle der Dienstaufsicht durch den Dienststellenleiter in bezug auf die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Personalrat habe es grundsätzlich hinzunehmen, daß seine Telefongespräche durch das Erfassungsgerät registriert würden. Auch nach Art und Umfang liege keine Behinderung vor, weil die Nummern der Gesprächsteilnehmer bei den meisten Gesprächen nicht erfaßt würden (hausinterne Gespräche, Ortsgespräche, Gesprächsteilnehmer ohne Durchwahleinrichtung). Außerdem habe es der Antragsteller in der Hand, nur die Vermittlung anzuwählen, so daß die Nummer des Gesprächsteilnehmers nicht erfaßt werde. Die Registrierung der verbleibenden wenigen Zielnummern könne im Hinblick darauf, daß die Telefondaten hinreichend gegen Mißbrauch geschützt seien und nach zwei Monaten gelöscht würden, nicht als Behinderung angesehen werden. Allerdings verbiete es sich, den monatlichen Ausdruck der dienstlichen Gespräche des Antragstellers einem Amtsleiter zur Kontrolle und Stellungnahme zuzuleiten, weil der Antragsteller dem Beteiligten grundsätzlich keine Rechenschaft schuldig sei. Ein Verbot, die Zielnummern zu registrieren, könne auch nicht aus dem Urteil des BAG vom 13. Januar 1987 – 1 AZR 267/85 – (BAGE 54, 67) hergeleitet werden. Dort sei es um die (unzulässige) Kontrolle der Beratungstätigkeit eines Psychologen durch Telefondatenerfassung gegangen. Dies sei mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er der Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts entgegentritt. Der Antragsteller beantragt – unter Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Mai 1986 und unter Aufhebung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 19. August 1987 – festzustellen, daß

  1. der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Telefongespräche von Mitgliedern des Antragstellers hinsichtlich Zielnummer, Zeitpunkt und Zeitdauer mit Hilfe eines Gesprächsdatenerfassungsgerätes zu registrieren und nach Bedarf auszudrucken,
  2. die Regelung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche von Beschäftigten bei den Beteiligten der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

Der Rechtsbeschwerdeführer ist der Auffassung, der Antrag zu 1 sei keine inhaltliche Klageänderung gegenüber den bei dem Beschwerdegericht gestellten Anträgen. Die getrennte Antragstellung diene lediglich der Klarheit und Übersichtlichkeit.

Im übrigen trägt er vor, der angefochtene Beschluß verstoße gegen Art. 10 GG, verschiedene Bestimmungen des Datenschutzgesetzes für das Land Niedersachsen sowie gegen die §§ 1 a, 68 Abs. 1, 69 Abs. 1, 75 Abs. 1 Nr. 12 und 80 a NdsPersVG.

Die Telefondatenerfassung verletze das Fernmeldegeheimnis aller Beschäftigten und der Personalratsmitglieder. Das Interesse des Beteiligten an der Kostenkontrolle müsse demgegenüber zurückstehen, zumal auch weniger einschneidende Maßnahmen wie Gebührenzähler in Betracht kämen. Die Speicherung und Verarbeitung der Telefondaten durch den Beteiligten sei unzulässig. Weder hätten die Betroffenen eingewilligt, noch sei die Registrierung gesetzlich erlaubt (§ 3 NdsDSG). Die Voraussetzungen der hier in Betracht kommenden Befugnisnorm des § 23 BDSG seien nicht erfüllt, weil die Registrierung weder im Rahmen der „Zweckbestimmung eines Vertragsverhältnisses oder vertragsähnlichen Vertrauensverhältnisses mit dem Betroffenen” erfolge, noch sie „zur Wahrnehmung berechtigter Interessen” des Beteiligten erforderlich sei. Dies gelte insbesondere für Personalratsmitglieder und besondere Personengruppen (Ärzte, Psychologen usw.), die auch der Beteiligte beschäftige, weil diese einer besonderen Verschwiegenheitspflicht unterlägen. Zu Unrecht habe das Beschwerdegericht die Mitbestimmungspflicht gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 NdsPersVG verneint. Die Registrierung sei die schärfste, weil unpersönliche und anonyme Form der Verhaltenskontrolle. Auch solle dadurch das Verhalten der Beschäftigten beeinflußt werden. Der Antragsteller habe auch ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 80 a NdsPersVG. Diese Vorschrift sei nicht auf Personalverwaltungs- und -informationssysteme beschränkt. Die Bestimmung sei auch anwendbar, weil das zum Zeitpunkt der Entscheidung geltende Recht maßgeblich sei. Der Beteiligte verstoße außerdem gegen das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit und gegen das Behinderungsgebot (§§ 1 a, 68 Abs. 1 NdsPersVG). Das Behinderungsverbot habe nicht dem Kosteneinsparungsgebot zu weichen. Der Personalrat habe über die Erforderlichkeit, den Umfang und den Kreis der Gesprächsteilnehmer selbst zu entscheiden. Der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit sei verletzt, weil mit der Telefondatenregistrierung die Dienststelle Mißtrauen gesät habe. Die Personalratsmitglieder seien aufgrund des § 69 Abs. 1 NdsPersVG und des § 203 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 StGB zur Geheimhaltung über die von ihnen geführten Gespräche und über die Gesprächsteilnehmer verpflichtet. Durch die Registrierung würden diese Geheimnisse verletzt. Dasselbe gelte für die Beschäftigungsgruppen, die aufgrund ihrer dienstlichen Tätigkeit beim Beteiligten zur besonderen Verschwiegenheit verpflichtet seien (z.B. Ärzte, Psychologen).

