Blickt man anlässlich ihres 100-jährigen Bestehens als Personaler und Arbeitsrechtler auf die deutsche Betriebsverfassung, so ist sie sicherlich nicht das Sorgenkind des deutschen Arbeitsrechts. Ganz im Gegenteil. Im kollektiven Arbeitsrecht erweist sie sich geradezu als Musterschülerin.
Während sich das deutsche Tarifrecht in einer evidenten Krise befindet, die Tarifautonomie durch ein zunehmend verstaatlichtes Tarifmodell abgelöst wird und die Praxis der deutschen Unternehmensmitbestimmung durch europarechtlich erzwungene Vermeidungsstrategien (Wahl ausländischer Rechtsformen und grenzüberschreitende Verschmelzungen) gekennzeichnet ist, steht das BetrVG im internationalen Vergleich glänzend da.
Deutsche Betriebsverfassung als internationales Vorzeigemodell
Weltweit hat bei einer Gesamtbetrachtung kein demokratisch legitimiertes Vertretungsorgan der Belegschaft mehr Mitbestimmungsrechte als der deutsche Betriebsrat. Selbst im europäischen Vergleich fällt die ganz überwiegende Mehrzahl der Mitgliedstaaten geradezu drastisch gegenüber der deutschen Betriebsverfassung ab und begnügt sich mit Informations- und Konsultationsrechten, auf die auch der Europäische Betriebsrat beschränkt ist. Ausländische Gewerkschaften stehen – angefangen von Europa über die USA bis nach Japan – dem deutschen sogenannten "dualen" System, geprägt durch ein Nebeneinander von gewählten Betriebsräten und (nur) durch ihre Mitglieder legitimierten Gewerkschaften, vielfach ablehnend gegenüber. Sie befürchten nicht ohne Grund eine Schwächung ihres Einflusses in den Betrieben. Bevorzugt werden im Ausland stärker auf Konfrontation denn auf Kooperation ausgerichtete monistische Modelle, bei denen die betrieblichen Interessenvertretungen letztlich betriebliche Abteilungen der Gewerkschaften sind. Folgerichtig haben sie zwar das Streikrecht auf ihrer Seite, dafür aber keine erzwingbaren Mitbestimmungsrechte. Ein Musterbeispiel bietet etwa Italien. Die Präsenz meist mehrerer konkurrierender Gewerkschaften in den Betrieben ist – ebenso wie ganz allgemein der Organisationsgrad – in solchen Rechtsordnungen teilweise höher als in Deutschland. In Zeiten einer zunehmenden Individualisierung der Lebensentwürfe der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer fördert eine starke Betriebsverfassung sicherlich nicht die Bereitschaft, zusätzlich in eine Gewerkschaft einzutreten, ein Trend, der sich mit der fortschreitenden Digitalisierung noch fortsetzen dürfte.
Bedarf nach einer "Verjüngungskur"
Diese Stärke der deutschen Betriebsverfassung schließt einen Reformbedarf freilich nicht aus. Ungeachtet der im Jahr 2001 erfolgten Änderungen stammen viele Regelungen des BetrVG aus den Siebzigerjahren des letzten Jahrhunderts, als Digitalisierung, Matrixstrukturen und Crowdworking noch Fremdwörter waren; eine Verjüngungskur ist damit auch für die Betriebsverfassung überfällig. In der Personalpraxis werden Defizite auf ganz verschiedenen Ebenen beklagt: unzureichende Öffnung für Digitalisierung, unklare und nicht mehr zeitgemäße Rechtsstellung des Betriebsrats, langwierige und schwerfällige (Einigungsstellen-)Verfahren, mangelhafte Berücksichtigung neuer Organisationsformen und internationaler Strukturen, zu weitreichende Mitbestimmung beim Einsatz von Softwarelösungen, um nur einige Problemfelder zu nennen.
Schon bei den eher formalen Rahmenbedingungen wie der Betriebsratswahl und der täglichen Arbeit der Betriebsräte lässt sich ein Reformbedarf identifizieren. So könnte die Wahlbeteiligung durch die Möglichkeiten einer Online-Wahl erhöht und zugleich Kosten und Zeit gespart werden. Ausländische Vorbilder, etwa Estland, zeigen, dass sich die befürchteten Missbrauchsmöglichkeiten inzwischen weitgehend ausschließen lassen. Ein vom Gesetzgeber abgesichertes und zertifiziertes Wahlverfahren könnte hier einen Weg weisen. Mehr Aufgeschlossenheit würde ich mir auch für eine Modernisierung der täglichen Betriebsratsarbeit wünschen. Virtuelle Betriebsratssitzungen per Videokonferenz sollten unabhängig von der coronabedingten Sondersituation künftig generell möglich sein, solange die Präsenzsitzung der Regelfall bleibt, einer qualifizierten Minderheit ein Vetorecht zusteht und vom Arbeitgeber auch mittelbar kein Druck ausgeübt wird, indem er etwa bei Präsenzsitzungen die Erforderlichkeit der Kostenerstattung infrage stellt. Die in der aktuellen Diskussion geforderten digitalen Zugangsrechte für Gewerkschaften stoßen dagegen bei den Arbeitgebern auf Widerspruch, weil das betriebliche Intranet ein geschlossenes, nicht der Öffentlichkeit zugängliches System sei.
