BVerwG Beschluss vom 16.06.1989 - 6 P 10.86

Entscheidungsstichwort (Thema)

Ferngespräche, Keine unzulässige Behinderung der Wahrnehmung der Aufgaben des Personalrats durch Einbeziehung seiner handverraittelten – in die Zielnummernerfassung. Personalrat, Wahrnehmung der Aufgaben des – und Zielnummernerfassung bei handvermittelten Ferngesprächen

Leitsatz (amtlich)

Die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben des Personalrats wird nicht dadurch unzulässig behindert, daß die Zielnummern handvermittelter Ferngespräche, die vom Telefonanschluß seines Vorsitzenden geführt werden, in der Dienststelle erfaßt werden.

Normenkette

BPersVG § 2 Abs. 1, §§ 8, 10, 44, 82 Abs. 1

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Beschluss vom 02.04.1986; Aktenzeichen 18 C 86.00791)

VG Ansbach (Entscheidung vom 03.02.1986; Aktenzeichen AN 7 P 85 A.1319)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. April 1986 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Mit Amtsverfügung vom 8. Februar 1984 (Nr. 12/84) ordnete der Direktor des Arbeitsamtes Sch., der Beteiligte, an, daß jedes vom Arbeitsamt Sch. aus geführte, über den Nahbereich hinausgehende dienstliche Telefongespräch (Ferngespräch) unter Angabe der Zielnummer angemeldet werden muß. Nach dieser Anordnung hat die Telefonzentrale von jedem angemeldeten Ferngespräch in einer Kontrolliste das Datum, Nebenstellennummer und Name des anmeldenden Bediensteten, Ort und Telefonnummer des Gesprächspartners sowie die Gebühreneinheiten und den Gebührenbetrag festzuhalten. Dies entspricht den Dienstblatt-Runderlassen Nr. 345/77 vom 6. Dezember 1977 und Nr. 315/79 vom 8. November 1979 der Bundesanstalt für Arbeit – Hauptstelle –, durch die die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Einrichtung und Benutzung dienstlicher Fernmeldeanlagen für die Bundesverwaltung mit Ausnahme der Deutschen Bundespost (Dienstanschlußvorschriften – DAV –) vom 1. Juni 1976 für den Bereich der Bundesanstalt für Arbeit im wesentlichen übernommen wurde. Die in der Kontrolliste festgehaltenen Angaben werden stichprobenweise überprüft. In der 1. Ergänzung zur Amtsverfügung Nr. 12/84 vom April 1985 bestätigte der Beteiligte diese Anordnung und regelte u.a., daß der Personalratsvorsitzende Ferngespräche nach Orten außerhalb des Arbeitsamtsbezirks Sch. ohne besondere Genehmigung führen darf.

Den Antrag des bei dem Arbeitsamt Sch. gebildeten Personalrats, des Antragstellers, den Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden von der Erfassung und Registrierung der Zielnummern von Telefongesprächen auszunehmen, lehnte der Beteiligte ab.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