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Rechtsbeschwerdeverfahren. Er hält den angefochtenen Beschluß grundsätzlich für zutreffend. Die grundsätzliche Einbeziehung des Personalrats in die Registrierung sei keine Behinderung. Eine allgemeine Ausnahme von der Kontrolle würde im Gegenteil eine gegen § 68 Abs. 1 NdsPersVG verstoßende Begünstigung darstellen. Es müsse aber ein harmonischer Ausgleich zwischen wirtschaftlicher Verwaltung einerseits und dem Schutz der Personalratsarbeit zur ungestörten Ausübung seiner Tätigkeit andererseits gefunden werden. Es frage sich, ob eine ständige Zielnummer-Registrierung erforderlich sei oder ob nicht eine kurzzeitige Erfassung ausreiche, um den notwendigen Fernsprechbedarf zu ermitteln.

 

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Rechtsbeschwerde ist zulässig auch hinsichtlich des Antrages zu 1. Zwar hat der Antragsteller das darin enthaltene Begehren in der Beschwerdeinstanz nicht ausdrücklich zum Antrag erhoben, doch ist in der Antragstellung keine Antragsänderung zu sehen, die in der Rechtsbeschwerdeinstanz ausgeschlossen wäre (vgl. Beschlüsse vom 7. Oktober 1980 – BVerwG 6 P 24.80 – ≪PersV 1981, 503≫ und vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – ≪PersV 1988, 353≫). Ausweislich des Beschlusses des Beschwerdegerichts hat er auch dort sein Begehren, die Feststellung der Nichtberechtigung der Registrierung und des Ausdruckes der Telefongespräche von Mitgliedern des Antragstellers, vorgetragen. Das Beschwerdegericht hat sich damit eingehend auseinandergesetzt. Es ist davon ausgegangen, vom Hauptantrag – Mitbestimmungsrecht an der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche der Beschäftigten – sei dieser Gesichtspunkt miterfaßt. Es hat ausgeführt, der Hauptantrag sei das umfassendste Begehren, „das auch die Telefongespräche des Personalrates einschließen würde.” Demzufolge enthält der Antrag zu 1 kein neues Feststellungsbegehren.

2. Die Rechtsbeschwerde ist teilweise begründet. Der Antrag zu 1) ist darauf gerichtet, festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Telefondaten von Mitgliedern des Antragstellers zu registrieren und auszudrucken. Nach dem Wortlaut der objektiven Interessenlage und dem in allen Instanzen verdeutlichten Anliegen des Antragstellers umfaßt der Antrag über den mechanischen Ausdruck der Daten hinaus deren weitere Verwendung durch den Beteiligten, d.h. auch die Art und Weise der weiteren Kontrolle, soweit sich der Beteiligte diesbezüglich festgelegt hat und die angefochtenen Beschlüsse Feststellungen hierzu enthalten. Dafür spricht namentlich, daß sich der Antragsteller ausdrücklich gegen einen Ausdruck der Daten „nach Bedarf” wendet. Diese Formulierung hat er bereits im ersten Rechtszug verwendet.