Betriebsrat als unentgeltliches Ehrenamt?
Breite Medienaufmerksamkeit hat in den letzten Jahren die Betriebsratsvergütung gefunden, die zugleich die Grundsatzfrage nach der Rechtsstellung des Betriebsrats aufwirft. Die Idee des derzeit praktizierten Vergleichsgruppenmodells – also der Bemessung der Vergütung nach der Entwicklung von vergleichbaren Arbeitnehmern ohne Betriebsratsamt – ist zwar in der Theorie bestechend. In der Praxis sieht sie sich indes vielfältigen Schwierigkeiten ausgesetzt und stößt bei den tatsächlich gezahlten Vergütungen, die in Großunternehmen bis zu 700.000 Euro (Volkswagen) erreichen, an ihre Grenzen. Der Gesetzgeber ist dringend aufgefordert, für Unternehmen und Betriebsräte einen rechtssicheren Rahmen vorzugeben, in dem die Betriebsräte ihrer Qualifikation und Verantwortung entsprechend vergütet werden können. Dabei muss unbedingt das Ehrenamtsprinzip als zentrales Element einer unabhängigen Interessenvertretung beibehalten werden. Eine Obergrenze für die Vergütung ergibt sich aus der klaren gesetzlichen Vorgabe des § 5 BetrVG, nach der leitende Angestellte wegen ihrer Arbeitgebernähe nicht als Betriebsräte wählbar sind. Möchte ein Betriebsrat in diese Gehaltsregionen vorstoßen, muss er sich auf entsprechende Positionen bewerben und aus dem Amt ausscheiden. Höchst kontrovers wird aktuell diskutiert, ob bei der Vergütung die anlässlich der Betriebsratstätigkeit erworbenen Qualifikationen und Erfahrungen berücksichtigt werden können. Gegen entsprechende auf den ersten Blick plausible Vorschläge spricht, dass sie letztlich doch zu einer nach § 78 S. 2 BetrVG unzulässigen Begünstigung der Betriebsräte führen müssen, weil andere Beschäftigte keine entsprechenden Qualifizierungsmöglichkeiten haben.
Zum Teil ausufernde Mitbestimmungsrechte
Schaut man auf die materiellen Befugnisse des Betriebsrats, so gehen seine Mitbestimmungsrechte schon jetzt derart weit über die Befugnisse vergleichbarer ausländischer Vertretungsorgane hinaus, dass sich für zusätzliche Kompetenzerweiterungen kaum ein politischer Konsens finden dürfte. Rechtspolitische Forderungen richten sich dementsprechend eher auf einen Abbau einer teils überzogen wirkenden Bürokratisierung. Im Zentrum der Kritik steht das Mitbestimmungsrecht aus § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG bei "Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer zu überwachen". Die sehr großzügige Rechtsprechung, die entgegen dem Wortlaut bereits die theoretische Eignung einer Software zur Überwachung ausreichen lässt, führt dazu, dass schon jedes Update einer Standardsoftware eine Mitbestimmungspflicht auslösen kann. Dieses ausufernde Beteiligungsrecht wirkt schlicht sachfremd. Sieht sich die Rechtsprechung hier nicht zu einer Korrektur in der Lage, muss der Gesetzgeber handeln. Bei § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG (Mitbestimmung beim Arbeits- und Gesundheitsschutz) hat eine kaum noch zu überschauende Zahl an Rahmenvorschriften des Arbeitsschutzes das Mitbestimmungsrecht weit über die frühere Regelung in § 120a GewO hinaus ausgeweitet.
Überlange Einigungsstellenverfahren zum Mitbestimmungsrecht
Als Folge sind "Ob" und "Wie" des Mitbestimmungsrechts unklar; die bei den zwangsläufig auftretenden Streitigkeiten an die Einigungsstelle gerichteten Regelungsaufträge sind oft undifferenziert und beschäftigen sie über Jahre. Bekannt sind Einigungsstellenverfahren, die sich bis zu acht Jahre hingezogen haben, ein untragbarer Zustand. Sie müssen mithilfe moderner Technik beschleunigt werden, außerdem sind die Verfahrensschritte zu reduzieren und Blockademöglichkeiten zu beseitigen. Abhilfe könnte etwa die Streichung des Rechtsmittels gegen gerichtliche Entscheidungen über den Einigungsstellenvorsitz bieten. Auch sollte eine dauerhafte Einigungsstelle erzwingbar sein. Da überlange Einigungsstellenverfahren die Betriebsverfassung insgesamt schwächen, sollte ein politischer Konsens über sachgerechte Verfahrensvereinfachungen denkbar sein, sobald der Gesetzgeber sich dieses Reformbedarfs ernsthaft annimmt.