den Beteiligten zu verpflichten, Ferngespräche vom Apparat des Vorsitzenden des Antragstellers in Personalratsangelegenheiten von der Amtsverfügung vom 8. Februar 1984 in der Fassung vom April 1985 insoweit auszunehmen, als danach die Zielnummer angegeben werden muß.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Beschwerdegericht unter Aufhebung des erstinstanzlichen Beschlusses den Antrag des Antragstellers abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Es handele sich um einen Unterlassungsanspruch, der sich aus den Grundsätzen nach § 2 Abs. 1, § 8 BPersVG ergebe. Daraus gehe ein Anspruch auch des Personalrats auf Unterlassung einer dem gesetzlichen Verbot widersprechenden Behinderung hervor. Dieser Anspruch könne nur von dem im Einzelfall Betroffenen gegenüber demjenigen geltend gemacht werden, von dem die Behinderung ausgehe. Dabei sei in gleicher Weise wie in Beteiligungsangelegenheiten unerheblich, ob der Dienststellenleiter aufgrund eigenen freien Entschlusses oder aufgrund oberbehördlicher Weisung handele. Deshalb sei es unerheblich, daß der Beteiligte bei der Regelung über die Zielnummernerfassung von Ferngesprächen auch des Personalratsvorsitzenden aufgrund der für ihn verbindlichen Weisung in den Runderlassen der Haupstelle der Bundesanstalt für Arbeit gehandelt habe. Eine gewisse, nicht erhebliche Beeinträchtigung der Arbeit des Personalrats ergebe sich hier dadurch, daß die Zielnummern auch von solchen Telefongesprächen aufzuzeichnen seien, die der Personalratsvorsitzende in Personalratsangelegenheiten führe. Aus den Zielnummern könne nämlich der Adressat des Gesprächs ermittelt werden. Überdies bewirke die Zielnummernaufzeichnung bestimmungsgemäß eine erhöhte Zurückhaltung bei der Führung von Ferngesprächen. Sie wirke damit auch auf die Geschäftsführung des Personalrats ein. Andererseits trage nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Diese seien deshalb Auslagen der Dienststelle und unterlägen dem haushaltsrechtlichen Gebot der Sparsamkeit. Für die Einhaltung dieses Gebots sei der Dienstherr auch hinsichtlich der Mittel verantwortlich, die für die Personalratstätigkeit bestimmt seien. Die Aufzeichnung der Zielnummern sei ein sinnvolles Mittel zur Begrenzung der Telefonkosten. Zwar seien der eingehenderen Nachprüfung der Ferngespräche des Personalrats Grenzen gesetzt, weil der Personalrat seine Tätigkeit weisungsfrei und in eigener Verantwortung versehe und der Inhalt seiner in Personalvertretungsangelegenheiten geführten Gespräche der Schweigepflicht nach § 10 BPersVG unterliege. Aber auch ohne solche weiteren Nachforschungen sei die bloße Zielnummernaufzeichnung nicht sinnlos, sondern ermögliche schon als solche eine grobe Überrüfung dahingehend, ob das Telefongespräch dienstlichen Zwecken gedient habe. Da durch Ferngespräche erheblich höhere Kosten entständen als durch Ortsgespräche, sei der Spareffekt durch die Überwachung von Ferngesprächen entsprechend groß; jedenfalls hier ließe sich die geringfügige Beeinträchtigung der Personalratstätigkeit durch die bloße Zielnummernaufzeichnung mit dem Sparsamkeitsgebot rechtfertigen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er der Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts entgegentritt. Er meint, der angefochtene Beschluß verstoße gegen die §§ 2, 8, 10, 107 BPersVG. Eine Behinderung der Arbeit des Personalrats liege vor, weil aufgrund der Aufzeichnung der Zielnummern die Gesprächspartner des Personalrats ermittelt werden könnten und so auf den möglichen Gesprächsinhalt geschlossen werden könnte. Es seien nach § 44 Abs. 2 BPersVG die Kosten für die laufende Geschäftsführung in „erforderlichem Umfang” zur Verfügung zu stellen. Gewähre man aber dem Dienststellenleiter uneingeschränkt die Nachprüfung der Erforderlichkeit, so könne damit praktisch der Dienststellenleiter in die Aufgabenerfüllung des Personalrats eingreifen. Die Aufzeichnung der Zielnummern sei ein untaugliches Mittel, eine wirksame Kontrolle sei dadurch nicht gegeben. Weiter meint er, der angefochtene Beschluß verstoße gegen Art. 10 Abs. 1 GG, Art. 1 und Art. 2 GG sowie § 23 BDSG, ohne dies näher zu begründen.

Außerdem habe das Beschwerdegericht seine Sachaufklärungspflicht verletzt. Das Beschwerdegericht stütze seine Entscheidung nämlich auch darauf, daß die Kosten für Ferngespräche erheblich über den Kosten für Ortsgespräche liegen; insoweit hätte es eine Beweisaufnahme darüber, inwieweit die Kosten für Ferngespräche hier tatsächlich wesentlich über den Kosten für Ortsgespräche liegen, durchführen müssen.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. April 1986 aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten (Bund) – vom 3. Februar 1986 zurückzuweisen;

hilfsweise,

den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. April 1986 aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt den Ausführungen der Rechtsbeschwerde entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält den angefochtenen Beschluß für zutreffend. Darüber hinaus meint er, daß die sogenannte Zielnummernerfassung, die als Speicherung personenbezogener Daten im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 1 BDSG zu werten sei, nach § 7 Abs. 3 i.V.m. § 23 Satz 1 BDSG zulässig sei; sie sei zur Wahrung berechtigter Interessen der speichernden Stelle erforderlich, und es bestehe kein Grund zu der Annahme, daß durch die Speicherung schutzwürdige Belange der Betroffenen beeinträchtigt werden.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Der angefochtene Beschluß hält einer rechtlichen Überprüfung stand.