Die Registrierung und der Ausdruck der Telefondaten durch den Beteiligten sind mit Ausnahme der fachlichen Überprüfung der Ausdrucke durch die Amtsleiter zulässig. Sie verstoßen nicht gegen das Verbot der Behinderung der Personalratsarbeit (§ 68 Abs. 1 NdsPersVG), das Gebot der Schweigepflicht der Mitglieder des Antragstellers (§ 69 Abs. 1 NdsPersVG) oder gegen Art. 10 GG bzw. datenschutzrechtliche Schutzbestimmungen.

a) Der Begriff der Behinderung im Sinne des § 68 Abs. 1 NdsPersVG ist umfassend auszulegen. Daher ist jede Form der Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung des Personalrats – von der Erschwerung und Störung bis zur Verhinderung – als Behinderung anzusehen (vgl. Beschluß vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – ≪BVerwGE 67, 135 = Buchholz 238.37 § 40 NWPersVG Nr. 1≫). Allerdings sind der Personalrat und jedes einzelne Mitglied – wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat – in die Dienststelle eingebunden und stehen nicht selbständig neben ihr. Das hat folgende Konsequenzen:

Der Personalrat erhält die für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Mittel aus Haushaltsmitteln. Ihm steht nicht das Recht zu, frei und nach Belieben über diese zu verfügen (vgl. Beschluß vom 21. Dezember 1973 – BVerwG 7 P 9.72 – ≪BVerwGE 44, 254 = Buchholz 238.35 § 43 HePersVG Nr. 1 = PersV 1974, 148≫). Der Personalrat hat darum als zwar dienststellenintern, nicht aber rechtlich verselbständigter Bestandteil der Dienststelle den bei der Verwendung öffentlicher Mittel geltenden Grundsatz der Sparsamkeit bei der Verursachung von Kosten für seine Tätigkeit zu beachten, und der Dienststellenleiter hat dafür Sorge zu tragen, daß dieser Grundsatz eingehalten wird (vgl. Beschlüsse vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 = ≪Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3 = PersV 1987, 422≫ und vom 29. Juni 1988 – BVerwG 6 P 18.86 – ≪BVerwGE 79, 361 = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 13 = PersV 1988, 394≫). Es ist daher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß die Dienststelle, die die durch die Tätigkeit des Personalrats entstandenen Kosten zu tragen hat, auch ein Prüfungsrecht dahin gehend hat, ob die Kosten durch die Wahrnehmung der dem Personalrat gesetzlich übertragenen Aufgaben entstanden sind (vgl. Beschlüsse vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪BVerwGE 14, 282 = Buchholz 238.3 § 44 PersVG Nr. 3 = PersV 1962, 180≫, 21. Dezember 1973 – BVerwG 7 P 9.72 –, 26. November 1982 – BVerwG 6 P 40.79 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 8 = PersV 1983, 376≫ und 16. Juni 1989 – BVerwG 6 P 10.86 –). So kann z.B. die Dienststelle prüfen, ob eine Reise zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats erforderlich war (vgl. den erwähnten Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 –).

Daraus folgt grundsätzlich auch das Recht des Behördenleiters, nähere Umstände der Telefongespräche zu erfahren, die ihm eine Prüfung der Frage ermöglichen, ob die Telefonkosten auf die Wahrnehmung der dem Personalrat obliegenden Aufgaben zurückzuführen sind (vgl. Beschluß vom 16. Juni 1989 – BVerwG 6 P 10.86 –, OVG Münster, Beschluß vom 11. Dezember 1985 – CB 1/84 – ≪ZBR 1987, 159 = RiA 1987, 117≫; vgl. auch BAG, Beschluß vom 27. Mai 1986 – 1 ABR 48/84 – ≪BAGE 52, 88 = MDR 1987, 83≫). Die Aufzeichnung der Zielnummern der Ferngespräche eröffnet die Möglichkeit einer solchen Nachprüfung. Ob und wieweit dieses Prüfungsrecht des Behördenleiters besteht, muß anhand der objektiv gegebenen Umstände unter Abwägung der Interessen des Personalrates an unbehinderter Arbeit und der des Dienststellenleiters an der reibungslosen Tätigkeit der Behörde entschieden werden (Beschluß vom 16. Juni 1989 – BVerwG 6 P 10.86 –). Dies hat in der Weise zu geschehen, daß die auf beiden Seiten berührten Belange soweit wie miteinander verträglich zur Geltung kommen.