Offene Fragen betreffen auch die Anpassung des Betriebsbegriffs an zeitgemäße Organisationsformen und die Erstreckung der Zuständigkeit des Betriebsrats auf neue Beschäftigungsformen, wie sie mit dem Einzug der Plattformökonomie (Crowdworker) in den Arbeitsmarkt entstehen. Betriebseinheiten verlieren ihre klaren Konturen, der räumliche Faktor an Bedeutung. Zwar bedarf es keines neuen Betriebsbegriffs, jedoch sollten die Möglichkeiten für maßgeschneiderte Gestaltungen nach § 3 BetrVG erweitert werden, um etwa Matrixstrukturen besser erfassen zu können. Werden beispielsweise entlang einer Fertigungskette Matrixstrukturen mit unterschiedlichen Tarifzuständigkeiten gebildet, bietet die Betriebsverfassung keine Lösung für die entstehenden Probleme.
Schwächung der Sozialpartner durch zusätzliche Stärkung der Betriebsverfassung?
Die rechtspolitisch hoch brisante Gretchenfrage des kollektiven Arbeitsrechts ist sicherlich, ob den Betriebspartnern angesichts der aktuellen Schwäche der Tarifpolitik zusätzliche Befugnisse übertragen werden sollten. Derzeit sind nur noch 30 Prozent der Betriebe tarifgebunden, aufseiten der Arbeitnehmer beträgt die Tarifbindung gut 15 Prozent, sodass sich ein Verhältnis von zwei zu eins ergibt. Zwar ist der Anteil der in Arbeitgeberverbänden organisierten Unternehmen deutlich höher, jedoch sind inzwischen über 50 Prozent der Verbandsmitglieder sogenannte OT-Mitglieder. Aufgrund der in vielen Bereichen bestehenden strukturellen Schwächen der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände treten Politik und Gesetzgebung zunehmend an die Stelle der Sozialpartner und übernehmen deren genuine Aufgaben als Steigbügelhalter. Beispiele sind die deutlich erweiterten Möglichkeiten, Tarifverträge nach § 5 TVG für allgemeinverbindlich zu erklären oder durch Rechtsverordnung nach dem AEntG für alle Unternehmen verbindliche Branchenmindestlöhne einzuführen. Der demokratisch durch die Mitglieder der Sozialpartner legitimierte Prozess kollektiver Vereinbarungen wird durch staatliche Intervention substituiert, eine Entwicklung, die langfristig den Bedeutungsverlust des Tarifrechts beschleunigen muss.
Die BDA bringt als Ausweg zum einen das interessante Modell einer modularen Tarifbindung ins Spiel, bei dem die Arbeitgeber aus einem Baukastensystem tarifliche Elemente auswählen können, zum anderen sollen die Betriebsparteien die Möglichkeit erhalten, Tarifverträge unverändert übernehmen zu können. Ein solches Modell will freilich wohlbedacht sein. Sicherlich ist es einer weiteren Verstaatlichung der Tarifpolitik vorzuziehen, es könnte allerdings den Trend zu OT-Mitgliedschaft bei Unternehmen mit betriebsverfassten Betrieben zusätzlich verstärken und damit das deutsche Tarifwesen weiter schwächen. Ob die Situation wirklich bereits derart dramatisch ist, dass zu solchen systemwidrigen Notmaßnahmen gegriffen werden muss, lässt sich jedenfalls bezweifeln.
Kleinere Korrekturen wären wünschenswert
Ungeachtet ihres notwendig kursorischen Charakters verdeutlicht die vorstehende Gesamtschau: Die Betriebsverfassung ist eine tragende und verlässliche Säule des deutschen Arbeitsrechts. Stark und effektiv dient sie den Interessen beider Arbeitsmarktparteien. Auch sie muss – das ist eine Selbstverständlichkeit – kontinuierlich an die sich schnell verändernde Arbeitswelt angepasst werden, in den Grundstrukturen ist sie aber äußerst stabil. Auch wenn derzeit andere Themen die rechtspolitische Diskussion im Arbeitsrecht beherrschen, so ist zu wünschen, dass der Gesetzgeber die Chance ergreift, diesen Stützpfeiler des deutschen Arbeitsrechts durch wenige kleinere Korrekturen vor schädlichen Fehlentwicklungen zu bewahren.
Zum Autor: Dr. Martin Henssler ist Professor am Institut für Arbeits- und Wirtschaftsrecht der Universität zu Köln. Das Personalmagazin nahm ihn 2019 bei der Auszeichnung der "40 führenden HR-Köpfe" als führenden Wissenschaftler in die "HR Hall of Fame" auf.
Dieser Beitrag ist in Personalmagazin Ausgabe 06/2020 mit dem Themenschwerpunkt "Betriebliche Mitbestimmung wird agil" erschienen. Lesen Sie das gesamte Heft auch in der Personalmagazin-App.
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