Zu Recht ist das Beschwerdegericht von der Antragsbefugnis des Antragstellers ausgegangen; denn dieser ist für die Geltendmachung von Abwehransprüchen wegen eines möglichen Verstoßes gegen das Verbot der Behinderung seiner Arbeit (§ 8 BPersVG) durch die vom Beteiligten geregelte Aufzeichnung der Zielnummern auch der vom Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden geführten Ferngespräche zuständig. Hierfür ist es unerheblich, ob oder wieweit der Beteiligte zum Erlaß der die Zielnummernerfassung regelnden Amtsverfügung Nr. 12/84 und deren ersten Ergänzung durch Weisungen in Runderlassen der weisungsbefugten Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit veranlaßt worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nämlich nicht dadurch aufgehoben, daß das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Behörde ganz oder teilweise bestimmt wird (vgl. Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – ≪Buchholz 238.3 A § 92 BPersVG Nr. 4 = PersV 1988, 353≫; Beschluß vom 5. Februar 1971 – BVerwG 7 P 16.70 – ≪BVerwGE 37, 173 = Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 9 = PersV 1971, 269≫ sowie Beschluß vom 7. Mai 1981 – BVerwG 6 P 35.79 – ≪Buchholz 238.38 § 60 RPPersVG Nr. 1≫). Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr seine Entscheidungen innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich (vgl. Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – ≪a.a.O.≫). Demzufolge hat der Personalrat auch Abwehransprüche gegen Behinderungen seiner Arbeit im Sinne von § 8 BPersVG durch Entscheidungen oder Maßnahmen des ihm gegenüberstehenden Dienststellenleiters, die ganz oder teilweise durch interne Weisungen der vorgesetzten und weisungsbefugten Behörde veranlaßt worden sind, gegenüber dem Dienststellenleiter geltend zu machen.

Hiernach ist die durch die Amtsverfügung Nr. 12/84 sowie deren erste Ergänzung vorgenommene Regelung der Zielnummernerfassung von Ferngesprächen – auch der vom Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden geführten Ferngespräche – eine eigenverantwortliche Maßnahme des Beteiligten, unabhängig davon, ob oder wieweit diese durch interne Weisungen in den Runderlassen der Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit veranlaßt wurde. Abwehransprüche wegen möglicher Behinderungen seiner Arbeit (§ 8 BPersVG) durch diese Regelung waren vom Antragsteller gegenüber dem Beteiligten geltend zu machen.