Nach dem vom Beschwerdegericht festgestellten und damit maßgeblichen Sachverhalt werden alle dienstlichen Ferngespräche des Personalrats einschließlich der des Vorsitzenden nach dem Datum, der Uhrzeit, dem Ort und der Telefonnummer des angewählten Gesprächsteilnehmers automatisch erfaßt und ausgedruckt. Drei Mitarbeiter der Verwaltung haben Zugang zu den Daten, die einer Kontrolle durch die Amtsleiter unterliegen. Dieses Verfahren ist rechtlich nicht zu beanstanden, soweit es sich auf die Registrierung der Daten, das Verfahren beim Ausdrucken und die Löschung der Telefondaten nach zwei Monaten bezieht. Dies ist erforderlich, um dem Beteiligten und dem Antragsteller in möglichst schonungsvollem Zusammenwirken die notwendige Kontrolle über die Telefongespräche und über die anfallenden Kosten zu ermöglichen. Der Antragsteller wird insoweit nicht über Gebühr und in unzulässiger Weise in der Ausübung seiner Tätigkeit behindert. Bei hausinternen Gesprächen, bei Ortsgesprächen und bei zentral vermittelten Gesprächen werden die Zielnummern von vornherein nicht erfaßt. In anderen Fällen hat es der Antragsteller in der Hand, durch die Anwahl der Vermittlungsstelle die Erfassung der Nebenstellennummer zu vermeiden. Soweit eine Registrierung der Zieldaten in den verbliebenen Fällen erfolgt, muß diese hingenommen werden, soweit dies zur Kostenkontrolle erforderlich ist. Mit diesen verbleibenden Zielnummern ist die Erstellung eines Verhaltensprofils der Personalratsmitglieder und eine inhaltliche Kontrolle der Telefongespräche nicht möglich, zumal die Daten nach zwei Monaten zu löschen sind. Aufgrund des vorgegebenen Sachverhalts ist auch davon auszugehen, daß die Daten – wie geboten – tatsächlich gelöscht und nicht in anderer Form gespeichert und weiterverwendet werden.

Der Antragsteller wird jedoch dadurch in seiner Tätigkeit behindert, daß alle ausgedruckten Telefondaten den Amtsleitern zur Stellungnahme und zur Kontrolle zugeleitet werden. Die Amtsleiter haben damit die Möglichkeit, mit einer zusätzlichen fachlichen Kontrolle einen Überblick über die Gespräche des Personalrates zu gewinnen, die auf ihrem Fachgebiet geführt werden. Damit kann sich auch der Beteiligte ein Bild über den Inhalt der Gespräche verschaffen. Dadurch kann die Tätigkeit des Antragstellers im Verhältnis zum Beteiligten wesentlich erschwert werden. Auch der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit wird dadurch berührt (§ 1 a NdsPersVG). Zu Recht hat das Beschwerdegericht festgestellt, daß diese Fachprüfung nicht erforderlich ist, um die notwendige Kontrolle der Telefonkosten zu garantieren. Der Antragsteller ist dem Beteiligten keine Rechenschaft über diese Gespräche schuldig.

Allerdings hat das Beschwerdegericht insoweit keine rechtsverbindliche Feststellung getroffen. Es hat diese Frage nur beiläufig und nicht in den tragenden Gründen behandelt. Diese Feststellung ist daher vom Senat auszusprechen. Denn ein dahin gehendes Begehren ist, wie dargelegt, im Antrag des Antragstellers enthalten und ist dies auch schon in den Vorinstanzen gewesen. Zwar hat der Beteiligte bei den dienstlichen Gesprächen, die aus den dem Antragsteller zur Verfügung gestellten Räumen geführt werden, „bisher” von dieser fachlichen Kontrolle abgesehen. Trotzdem hat der Antragsteller ein rechtliches Interesse an der Feststellung der Unzulässigkeit dieser fachlichen Kontrolle, weil der Beteiligte ohne einen rechtsverbindlichen Spruch zu jeder Zeit diese Kontrolle durchführen könnte.

