Sauer, SGB II Einführung in... / 2.1 Vorüberlegungen zur Grundsicherung

Ausgangspunkt der Überlegungen für ein Sozialgesetzbuch II war die wenig zufriedenstellende Entwicklung beim Abbau der Arbeitslosigkeit angesichts einer nachhaltigen konjunkturellen Krise und schwerwiegender struktureller Defizite. Im Zuge einer heftigen öffentlichen Diskussion über die Geschäftsstatistiken der Bundesagentur für Arbeit und einer Neuregelung der Leitungsstrukturen in der Bundesagentur mit der Einsetzung eines dreiköpfigen Vorstandes aufgrund des Gesetzes zur Vereinfachung der Wahl der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsrat v. 23.3.2002 (BGBl. I S. 1009) hatte die Bundesregierung die Kommission "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" unter Peter Hartz eingesetzt. Sie erhielt den Auftrag, Vorschläge zur Herstellung einer neuen Ordnung auf dem Arbeitsmarkt zu erarbeiten.

Zu den bedeutsamsten Inhalten der Vorschläge der Kommission gehörte die Analyse des Nebeneinanders der staatlichen Fürsorgesysteme "Arbeitslosenhilfe" nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch und "Sozialhilfe für Erwerbsfähige" nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Dies wurde als ineffizient, intransparent und wenig bürgerfreundlich charakterisiert. Unterstützung erhielt die Kommission von der für Gemeindefinanzen eingesetzten Reformkommission. Sie hielt eine Abhilfe nur durch eine Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für erwerbsfähige Hilfebedürftige für möglich.

Eine Annäherung der beiden Fürsorgesysteme war zuvor mit zahlreichen Vereinbarungen zur Zusammenarbeit zwischen den Trägern der Sozialhilfe und den Agenturen für Arbeit im Leistungsbereich durch die Modellvorhaben MoZArT und "FAIR" erreicht worden. Wesentliche Erkenntnis aus den Zwischenergebnissen war, dass durch intensivere Unterstützung der Hilfebedürftigen eine deutliche Beschleunigung der Eingliederung in Arbeit möglich ist. MoZArT hat insbesondere die Notwendigkeit erwiesen, übereinstimmendes Recht für alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen zu schaffen. FAIR zeigte die Abhängigkeit der Eingliederungserfolge von günstigen Personalschlüsseln, die eine intensive Betreuung gerade arbeitsmarktferner Bewerber ermöglichen. Erfolge stellten sich insbesondere für die Bezieher von Sozialhilfe und für die Doppelbezieher von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe ein (Eingliederungsquoten von 49 % bzw. 39 %). Dabei konnte der Nachweis erbracht werden, dass Integrationserfolge auch kausal der Zusammenarbeit der Träger zuzuordnen waren. Erkenntnisse aus Vergleichsstichproben belegen demgegenüber geringere Erfolge der als sehr erfolgreich angesehenen Sozialämter und geringere Erfolge der Zwei-Säulen-Modelle (Nebeneinander von Agenturen und Sozialämtern ohne Verzahnung).

Die Bundesregierung hatte die Vorschläge der "Hartz-Kommission" im Wesentlichen in 4 Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt gekleidet. Die verabschiedeten Regelungen sind in dem Zeitraum seit dem 1.1.2003 bis zum 1.2.2006 in Kraft getreten. Das SGB II ist als Artikel 1 im Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt v. 24.12.2003 (BGBl. I S. 2954) enthalten. Ein kleiner Teil der Regelungen ist bereits am 1.1.2004 in Kraft getreten, im Wesentlichen erlangen die Vorschriften ab 2005 Wirkung.

Die Zusammenlegung der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe ist nach Auffassung fast aller Experten im In- und Ausland im Wesentlichen gelungen und als durchgreifende Reform anerkannt.

Der Gesetzgeber hat sich für die Regelung der Grundsicherung in einem eigenen Buch des Sozialgesetzbuches entschieden, weil er damit die Eigenständigkeit des neuen Leistungssystems herausstellen konnte. Es umfasst Eingliederungs- und Transferleistungen. Die Eingliederungsleistungen gehen über das Angebot im SGB III hinaus und sollen den individuellen Lebenslagen der Leistungsberechtigten in besonderer Weise Rechnung tragen. Die Transferleistungen knüpfen an die Prinzipien der Bedarfsdeckung an. Nach der Problemlage der Leistungsberechtigten hätten diese weder ganzheitlich dem SGB III noch dem SGB XII zugeordnet werden können.

Leitidee des SGB II ist die Beseitigung des Nebeneinander der Systeme Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für erwerbsfähige Hilfebedürftige. Daraus erhoffte sich der Gesetzgeber Einsparungen von rund 4 Mrd. EUR jährlich. Beide bisherigen Leistungen waren staatlich finanzierte, aus Steuermitteln gewährte Fürsorgeleistungen mit verwandten Zielsetzungen. Sie standen Personen offen, deren Schicksal – die Hilfebedürftigkeit – aufgrund ihrer Erwerbslosigkeit eingetreten war, obwohl sie aufgrund ihrer Kenntnisse und Fertigkeiten einerseits und individuellen Leistungsfähigkeit andererseits grundsätzlich dem Personenkreis zuzurechnen sind, die eine Erwerbstätigkeit ausüben können. Die Arbeitsverwaltung betreute hauptsächlich die Arbeitslosen, die zuvor ihren Anspruch auf die Versicherungsleistung Arbeitslosengeld nach dem SGB III ausgeschöpft hatten. Hinzu kamen die Arbeitslosen, die sich wegen der Anerkennung von Anrechnungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung oder auf Veranlassung d...

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