Zu Recht hat das Beschwerdegericht auch entschieden, daß der Antragsteller bei der Wahrnehmung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben durch die Aufzeichnung der Zielnummern von Ferngesprächen, die vom Telefon des Personalratsvorsitzenden aus geführt werden, nicht unzulässig behindert (§ 8 BPersVG) wird. Der Begriff der Behinderung in § 8 BPersVG ist umfassend auszulegen. So ist jede Form der Beeinträchtigung der Aufgabenwahrnehmung des Personalrats – von der Erschwerung und Störung bis zur Verhinderung – als Behinderung anzusehen (vgl. Beschluß vom 27. April 1983 – BVerwG 6 P 3.81 – ≪BVerwGE 67, 135 = Buchholz 238.37 § 40 NWPersVG Nr. 1≫). Wenn aber, wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat, die Erfassung der Zielnummern nur zu geringfügigen Beeinträchtigungen der Arbeit des Personalrats führen kann – sei es dadurch, daß über die gespeicherten Zielnummern die Gesprächspartner des Personalrats ermittelt werden können, und der Personalratsvorsitzende darum im Einzelfall ein Ferngespräch nicht führt, sei es dadurch, daß er sich bei der Führung dienstlicher Ferngespräche überhaupt zurückhält –, so sind diese möglichen geringfügigen Beeinträchtigungen jedenfalls gerechtfertigt und vom Personalrat hinzunehmen. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Im Rahmen des § 44 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats – d.h. durch die Wahrnehmung seiner ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben – entstehenden Kosten, also auch dessen Telefonkosten, soweit es sich um erforderliche Kosten handelt (vgl. Beschlüsse vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪BVerwGE 14, 282 = Buchholz 238.3 § 44 PersVG Nr. 3 = PersV 1962, 180≫ und vom 26. November 1982 – BVerwG 6 P 40.79 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 8 = PersV 1983, 376≫). Zwar ist der Personalrat bei der Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben selbständig und Weisungen des Dienststellenleiters nicht unterworfen (Beschluß vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – ≪Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3 = PersV 1987, 422≫). Es ist aber zu berücksichtigen, daß er die für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Mittel aus Haushaltsmitteln erhält, und ihm nicht das Recht zusteht, frei und nach Belieben über diese zu verfügen (vgl. Beschluß vom 21. Dezember 1973 – BVerwG 7 P 9.72 – ≪BVerwGE 44, 254 = Buchholz 238.35 PersVG Hessen § 43 Nr. 1 = PersV 1974, 148≫). Der Personalrat hat darum als zwar dienststellenintern, nicht aber rechtlich verselbständigter Bestandteil der Dienststelle den bei der Verwendung öffentlicher Mittel geltenden Grundsatz der Sparsamkeit bei der Verursachung von Kosten für seine Tätigkeit zu beachten, und der Dienststellenleiter hat dafür Sorge zu tragen, daß dieser Grundsatz eingehalten wird (vgl. Beschlüsse vom 24. November 1986 – BVerwG 6 P 3.85 – ≪a.a.O.≫ und vom 29. Juni 1988 – BVerwG 6 P 18.86 – ≪BVerwGE 79, 361 = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 13 = PersV 1988, 394≫). Es ist daher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß die Dienststelle, die die durch die Tätigkeit des Personalrats entstandenen Kosten zu tragen hat, auch ein Prüfungsrecht dahingehend hat, ob die Kosten durch die Wahrnehmung der dem Personalrat gesetzlich übertragenen Aufgaben entstanden sind (vgl. die erwähnten Beschlüsse vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 –, 21. Dezember 1973 – BVerwG 7 P 9.72 – und 26. November 1902 – BVerwG 6 P 40.79 –). So kann die Dienststelle prüfen, ob eine Reise zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats erforderlich war (vgl. Beschluß vom 22. Juni 1962 – BVerwG 7 P 8.61 – ≪a.a.O.≫). Ebenso muß der Dienststellenleiter jedenfalls bei einem vom Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden geführten Ferngespräch, das – wie allgemein bekannt ist – im Regelfall erheblich höhere Kosten als ein Ortsgespräch verursacht, im Hinblick auf das Sparsamkeitsgebot die Möglichkeit haben, zu überprüfen, ob dieses in Wahrnehmung der Aufgaben des Personalrats geführt wurde (vgl. OVG Münster. Beschluß vom 11. Dezember 1985 – CB 1/84 – ≪ZBR 1987, 159 = RiA 1987, 117; vgl. auch BAG, Beschluß vom 27. Mai 1986 – 1 ABR 48/84 – ≪BAGE 52, 88 – AP Nr. 15 zu § 87 BetrVG 1972 Überwachung = MDR 1987, 83≫). Die Aufzeichnung der Zielnummern der Ferngespräche eröffnet die Möglichkeit einer solchen Nachprüfung, die sich durch Stichproben schonungsvoll durchführen läßt. Wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat, können über die aufgezeichneten Zielnummern in gewissem Umfang die Gesprächsteilnehmer des Anrufers ermittelt werden; schon hieraus kann – wenn auch mit gewissen Unsicherheiten – auf den dienstlichen oder privaten Zweck eines vom Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden geführten Ferngesprächs geschlossen werden, so daß der Dienststellenleiter gegebenenfalls zu klärenden Nachfragen in die Lage versetzt wird. In Fällen einer etwa angezeigten eingehenderen Nachprüfung einzelner Ferngespräche des Personalrats wird er jedoch zu beachten haben, daß der Personalrat seine Aufgaben selbständig und alleinverantwortlich wahrnimmt und daß der Inhalt der von ihm in Personalratsangelegenheiten geführten Gespräche der Schweigepflicht nach § 10 BPersVG unterliegt. Der Dienststellenleiter wird deshalb dafür zu sorgen haben, daß der Kreis der Personen, die die Liste der Telefongespräche des Personalrats zur Kenntnis erhält, die Art und der Umfang der Verwendung sowie die Dauer der Aufbewahrung dieser Listen auf das dienstlich unumgänglich notwendige Maß beschränkt bleibt. Außerdem kann der Personalrat von sich aus weitgehend unerwünschten Nachforschungen dadurch begegnen, daß er sich bei Ferngesprächen mit Behörden oder anderen Einrichtungen nur mit deren zentraler Vermittlungsstelle verbinden läßt, die dann das Gespräch weitervermittelt, so daß seitens der eigenen Behörde keine genauen Rückschlüsse auf den Gesprächspartner gezogen werden können. Da Ortsgespräche ohnehin nicht erfaßt werden, dürfte nur ein überschaubarer Kreis von Gesprächspartnern verbleiben, deren Zielnummer dem Behördenleiter bekannt wird.