Zu der erstmals mit der Rechtsbeschwerde vorgetragenen Frage einer möglichen Kontrolle durch den Leiter des Hauptamtes ist dem Senat eine Entscheidung verwehrt. Hierzu fehlt es an Feststellungen in den Vorinstanzen.

b) Die Registrierung von Telefonnummern berührt nicht die Schweigepflicht der Mitglieder des Antragstellers gemäß § 69 Abs. 1 NdsPersVG. Die Telefonnummer eines Ansprechpartners allein ist nicht eine Angelegenheit oder eine Tatsache, die ihrer Bedeutung nach der Geheimhaltung oder der Vertraulichkeit im Sinne dieser Vorschrift bedarf. Dem stehen die Ausführungen des Bundesarbeitsgerichts zur Erfassung der Telefondaten eines Psychologen nicht entgegen (Urteil vom 13. Januar 1987 – 1 AZR 267/85 – ≪BAGE 54, 67≫). Das Bundesarbeitsgericht hat darauf abgestellt, daß der Erfolg einer fachgerechten psychologischen Beratung und Behandlung wesentlich dadurch bedingt ist, daß die Beratung und Behandlung vertraulich bleibt, d.h. anderen Personen nicht bekannt wird. Diese Verhältnisse sind mit der Beratungstätigkeit eines Personalrats nicht zu vergleichen. Aus der Offenbarung des Namens eines Gesprächspartners des Personalrats allein können wegen der Art und der Weite des Tätigkeitsfeldes von Personalvertretungen im Gegensatz zur psychologischen Beratungstätigkeit keine Rückschlüsse auf Angelegenheiten persönlicher Art gezogen werden.

c) Soweit der Antragsteller im Hinblick auf die besondere Verschwiegenheitspflicht und die Vertrauensstellung der Personalratsmitglieder und die Verpflichtung des Personalrats zur eigenverantwortlichen und unabhängigen Aufgabenerfüllung eine Verletzung des Fernmeldegeheimnisses des Art. 10 Abs. 1 GG rügt, kann er damit schon deshalb nicht durchdringen, weil ein dahin gehendes besonderes und eigenes Recht des Personalrats, das über das Recht des einzelnen Beschäftigten zum Schutz vor Registrierung von Telefongesprächen hinausgeht, nicht besteht.

Den Personalratsmitgliedern stehen in dieser Eigenschaft selbst Grundrechte im Interesse der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht zur Seite (BVerfGE 28, 314 ≪323≫). Auch hat der Personalrat oder sein Vorsitzender nicht die Befugnis, über die gesetzlich zugewiesenen Aufgaben hinaus Grundrechte der Bediensteten „gleichsam gesammelt” wahrzunehmen (BVerfG, a.a.O.). Demzufolge könnte der Antragsteller mit seinem Antrag allenfalls geltend machen, er und seine Mitglieder seien – ebenso wie die anderen Beschäftigten der Dienststelle – in dem Grundrecht aus Art. 10 GG verletzt. Die Geltendmachung eines solchen Anspruchs ist aber im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren nicht zulässig, weil in diesem Verfahren nur über die Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen und nicht über die Rechte der einzelnen Beschäftigten befunden werden kann (§ 85 Abs. 1 Nr. 3 NdsPersVG). Im übrigen würde ein solcher Verstoß auch schon deshalb ausscheiden, weil Art. 10 Abs. 1 GG nicht davor schützt, daß der Betreiber der Fernmeldeanlage selbst von der Tatsache und den näheren Umständen der Benutzung der Fernmeldeanlage Kenntnis erhält. Ebensowenig wie Art. 10 Abs. 1 GG die Deutsche Bundespost hindert, bestimmte äußere Umstände eines Telefongesprächs zum Zwecke der Abrechnung aufzuzeichnen und von ihnen zu diesem Zweck Kenntnis zu nehmen, könnte daher Art. 10 Abs. 1 GG den (hier: öffentlich-rechtlichen) Arbeitgeber hindern, Kenntnis davon zu nehmen, welche Telefongespräche über seine und von ihm zur Verfügung gestellte Telefonanlage geführt worden sind (vgl. dazu BAGE 52, 88 ≪98≫).

d) Eine Verletzung von Rechten des Antragstellers wegen Verstoßes gegen datenschutzrechtliche Vorschriften ist gleichfalls nicht ersichtlich. Zwar werden dadurch, daß die Telefonnummer der Nebenstelle sowie Datum und Uhrzeit des Telefonats registriert werden, personenbezogene Daten der Mitglieder des Antragstellers erfaßt. Aus diesen Daten wird ersichtlich, daß ein bestimmtes Telefongespräch von einem bestimmten Beschäftigten geführt worden ist (BAG, a.a.O.). Durch die Registrierung allein dieser Daten werden jedoch keine Persönlichkeitsrechte der Mitglieder des Antragstellers verletzt. Die Dienstgespräche, um die es hier allein geht, geben keinen Aufschluß über persönliche Angelegenheiten der Personalratsmitglieder, so daß es sich nicht auch um deren personenbezogenes Datum handeln kann. Auf jeden Fall besteht ein berechtigtes Interesse des Beteiligten, aus Gründen der Kontrolle der Haushaltsmittel und der Telefonkosten Zeitpunkt und Zeitdauer des Gesprächs sowie die Nummer der Nebenstelle zu registrieren (§§ 3, 7 Abs. 2 NdsDSG, § 23 BDSG; so auch BAG, a.a.O.).

Soweit durch die Registrierung die Zielnummer erfaßt wird, kann es sich um ein personenbezogenes Datum des Angerufenen handeln, vorausgesetzt, der Anschlußinhaber kann ermittelt werden. Soweit der Antragsteller die Registrierung und den Ausdruck dieser Nummer beanstandet, macht er nicht eigene Rechte und Rechte seiner Mitglieder geltend, sondern die des Angerufenen. Somit kann allenfalls der Angerufene und nicht der Antragsteller geltend machen, er sei durch die Registrierung und den Ausdruck der Zielnummer ohne seine Einwilligung in seinen Rechten verletzt worden (siehe hierzu auch 6. Tätigkeitsbericht des Niedersächsischen Datenschutzbeauftragten vom 7. Februar 1985, Landtagsdrucksache 10/4140, 52).

3. Die Rechtsbeschwerde bezüglich des Antrags zu 2 ist in vollem Umfang unbegründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht festgestellt, daß die Regelung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche von Beschäftigten bei den Beteiligten nicht der Mitbestimmung unterliegt.