Diese mögliche geringfügige Beeinträchtigung der Arbeit des Personalrats durch die Aufzeichnung der Zielnummern der vom Telefonapparat des Personalratsvorsitzenden geführten Ferngespräche, die dem Dienststellenleiter eine Überprüfung des dienstlichen Zwecks eines Ferngesprächs erst ermöglicht, ist aber durch das Sparsamkeitsgebot gerechtfertigt und vom Antragsteller hinzunehmen.

Die Aufzeichnung der Zielnummern verstößt aus den oben dargelegten Gründen und unter Beachtung der aufgezeigten Grenzen auch nicht gegen das Gebot vertrauensvoller Zusammenarbeit gemäß § 2 Abs. 1 BPersVG. Da die Verpflichtung des Beteiligten, für die sparsame Verwendung der der Dienststelle zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel Sorge zu tragen, auch gegenüber dem Antragsteller besteht, bedeutet es keinen Verstoß gegen das Verbot der vertrauensvollen Zusammenarbeit, wenn der Beteiligte diese Verpflichtung gegenüber dem Antragsteller angemessen wahrnimmt.

Das Beschwerdegericht hat auch nicht seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts verletzt. Es durfte nämlich ohne weitere Sachaufklärung seiner Entscheidung die allgemein bekannte Tatsache zugrunde legen, daß die Kosten für ein Ferngespräch im Regelfall erheblich über den Kosten für ein Ortsgespräch liegen. Auf die Frage, wieweit hier die Gesamtkosten für Ferngespräche tatsächlich über den Gesamtkosten für Ortsgespräche liegen, kommt es nach der der angefochtenen Entscheidung zugrundeliegenden Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts nicht an; eine diesbezügliche Sachaufklärung brauchte das Beschwerdegericht darum hier nicht vorzunehmen. Die Aufklärungspflicht gebietet es dem Tatsachengericht nämlich nur, solche Umstände aufzuklären, auf die es nach seiner der Entscheidung zugrunde gelegten materiell-rechtlichen Rechtsauffassung ankommt (vgl. Beschluß vom 11. März 1977 – BVerwG 6 CB 61.76 – ≪Buchholz 448.0 § 25 WPflG Nr. 105≫; Urteil vom 25. März 1987 – BVerwG 6 C 5.84 –). Im übrigen verletzt ein Gericht seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine durch einen Rechtsanwalt vertretene Partei nicht ausdrücklich beantragt (vgl. u.a. Beschluß vom 24. November 1977 – BVerwG 6 B 16.77 – ≪Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 161≫ mit weiteren Nachweisen).

Gegen die von der Rechtsbeschwerde und vom Oberbundesanwalt genannten weiteren Rechtsvorschriften verstößt der angefochtene Beschluß ebenfalls nicht.

Nach alledem muß der Rechtsbeschwerde der Erfolg versagt bleiben.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO a.F..

Unterschriften

Dr. Eckstein, Nettesheim, Ernst, Albers, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

BVerwGE, 131