a) § 75 Abs. 1 Nr. 12 NdsPersVG gewährt nach seinem Wortlaut und nach seiner systematischen Einordnung kein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung und Anwendung von technischen Kontrolleinrichtungen. Nach dieser Vorschrift bestimmt der Personalrat mit bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten. Wie der Senat in ständiger Rechtsprechung (Beschluß vom 11. März 1983 – BVerwG 6 P 25.80 – ≪BVerwGE 67, 61, 63≫; 30. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 20.82 – ≪Buchholz 251.7 § 72 Nr. 17 NWPersVG≫) ausgeführt hat, handelt es sich hierbei um einen einheitlichen Tatbestand, der die Gesamtheit der Regelungen umfaßt, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen. Die Mitbestimmungsvorschrift bezieht sich insbesondere auf solche Maßnahmen, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr allgemeines Verhalten innerhalb der Dienststelle betreffen. Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten regeln, also mit der Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehen, oder diensttechnische Regelungen, die den Ablauf des Dienstes gestalten, unterliegen nicht der Mitbestimmung nach dieser Vorschrift. Die Einführung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche der Beschäftigten ist keine „Regelung”, mit der Vorschriften über die allgemeine Ordnung in der Dienststelle oder für das Verhalten der Beschäftigten festgelegt werden. Es wird damit nicht geregelt, unter welchen Voraussetzungen oder in welchem Umfang Telefongespräche vom Dienstapparat aus geführt werden dürfen. Nur eine solche „Regelung” der Telefonbenutzung würde der Mitbestimmung unterliegen (vgl. OVG Münster, Beschluß vom 10. Januar 1977 – CL 15/76 – ≪RiA 1977, 218≫). Die Erfassung der Ferngespräche ist demgegenüber ein technisches Mittel, das dazu bestimmt und geeignet ist, Höhe und Kosten der Ferngespräche zu kontrollieren. Es mag dahingestellt bleiben, ob diese Kontrolle mittelbar Auswirkungen auf das Verhalten der Beschäftigten haben kann, eine „Verhaltensregelung” im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 12 NdsPersVG ist die Registrierung jedenfalls nicht. Das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz enthält keine Bestimmung, die wie § 75 Abs. 3 Nr. 17 des Bundespersonalvertretungsgesetzes und § 87 Abs. 1 Nr. 6 des Betriebsverfassungsgesetzes in diesen Fällen die Mitbestimmung vorsehen (Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen). In dem Fehlen dieser Bestimmung ist keine vom Gesetzgeber nicht gewollte gesetzliche Lücke zu sehen. Das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz ist nach dem Inkrafttreten der weitergehenden Bundesregelungen und entsprechender Landesregelungen mehrfach ohne eine Anpassung an diese Bestimmungen geändert worden. In der parlamentarischen Beratung ist dieser Punkt auch angesprochen worden (siehe hierzu 7. Tätigkeitsbericht des niedersächsischen Datenschutzbeauftragten, Landtagsdrucksache 10/5710, 64; schriftlicher Bericht zum Entwurf eines 6. Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen, Landtagsdrucksache 10/4145, 5, wonach Anregungen des Datenschutzbeauftragten, eine dem § 87 Abs. 1 Nr. 6 des Betriebsverfassungsgesetzes entsprechende Regelung einzuführen, von der Ausschußmehrheit abgelehnt wurde).

b) Die Verpflichtung zur Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens bei der Regelung der Registrierung der dienstlichen Telefongespräche von Beschäftigten läßt sich auch nicht § 80 a NdsPersVG entnehmen. Danach bestimmt die zuständige Personalvertretung bei der Festlegung der zu speichernden Daten und der für sie geplanten Nutzungen mit, wenn zur Vorbereitung oder zum Vollzug personalrechtlicher Maßnahmen automatisierte Verfahren eingesetzt werden. Diese Vorschrift ist durch das 6. Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes vom 10. Mai 1985 eingefügt worden und am 1. Juli 1985 in Kraft getreten, also nach der Einführung des Registrierungsverfahrens bei dem Beteiligten im Jahre 1984. Diese Rechtsänderung wäre im vorliegenden Verfahren nur dann zu berücksichtigen, wenn die Novelle nach ihrem zeitlichen Geltungswillen das streitige Rechtsverhältnis hätte miterfassen wollen. Daß § 80 a NdsPersVG die Nutzung bereits eingeführter automatisierter Verfahren der Mitbestimmung unterwerfen will, ist jedoch angesichts des Wortlauts „geplante Nutzungen” nicht anzunehmen.

Außerdem hat das Beschwerdegericht zu Recht das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen dieser Bestimmung verneint. Die Einführung der EDV-mäßigen Registrierung und das Ausdrucken der Telefondaten dient weder der Vorbereitung noch dem Vollzug personalrechtlicher Maßnahmen im Sinne des § 80 a NdsPersVG. Unter dem Begriff des Personalrechts ist das gesamte Personalrecht des öffentlichen Dienstes zu verstehen, nämlich das Beamtenrecht und das Recht der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes. Demzufolge müssen die in § 80 a NdsPersVG genannten automatisierten Verfahren dazu bestimmt sein, Maßnahmen vorzubereiten, mit denen die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten einer Dienststelle geregelt werden. Die Vorschrift hat daher in erster Linie Bedeutung bei der Einführung von automatisierten Personalverwaltungs- und -informationssystemen (siehe Begründung des Entwurfs eines 6. Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachen, Landtagsdrucksache 10/3200, 16; 7. Tätigkeitsbericht des niedersächsischen Datenschutzbeauftragten ≪a.a.O.≫). Damit sollte der Tatsache Rechnung getragen werden, daß die Personalinformationssysteme mit den sensiblen Personaldaten erhebliche Risiken für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Beschäftigten in sich tragen (Schriftlicher Bericht zum Gesetzentwurf ≪a.a.O.≫). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers fallen unter § 80 a NdsPersVG nicht die Registrierung und der Ausdruck der Telefondaten. Zweck der Gesprächsdatenerfassung ist es nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts und dem übereinstimmenden Sachvortrag der Parteien, dem Beteiligten zu ermöglichen, die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Haushaltsmittel zu kontrollieren. Die Telefondatenerfassung ist auch nicht eingerichtet worden, „zur Vorbereitung oder zum Vollzug” von eventuellen Konsequenzen im Falle der mißbräuchlichen oder nicht ordnungsgemäßen Nutzung der Telefonanlage. Ebenso wie bei automatisierten Zugangskontrollen zu Diensträumen oder elektronischen Kantinenabrechnungsverfahren sind mögliche Folgerungen, die der Dienstherr bei festgestelltem Fehlverhalten zieht, Folge, aber nicht das Ziel dieser Maßnahme (siehe auch 7. Tätigkeitsbericht des Niedersächsischen Datenschutzbeauftragten, Landtagsdrucksache 10/5710, 65). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die aus der Telefonregistrierung gewonnenen Daten mit anderen Personaldaten zu einem integrierten Personalinformationssystem zusammengefaßt würden. Hierfür bietet aber der zu entscheidende Sachverhalt keine Anhaltspunkte. Entgegen der Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers liegt darin keine Abweichung von dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 13. Januar 1987 (BAGE 54, 67 ≪73≫), denn es hat zu dieser Frage keine abschließende Entscheidung getroffen.

c) Soweit darüber hinaus der Antragsteller beanstandet, daß die Registrierung der Telefongespräche der Beschäftigten deren eventuellen Rechte aus Art. 10 GG und aus der Verschwiegenheitspflicht bestimmter Personengruppen (203 StGB) verletze oder daß darin ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Vorschriften liege, rügt er die Verletzung individueller Rechte der Beschäftigten, die er nicht im Verfahren gemäß § 85 NdsPersVG geltend machen kann. Der Personalrat hat zwar nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 NdsPersVG die allgemeine Aufgabe, darüber zu wachen, daß die zugunsten der Bediensteten geschaffenen Bestimmungen durchgeführt werden. Dieses allgemeine überwachungsrecht führt jedoch nicht zu einer Erweiterung des Katalogs der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten; es weist ihm keine neuen Beteiligungsrechte zu (Beschluß vom 26. März 1905 – BVerwG 6 P 31.82 – ≪Buchholz 238.38 § 77 RPPersVG Nr. 1≫). Außerdem ist diese Rüge nicht von dem Antrag zu 2 umfaßt, da sie nicht im Zusammenhang mit der beantragten Feststellung steht, daß die Registrierung der Gespräche der Beschäftigten mitbestimmungspflichtig ist.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde insoweit zurückzuweisen.

4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO. Es bestand kein Anlaß, einen höheren als den Auffangwert von 6.000 DM festzusetzen. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen vom 8. Juli 1985 – BVerwG 6 PB 29.84 – ≪Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 26≫ und vom 22. Februar 1989 – BVerwG 6 P 3.86 – ausgeführt hat, schließt es die jedem personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren innewohnende allgemeine, auf die Tätigkeit aller Personalvertretungen ausstrahlende Bedeutung in der Regel aus, die einzelnen Streitsachen unterschiedlich zu bewerten (ebenso Beschluß vom 11. November 1977 – BVerwG 7 P 3.76 – ≪Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 8≫). Insbesondere wäre es nicht gerechtfertigt, die Bestimmung des Gegenstandswerts von möglichen Folgewirkungen der Entscheidung abhängig zu machen, die im Beschlußverfahren getroffen worden ist. Auch die Schwierigkeit der Rechtsfragen, die in den Vorinstanzen und im Rechtsbeschwerdeverfahren vom Senat zu beantworten waren, gebietet es nicht, den regelmäßig anzunehmenden Gegenstandswert personalvertretungsrechtlicher Beschlußverfahren zu überschreiten.

 

Unterschriften

Dr. Eckstein, Nettesheim, Ernst, Albers, Dr. Vogelgesang

 

Fundstellen

Haufe-Index 1214375

DVBl. 1990, 313

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